縣級財政扶貧資金監管對策及探討

摘要：一直以來，我國對于脫貧攻堅工作都給予高度重視，投入了大量的財政資金來為我國實現富強、民主、文明、和諧、美麗的社會提供一定助動力。但是現階段一些地區對于財政扶貧資金的使用效率存在著局限性，需要通過加強對此類資金的應用情況進行監管來促進資金使用效率的提升。本文以X縣為切入點對近年來X縣財政扶貧資金使用管理等情況進行分析，以點帶面指出縣級財政扶貧資金使用管理中普遍存在的各類問題，并針對這些問題提出了加大縣級財政扶貧資金投入力度、優化和完善縣級財政扶貧資金分配方式、采取一定措施提升縣級財政扶貧資金使用效益、建立健全縣級財政扶貧資金管理機制、加強縣級財政扶貧資金監管力度等建議，希望能夠為縣級財政扶貧資金監管質量的提升提供一定信息參考。

關鍵詞：縣級財政扶貧資金、資金管理、資金監管

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的重要講話，莊嚴宣告了我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，脫貧地區處處呈現出山鄉巨變、山河錦繡的時代畫卷。然而，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。財政扶貧資金在打贏脫貧攻堅戰中曾發揮著“軍需糧草”的重要作用，也將是推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜、推動鄉村振興工作有效開展的重要資源。

一、縣級財政扶貧資金監管的相關概念

（一）縣級財政扶貧資金的定義

縣級財政扶貧資金是指縣政府為改善轄區內貧困人口的生產和生活條件，幫助其提高收入水平，支持貧困地區發展經濟和建設社會事業而設立的財政專項資金?？h級財政扶貧資金以貧困村、貧困人口作為資金投放、項目實施的對象，將來源于中央、省、市、縣及其他不同渠道的扶貧資金統籌整合使用，形成合力，發揮整體效益。

（二）縣級財政扶貧資金監管含義

縣級財政扶貧資金監管指相關部門和機構對縣級扶貧資金的申請、分配、使用、管理、績效評價等情況的監督管理工作?，F階段縣級財政扶貧資金監管內容主要包括對扶貧項目開展前的預算編制、項目計劃編制、審核、批復等過程所進行的監督;對項目開展中資金撥付、資金使用、資金管理、項目建設、項目運行等情況的監督;事后對建設項目驗收、績效評價、反饋等的監督。

二、現階段縣級財政扶貧資金管理存在的幾點問題

（一）扶貧資金供需結構性矛盾

縣級財政配套資金不足及存在的問題。X縣建檔立卡貧困人口數量居全市第一，全省第二，對扶貧資金的需求量大。隨著脫貧攻堅工作的持續推進，上級政府雖然加大在扶貧方面的資金投入力度，但由于X縣經濟基礎薄弱，縣本級財力匱乏，對扶貧的資金投入主要依賴中央、省、市的上級補助，具體情況如圖1所示。2017-2020年這四年來自上級補助的扶貧資金占全部扶貧資金的60%以上，個別年份達到82%以上，專項扶貧資金來源結構過于單一;上級補助的扶貧資金來源存在不穩定性，資金量每年增減變化大，在主抓脫貧攻堅的年份資金下達量多，而脫貧后下達的資金量少;雖然貧困地區現階段已經摘掉了貧困的帽子，但是由于資金投入問題，后續仍然存在較大的返貧風險，需要資金長期、持續性的投入。

（二）縣級財政扶貧資金分配缺乏合理性

1、財政扶貧資金平均分配，難以發揮資金效力。X縣政府在2018-2021年間每年安排縣級扶貧配套資金380萬元，采取平均分配模式，即縣域內38個貧困村每村每年10萬元。不同貧困村對資金的需求程度不盡相同，有項目發展的村10萬元杯水車薪，而沒有項目可投資的村這部分資金長期只得閑置在鎮管賬戶上。

2、在扶貧資金的流向上，非貧困村與貧困村的資金存在不均衡發展問題。重點貧困村、空殼村等老少邊窮的村獲得的扶貧資金較多，政策扶持的力度大，基礎設施、人居環境、醫療衛生明顯改善，扶貧成效顯著。而一些處于貧困邊緣的非貧困村和貧困村差距不大，貧困程度基本一致，由于沒有政策支持，基礎設施薄弱，嚴重制約和影響非貧困村的發展。

