城市治理的“數智化”路徑探索

馬闖

【摘要】“數智化”融合了數字化和智能化的雙重特征，在城市治理中發揮了引領作用，讓城市治理更加“智慧”。然而在“數智化”城市治理的探索當中，仍有信息孤島、數據冗余、利益固化、信息安全等問題存在。為了讓城市治理持續“智慧”，“數智化”城市治理應向平臺化、產業化、協同化、安全化方向發展。

【關鍵詞】“數智化”? 城市治理? 大數據? 智能化

【中圖分類號】 D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.012

“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化?！?020年3月31日，習近平總書記在浙江考察時強調了城市治理體系與治理能力現代化的重要性，肯定了杭州城市大腦技術的優勢，即“數字治堵”“數字治城”“數字治疫”，指出杭州表現出帶動性極強的“頭雁”效應，要力求通過“數智化”讓城市“更智慧”。在不斷探索城市治理“數智化”的道路上，應充分認識“數智化”城市治理存在的問題與短板，促進城市治理實現“可持續智慧”。

城市治理從“數字化”到“數智化”

城市“數智化”治理通過技術創新推動城市的有序發展、社會的公平正義，也讓城市治理“更智慧”，在實現過程中表現出以下特征。

實現數據縱深層面的賦能再造，維護城市系統的演變與均衡。城市治理決策的關鍵在于“數據”。通過數據的全面獲取，實現對數據事實的分析與邏輯推理，推動城市治理有序運行?！皵抵腔敝卫砟軌虺浞謶萌珨祿膬r值，從數據生成到數據決策，均能有條不紊地進行，便于提供精準的城市公共服務。如上海市新發布的“隨申辦市民云”APP，通過大量公共數據歸集，實現城市大數據全覆蓋建設，以提供更完善的城市服務。當治理數量、治理范圍和其復雜程度以數據分析作為基礎時，城市治理的規模就能得到有效計算、管理和控制。隨著政府資源、部門職能和“數智化”對接，零散的實體開始變成虛擬整體，大多數改革在技術推動下逐步深化，形成了縱向橫向貫穿、線上線下聯合的格局?！皵抵腔睒藴矢咝У脑诰€虛擬服務，值得政府大力推廣。

推動信息在個體與整體間交互，提高城市治理的能力與水平?！皵抵腔背鞘兄卫碓诤艽蟪潭壬咸岣吡藬祿募哿?，城市治理各主體間的精準交互來源于數據間的精準游走。特別是在市場化發展的今天，經濟水平大大提升、城市生活方式多樣，群體分化日益嚴重、個體訴求趨于多元，數據的定向游走成為城市治理的重中之重。在“數智化”影響下，城市治理能夠對城市居民的所處環境、歷史行為進行畫像，并將之輸送到城市“大腦”當中，從而精準預測城市需求，推送個性化服務，提高城市治理能力。比如，阿里巴巴2017年發布的“城市大腦”在數據精準計算、預測與推送的基礎上，使城市交通通達性實現較大提升。很大程度上，現代城市治理是對流動數據的治理，“數智化”的數據流動模式有兩種：一種向周邊擴散，數據流動治理細化不同部分;另一種往中心靠近，通過數據庫集中存儲。以共享與流動的人口統計數據為例，公積金利用互聯網系統打破了地域限制，不僅降低了人口流入地的負擔，也確保了流動人口的權利，體現了政策的公平與包容。在虛擬與現實世界的交錯中，數據聚集與擴散有助于形成一體化治理，縮短決策執行周期，改善城市治理水平。

數據開放與協同理念深層融合，促進城市多元共治與持續發展?！皵抵腔背鞘兄卫淼某霈F，使城市系統變得更加智能。傳統的單一治理模式即將退出歷史舞臺，“數智化”作用下的智能識別、實時跟蹤在收集城市發展動態和城市居民意見建議方面更勝一籌，便于及時掌握城市居民的需求和訴求。在城市居民參與性提高的同時，數據的開放性也得到充分體現。智能技術通過數據的可視化和標準化，實現信息的點對點輸送，數據開放與居民參與得到更大程度的發揮，從而形成一個“城市共同體”，治理效果也事半功倍。和技術融合相比，智識聚集更為關鍵，城市治理強調參與過程公開透明，應增強內生型民主參與和外部領導。通常認為，政府只是數據的托管人員，公眾和非政府組織能夠更好地利用數據，所以數據開放是發掘價值的最佳途徑。比如，上海市政府數據服務網的開放數據平臺包含公共安全、健康衛生、交通道路與民生服務等，各個組織和公眾利用平臺數據就能做到信息共享促進數據融合，體現出多元共治與合作共贏的發展理念。

