鄉村振興需利用好土地要素

蘇杉

關鍵詞：鄉村振興；土地要素；供需矛盾

土地是農村最重要的資源。黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，這是補短板、強弱項，推動高質量發展的必然選擇。實施鄉村振興戰略是一個龐大的系統工程，原農業農村部部長韓長賦曾表示，實現鄉村全面振興，需要破解農村金融、人才、土地三大瓶頸。目前，各地發展現代化農業、興村新產業、富民新業態和實施人居環境整治時普遍遇到的突出問題是用地難題。隨著農村一二三產業融合發展，原有的用地類型與土地供給方式已不能適應實際需要。支持鄉村產業融合發展，需要給予一定的建設用地保障，這已成為業內共識。隨著各項用地政策的出臺，鄉村產業用地正迎來新一輪政策機遇。發展鄉村產業，要用好用活現有資源，盤活閑置土地資產，進一步提高土地利用效益，增加農民收入，促進鄉村產業興旺和城鄉融合發展。

鄉村產業建設用地難題

根據《土地管理法》規定，我國法律從土地用途角度將土地分為三類：農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設占用農用地。實施最嚴格的耕地保護制度，是由我國的基本國情決定的。

總體來看，鄉村產業用地既有農業用地，也有非農建設用地，鄉村產業用地難主要是非農用地獲得難。除了傳統的種植養殖以外，很多鄉村新產業新業態以及配套服務設施均屬于非農建設用地范疇。從產業振興的角度看，不論是一二三產業的融合發展，還是休閑農業、現代農產品加工業、鄉村手工業、鄉村旅游產業、鄉村康養產業和鄉村物流體系等鄉村新產業、新業態，都需要使用建設用地；從鄉村公共服務和社會發展的角度看，鄉村文化、體育、教育等需要建設用地，為農民修建綜合服務中心需要建設用地，村委會的辦公場所需要建設用地，農民住宅也需要建設用地。但鄉村存量建設用地和新增建設用地指標的供給，與鄉村產業發展和社會發展的用地需求之間，存在著明顯的不適應。

實施鄉村振興戰略，建設用地的充分供給是迫切需要解決的問題。然而，在長期實施的城市發展優先的目標導向下，大量農村土地通過征收、征用或者集體經營性建設用地入市改革，農村存量的建設用地越來越少。建設用地指標在城市工商業包括房地產開發與保障鄉村產業發展的競爭中，基于地方政府的土地財政與城市工商業的資本優勢，鄉村無疑處于劣勢地位。

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。根據財政部公布的財政收支情況數據，2020年1—8月累計，國有土地使用權出讓收入42017億元，同比增長9%。然而，與土地出讓收入增長良好態勢不相匹配的是，土地增值收益取之于農、但長期主要用之于城的不平衡局面。這樣的不平衡局面雖然在推動工業化、城鎮化快速發展上發揮了重要作用，但由于直接用于農業農村比例偏低，導致加快推進鄉村振興存在“心有余而力不足”的問題，直接影響了鄉村振興的進程和成色。

廣東外語外貿大學土地法制研究院教授耿卓等人認為，鄉村發展用地難題，突出表現在以下幾個方面。

一是鄉村發展用地供給難。農民集體依規自主供應用地難，主要涉及耕地保護制度和節約集約用地制度，表現為用地指標少、用地審批慢、用地自主性低；鄉村振興供地的點狀化、碎片化越來越突出。

二是鄉村發展用地流轉難。各類用地之間轉換打通使用難，包括農業用地與設施用地之間難以打通，集體建設用地與宅基地之間難以轉換，經營性、公益性建設用地之間轉換不規范；各類用地自由規范有序流轉難，主要是因為宅基地使用權的產權不清、權能不全，集體建設用地流轉主體、程序規則缺乏，土地、房屋低效利用乃至閑置；城鄉統一建設用地市場建立難，主要是因為農村產權交易市場發育程度低，集體建設用地與國有建設用地銜接難；農民的土地權益實現和退出難。

三是鄉村發展用地實施難，主要表現為鄉村產業發展占用土地監管難，執法容易出現彈性執法和運動式執法的問題。

四是用地保障制度制定難。各項改革政策法律制度協同難，包括鄉村振興與新型城鎮化建設和土地制度改革的協同；改革方案銜接協調可操作性難。

鄉村建設用地政策保障

為破解鄉村產業用地難題，近年來我國對嚴重制約鄉村產業發展的農用地和建設用地做出多項政策突破，為鄉村產業發展提供用地保障。

2019年10月，農業農村部發布了《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供有力支撐?！锻ㄖ访鞔_，一是因地制宜選擇盤活利用模式；二是支持培育盤活利用主體；三是鼓勵創新盤活利用機制；四是穩妥推進盤活利用示范；五是依法規范盤活利用行為。

由于鄉鎮企業歇業、停產、倒閉導致的集體經營性建設用地荒廢、閑置等現象嚴重，《國有土地使用權出讓收支管理辦法》允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。此外，2020年9月，中共中央、國務院印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，提出從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。土地出讓收入從“取之于農，主要用之于城”轉化為“取之于農，主要用之于農”，是意見印發的核心要義。土地出讓收入用于農業農村比例明顯提高，必將進一步強化鄉村振興的投入保障，在逐步打通資金“血脈”中為鄉村振興“提能”。