（三）縣級財政扶貧資金使用效率偏低

1. 資金沒有得到充分利用，部分扶貧資金閑置。項目建設必須根據資金到位情況來實施，但部分貧困村由于沒有找到合適的項目，或由于項目還未委托有資質的公司進行詳細設計預算，未能夠準確計算投資金額;同時，項目建設所需的配套、自籌資金來源不確定，導致項目未實施，財政扶貧資金在鎮管賬戶上長期閑置，資金等項目的情況影響了扶貧資金的使用效益。
2. 扶貧項目存在“因投而投”亂象。即項目建設存有因指標而立項、為資金使用而立項等缺少關注項目實際需求的情況。有相當一部分項目立項前摸底排查缺少對項目的合理性、必要性、可行性的科學審核，沒有綜合考慮地區環境等主客觀因素影響，部分村申報的項目存在盲目跟風現象，缺乏必要的風險預測、評判機制以及有針對性的應對措施，從而導致扶貧項目及資金的浪費。如2020這一年間，X縣投資建設產業扶貧基地66個，其中有35個項目存在著虧損或無收益情況。

（四）縣級財政扶貧資金管理機制不完善

1、資金管理制度缺失，沒有規范可行的縣級財政扶貧資金管理辦法。X縣參照采用省、市財政扶貧資金管理辦法，但是卻沒有全面結合自身實際情況來構建和完善自身縣級財政扶貧資金管理制度內容，導致在執行中因缺乏細化的指導使資金管理辦法執行不到位;同時，還存在著資金涉及多個部門，缺乏統一規范、職責劃分不明晰、信息不對稱等“令出多頭”的問題，導致對資金流向和項目實施情況監管缺位。

2、資金管理存有漏洞，套取、騙取財政扶貧資金的現象仍然存在。據省審計組在審計X縣2017年至2020年的財政扶貧資金時，X縣建檔立卡貧困人口單人年度就醫超過183次（平均兩天就醫1人次）的有439人，300次以上113人，400次以上22人，最多達625次。2020年3月份，縣公安機關查處了“3.17”騙保案，現場扣押社?？?9張（貧困戶7張）、刑拘14人（貧困戶8人），涉案金額達238萬元。由此暴露出扶貧資金管理上的審核把關不嚴、涉及財政、扶貧辦、保險公司等相關部門各負其責、無聯動機制導致未能及時發現問題。

3、績效管理不規范，績效評價質量有待提高。X縣在2016年開始對部分的扶貧項目實施績效管理，在實施過程中存在“三不足”分別為對績效評價認識不足、設置績效目標能力不足、績效管理工作投入不足。扶貧資金的使用部門、主管部門、資金撥付部門普遍存在不重視績效評價的情況，在申請資金時，沒有明確績效目標，績效表填報以應付流程要求，取得資金為主。由于X縣扶貧項目眾多，且各個項目之間存在著差異性大的特點，績效目標的設定應因地制宜、量體裁衣，但由于績效管理不規范、績效目標設置能力不足，導致評價方法缺乏實地針對性、部分考評數據采集沒有要素分析的不規范性，績效評價結果運用不夠、效果不明顯。

（五）縣級財政扶貧資金監管機制存在缺陷

1、資金監管存在滯后性。目前對縣級財政扶貧資金的監管主要由同級和上級審計部門的專項審計、黨政領導干部離任經濟審計、同級部門間互查、上級對資金和項目運轉的抽查、群眾的督查等方式組成。這些監管方式大多以事后檢查、事后審計為主，缺乏對資金使用情況的動態監控，導致重視資金申請、資金投入，而忽略項目的實施和管理，無法對重點扶貧項目進行深入的追蹤和鏈接。

2、資金未實現監管全覆蓋，存在監管盲區。理論上財政、巡察、審計都可以對財政扶貧資金的撥付和使用過程進行監督，但在政策制定過程中，沒有對監督管理部門的職責進行詳細劃分，多頭管理容易出現無人管理的局面。例：X縣有4500萬元財政扶貧資金通過資金運轉平臺發放委托貸款，2017-2021年6月期間里僅有2次審計涉及此類資金;國有公司收益捐贈資金用于扶貧事業，但該縣扶貧促進會使用這部分資金從未有相關部門進行監管。以上情況或多或少反映出在扶貧資金的監管方面現階段并未實現監管全覆蓋，存在“死角”。

三、對于提升縣級財政扶貧資金管理質量的幾點對策

（一）加大縣級財政扶貧資金投入力度

縣政府應當充分認識到縣本級財力不足，上級補助有限的現實情況，應當采取一定措施實現“多渠道引水”，建立多元化扶貧投入機制，主要可以通過以下三個方面進行：一是要繼續向上級爭取補助資金;二是落實財政扶貧資金投入穩定增長機制，在每年新增地方財力中設定固定比例的扶貧專項資金;三是善用民間力量，可以采取成立互助協會等民間扶貧公益組織的方式引入投資;四是引入社會資本采用ppp合作模式，在基礎設施和公共服務領域與社會資本建立長期合作，建立社會共治的新扶貧模式。