“數智化”城市治理引發爭議且存在短板

“數智化”能夠讓城市治理“更智慧”，探索“數智化”城市治理過程要充分考慮城市系統的脆弱性，有效化解“數智化”城市治理引發的爭議與短板。

“信息孤島”窘境嚴峻?！靶畔⒐聧u”是電子政務發展到一定階段自然出現的問題。其一，城市治理領域堆積了大量信息，但由于個別政府部門存在“數據小農”意識，造成大量數據壁壘，限制了信息的應用價值。其二，由于少數政府部門間缺乏溝通，導致重復采集信息現象嚴重，大大加重了數據采集成本。其三，制度不夠完善，針對信息資源的管理權、所有權、信息共享主體等方面，一直沒有從制度上加以明確，難以保障共享數據的時效與質量，導致政務效能與項目進度受到影響。其四，認識不足、制度滯后，信息資源擁有專屬觀念，但缺乏外部約束和內在動力，很容易導致部門資源利益化、信息資源部門化。加上尚未出臺相關統一的標準體系和平臺，對數據可讀性、格式等未作明確要求，在局部探索與自定標準中，很容易出現“信息孤島”。

“數據無用”局限彰顯。一直以來，大數據應用局限在工業生產、市場營銷等領域，導致大量數據“無用武之地”，不僅浪費數據資源，也影響城市治理效果。究其根源，主要是由于我國社會智能治理尚未形成產業化發展，未意識到部分數據的應用價值，錯失大量關鍵數據信息?！洞髷祿a業發展規劃（2016～2020年）》顯示，全國14個省市確定2020年大數據產業發展目標總額為28400億元，將為社會智能治理產業化發展奠定基礎。另外，數據噪聲是其與生俱來的缺陷，當數據總量不斷增加，垃圾數據與無意義冗余也會增加，并且增速比數據信息更迅速，因而，我們探尋的數據信息很可能被噪聲掩蓋，甚至進入陷阱。除去網絡數據，即使最原始的數據采集依然無法保障其準確性與真實性，比如，電信運營商即使已經實施實名制，但相關數據質量和數據期望值之間依然存在差異。

“利益固化”壁壘普遍存在。俗話說，“觸動利益比觸動靈魂更難”。在當代城市治理中，“利益固化”是普遍現象，傳統城市治理由政府集中掌握權力。一方面，由于大數據存在低密度價值等特性，為了讓數據具備可用性，就必須滿足價值提取與數據積累。比如，常規監控視頻中，一整天的視頻監控里可用數據只有數秒，怎樣優化存儲，通過機械能力優化價值呈現與數據處理，是大數據與“數智化”的難題。另一方面，大數據的邊際效應讓很多組織與企業數據難以達到要求，數據價值很難體現。而數據的采集、加工與存儲都需要花費大量時間與資金成本。對于投資主體，應當在收益和投資間找到平衡點，如果為了某種目的在不審慎評估的情況下極力投資，勢必會得不償失。智能治理改革浪潮，會觸碰既得利益者，因此，必須重新分配治理權力，由多部門合作共治，實現社會智能治理協同化發展。

“信息安全”問題浮現。數據開發治理過程中，信息安全與隱私保護之間的問題難以協調。在互聯網發展背景下，組織與個人聯網設備增多，物聯網攻擊與智能入侵成為新的攻擊方式，“數智化”城市治理更容易發生一些非傳統安全問題。與此同時，在“數智化”技術影響下，大數據、云計算、物聯網等對公眾生活細節更為關注，可能會存在潛在個人隱私侵犯問題。大數據本身以及使用、采集過程涉及到商業機密、個人隱私、信息安全和公眾權益，所以其合法性與安全性也是限制“數智化”的主要因素。雖然技術與商業都很重要，但背后隱含的價值觀更加關鍵。近幾年，中國政府對于信息安全高度重視，但商業價值與大數據價值尚未得到真正體現。這種情況下，找到切實可行的信息隱私保護方案，是當下“數智化”城市治理的迫切需要。

“數智化”城市治理發展方向

搭建統一“數智化”平臺，推進城市治理平臺化。首先，創設國家級信息平臺。數據采集工作交由國家部門完成，應創設環保、國土等綜合數據平臺，允許各省市調閱數據信息，既能夠減少地方政府采集數據的壓力，又能夠確保數據更加精準，有助于打通國家與地方的數據壁壘，實現有效的信息交互，為各級政府科學決策提供依據。其次，建立省級數據處理中心。地方政府應與本區域科技企業達成戰略合作，共建省級數據中心，比如，省級農業數據中心、省級生態保護數據中心，地方政府則圍繞省級數據中心開展城市治理工作。再次，扶持市級數據平臺。隨著國家數據平臺、省級數據中心的建立，各地方也應積極引導市級政府開展數據采集工作，明確各部門數據采集分工，防止出現重復采集、虛假采集等現象，堅持圍繞公眾需求采集關鍵數據。最后，明確三大主功能。一是集中共享，對已有的許可、監測、執法與審批等污染數據和環境質量統一管理，采集處理好電力、住建、工商等相關部門的數據;二是統籌約束，用標準工作流程做好生態修復、許可審批與固態噪聲輻射;三是在智能分析中，落實便民服務與高質量發展，通過大數據形成服務與決策支撐，努力創設智慧腦。