（二）優化和完善縣級財政扶貧資金分配方式

縣政府應當謹遵《財政專項扶貧資金管理辦法》等相關法規規章，對于財政專項扶貧資金按照因素法進行分配，資金分配影響因素主要包括貧困狀況、政策任務和脫貧成效等。在資金分配時，建立與保障扶貧任務相適應的導向性資金分配機制，避免簡單的“平均分配”、“安撫性分配”，根據任務情況盡可能地實現資源優化配置，提高資金使用效益。另外的現實扶貧工作重點是鞏固脫貧成果，防止發生規模性返貧。鑒于此，政府相關部門應當在重視貧困村的同時，關注非貧困村情況，在財政資金分配上適時考慮對非貧困村項目資金的支持，加大扶持力度，補齊短板，防止返貧現象的發生，實現貧困村與非貧困村均衡發展。

（三）采取一定措施提升縣級財政扶貧資金使用效益

一在扶貧項目計劃編制時，堅持科學合理原則。組織人力深入項目擬實施地開展調研，并聘請專家對申報實施的項目嚴格進行論證評審，確保列入計劃的項目科學合理，具有可行性，增強項目造血能力;二是制定縣級扶貧項目資產目錄，做好扶貧項目資產后續管理工作常態化組織開展資產運營管護和監督檢查等工作：根據扶貧項目資產特點，明確主體管護責任，引導受益群眾參與管理維護，探索多形式、多層次、多樣化的管護模式。對經營性資產，要加強運營管理，做好風險防控;三組織開展常態化資產運營管護和監督檢查等工作，由政府主導，指定“牽頭”部門，各部門配合，對超過2年未使用的資金及時收回統籌使用。

（四）建立健全縣級財政扶貧資金管理機制

1、健全財政扶貧資金管理制度，完善管理流程，縣政府應當出臺縣級財政扶貧資金管理實施細則，加強業務指引，規范資金使用管理。嚴把計劃申報關、資金使用關、財務核算關，對于擠占挪用、套取騙取扶貧資金等違規行為嚴肅處理;設立項目臺賬，月報、季報、年報等報告制度，實現動態管理，推動扶貧資金管理從“重投入”向“重過程性結果”轉變，提升扶貧資金使用的安全性、規范性和有效性。

2、實行綜合全面的績效評價體系，強化績效管理?？冃гu價作為縣級財政扶貧資金分配的一個重要參考依據，能科學評判資金使用的效益效果，及時發現資金使用管理中產生的問題，并加以修正。具體有：①要培訓績效評價知識，培養各部門正確對待績效評價的意識;②深化績效監控，對績效運行過程中目標是否偏離、計劃是否按期實施、資金績效是否體現等方面進行跟蹤監督，對績效運行過程中偏離績效目標、計劃進度滯后、預算執行緩慢的及時督促項目單位糾正;③抓好績效評價，保證評價效果，明確績效評價的目標、依據、內容和工作程序，在績效評價實施過程中，建立部門自評、財政再評價、引入第三方評價為一體的績效評價機制;④要著力推進結果運用，凸顯績效管理成果，建立績效評價結果反饋機制，針對發現的問題及時改進，對績效優的項目予以支持，對績效差的項目予以相應調減，提高項目資金安排的合理性和科學性。

（五）加強縣級財政扶貧資金監管力度

拉緊扶貧資金監管鏈條，將構建多元化、常態化的監管機制與事前、事中、事后的動態監管模式相結合，聯動財政、審計、紀檢、監察等部門，對扶貧資金進行聯合巡查，實現扶貧資金監管“全參與、全覆蓋、全過程、全關聯”的“一盤棋”監督格局，使資金監管無“死角”;同時，基于“誰使用誰負責、誰撥款誰監管”的原則，對資金申請、撥付、使用、報賬等各環節，扶貧項目立項、審核入庫、招投標、竣工驗收、績效評價等各環節實行全程監控;對檢查中發現的問題及時匯總上報縣政府，督促相關責任部門整改，為縣級財政扶貧資金使用效益的提升夯實基礎。

結語

財政扶貧資金在打贏脫貧攻堅戰中發揮著“軍需糧草”的重要作用，也是推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜、推動鄉村振興工作有效開展的重要資源。本文以鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接為背景，從實際出發，分析研究縣級財政扶貧資金在使用和管理中所產生的相關問題，并提出應對措施，使縣級扶貧資金能夠起到其應有的社會推動作用，為助推鄉村振興建言獻策。

參考文獻：

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作者簡介：李冰冰（1988～），女，漢族，福建莆田人。主要研究方向：資金監管。