制定“數智化”保障政策，促進城市治理產業化。首先，拓寬數據應用范疇?！丁盎ヂ摼W+”人工智能三年行動實施方案》的落實，催生了大量數據應用新行業，比如，智能交通、智能教育、智能安防。隨著新數據應用行業的興起，數據信息價值也將進一步提升，社會智能治理產業化將初見成效。其次，制定大數據應用保障政策。盡快出臺核心技術保護政策、稅收優惠政策、財政補貼政策，為城市治理產業化發展保駕護航。以財政補貼政策為例，政府應對智能技術企業加大企業所得稅優惠力度，減少企業稅負成本，對企業研發與折舊給予補貼，支持和鼓勵企業持續進行技術創新。最后，推進“政產學研用”合作。以高校為技術研發核心、企業配合量化生產、政府實施政策扶持，利用多方力量打破社會智能治理產業化發展障礙，形成完整的產業化發展鏈條。立足發展大局，從主體上推動城市發展，利用線下線上一對一服務，對審批時間、環節與制度性交易“四個減半”，并且統一查詢出口與維護入口，通過場景式引導，避免重復填報;在核發數據化許可證時，對不同功能與行業的成果進行分析，從而為相關產業提供有效支撐。通過數據化信用評級結果，提高聯合獎懲精度，充分利用標桿企業，讓城市治理產業化、規范化。

強調“數智化”共享應用，實現城市治理協同化。首先，推動跨區域、跨層級數據平臺建設。傳統利益來源于特定區域、特定層級，由單一部門掌握數據資源。面對此種現象，推動跨區域、跨層級數據平臺建設，打破單一部門治理的壟斷地位，推動不同部門開展合作，去除城市治理利益固化的生存土壤。同時，跨區域、跨層級數據平臺還能夠為公眾提供“一口受理、一窗通辦、一網全辦”的服務平臺，為公眾帶來便利。其次，著力推進“數智化政府”建設。城市治理“數智化”前提在于構建“數字化、智能化政府”，提高政府數據處理和分析能力，依賴科學、精準的數據分析結果，更好地分配城市治理權力，實現城市治理協同化發展。最后，鼓勵其他主體參與治理工作。尤其是交通、環保、醫療、公共安全、消防等民生領域，鼓勵更多主體參與治理，為其提供綠色通道，與其協同開展社會智能治理。對執行不到位的情況，根據網格化治理思路，激發“數智化”科研運維團隊價值，形成一套以大數據為主的“技術網格”;通過綜合執法機構，將要素、應急和督查為主的評估團隊，與以綜合網格為主的協處隊伍整合，努力建造“管理網格”框架。同時，把兩套網格疊加，生成閉環運行系統，以保障相關指令順利實施，打通監管的“最后一公里”。

強化“數智化”技術管理，落實城市治理安全化。首先，制定數據犯罪專項法律。數據安全是社會智能治理的基礎，目前我國關于數據安全的立法尚不完善，應及時制定預防數據犯罪專項立法。比如，制定《數據質量法》《數據開放法》《數據監管法》，用于預防敏感數據信息泄露和篡改，嚴格落實數據泄露和篡改法律責任。其次，強化核心安全技術升級。優化數據資源共享，根據基礎集約標準深化信息化建設，增強系統對接、標準認同，做好衛健、市政、應急等公共領域的數據共享;通過集約數據中心，深化省市跨層級業務協同與數據共享;根據市場需求，搭建一體化、綜合性數據平臺，增強智慧應用，促進“互聯網+政務”，提高“一網統管”“一網通辦”效能。政府應從技術角度入手，提升數據保護技術，例如，數據加密技術、分離密鑰技術、控制使用權限技術等，通過技術升級防止數據泄露與篡改，保障數據絕對安全。最后，加強數據監管工作。政府應設立數據監管部門，負責對其他主體數據儲存、分類、使用的監管工作。同時，數據監管部門還應妥善處理數據公開與公眾隱私保護之間的利益，正確把握數據公開尺度。落實安全監管責任，優化安全管理規范，認真貫徹國家密碼管理、云計算采購與網絡安全審查等工作，提高智慧化安全防護與匹配能力。

（本文系四川省人文社會科學重點研究基地——四川省大學生思想政治教育研究中心資助重點項目和四川省高等學校思想政治教育研究會立項項目階段性研究成果，項目編號分別為：CSZ16003、SCSZ2017076）

參考文獻

鄧雯、楊奕、吳銳剛、陳濤，2019，《從云端化到智能化：技術驅動下城市治理的路徑選擇與價值實現》，《情報雜志》，第11期。

吉富興，2020，《以“數智化”提升城市治理》，《經濟日報》，4月27日。

王妍，2018，《“大數據+智能化”給社會治理帶來哪些改變》，《人民論壇》，第31期。

責 編∕郭 丹