今年年初，自然資源部、國家發展改革委、農業農村部聯合印發了《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，明確提出，在充分尊重農民意愿的前提下，可依據國土空間規劃，以鄉鎮或村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地，騰挪空間用于支持農村產業融合發展和鄉村振興。探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，將符合規劃的存量集體建設用地，按照農村集體經營性建設用地入市。在符合國土空間規劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。

6月1日起，《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）正式施行。該法對鄉村振興戰略實施過程中各項建設用地保障制度做出了規定?！多l村振興促進法》第十四條規定，國家建立農用地分類管理制度，嚴格保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。且國家實行永久基本農田保護制度，建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，建設并保護高標準農田。

《鄉村振興促進法》第十九條規定，發展鄉村產業應當符合國土空間規劃和產業政策、環境保護的要求；第六十七條第一款規定，縣級以上地方人民政府應當推進節約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。

激活農村土地資源

中國農業大學教授、農業與農村法制研究中心主任任大鵬表示，《鄉村振興促進法》關于鄉村振興戰略實施過程中各項建設用地保障制度的規定需要從四個方面理解。

一是滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求，是縣級以上地方人民政府的職責。按照國家對土地分類管理的制度，建設用地并不是土地的自然形態，而是土地的規劃用途。

二是鄉村各類建設用地應當堅持節約集約用地，提高土地使用效率的原則。在我國很多鄉村，新增建設用地的剛性約束與建設用地的閑置現象并存，一些地方鄉鎮企業關閉后的土地，一些村落在改造后的辦公場所、村辦小學用地等長期閑置。農村人口結構、村民居住方式發生變化后，也形成了大量宅基地的閑置。因此，解決鄉村建設用地問題，不是一味追求新增建設用地指標，而是更應挖掘潛力，充分管好用好存量建設用地。

三是如果鄉村存量建設用地供給不足時，各級政府應當采取措施保障新增建設用地滿足鄉村建設用地的需求。從總體上看，存量建設用地在城鄉之間、區域之間分布不均衡的現象表現突出，多數鄉村無法以存量建設用地支撐鄉村各項建設用地需求，只有通過增量建設用地指標來保障。

四是存量集體經營性建設用地應當優先用于滿足發展壯大集體經濟和鄉村產業。我國自2015年開始進行集體經營性建設用地入市的試點，十三屆全國人大常委會第十二次會議作出修改土地管理法的決定，明確規劃確定為工業、商業等經營性用途并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方面交由單位或者個人使用，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押?！多l村振興促進法》在此規定的基礎上，更強調優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業。

耿卓等人建議，破解鄉村發展用地難題，宜以土地制度運行為主線，注重動態性和全過程。

在國土空間規劃方面，做好新時代的鄉村規劃、開展村級規劃編制工作、優先投放規劃用地指標；在編制主體、編制程序上完善規劃的編制、調整，切實保障農民和集體有效參與，科學規定規劃編制的效力完善調整的事由、條件；為協同聯動土地制度改革建立通道，暢通轉換機制，規范轉換流程，破解各類用地之間轉換使用難。

改革集體建設用地制度。經營性建設用地與公益性建設用地在助推鄉村振興戰略實施上既有分工又有配合。要高度重視公益性集體建設用地及其制度建設，明晰具體規則，及時確權，把權利變動納入法制軌道，暢通各類型建設用地之間的轉用渠道，不斷激發鄉村發展的內生動力。

改革宅基地制度，在“穩定”與“放活”之間尋求平衡。整治閑置宅基地，保障農民住有所居、拓寬鄉村發展用地供應渠道，出路在于探索宅基地“三權分置”的有效實現形式，關鍵又在于適度放活宅基地使用權。

法治化節約集約利用土地制度，控制總量、盤活存量、優化增量、實現減量。鄉村發展用地節約集約利用是鄉村振興的必由之路，對零星、碎片化產業用地進行整合、整治、置換，實現規模用地，滿足高端農業產業發展需求，對二次開發利用納入制度化法治化軌道。完善鄉村發展用地保障機制，拆舊復墾，擴大指標使用、調劑范圍，優化城鄉建設用地增減掛鉤政策，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業融合發展用地進行精準保障，支持產業發展。

總而言之，完善農村用地保障機制，既要堅持城鄉融合，又要體現城鄉有別，以縣域為單元統籌考慮，針對不同類型和特點的產業提供不同的空間載體和用地途徑。在具體方式上，首先是優化存量，要靠內部挖潛、節約集約，拓展集體建設用地使用方式、盤活存量建設用地資源；其次，需要給一些新增建設用地指標，保障必要的、急需的產業融合項目及時落地，做好必要的增量。

需要明確的是，國家支持鄉村產業發展，并不意味著要在農村實行大規模非農用地擴張，大量增加新增建設用地指標。農村二三產業的發展，必須堅持糧食安全、生態安全、規范用地的原則，確保其在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境的前提下開展。政策的目的是推進農業農村現代化，滿足富民鄉村產業發展的用地需求，而不是把城市的產業用地政策簡單移植到農村，不是讓所有產業一股腦地去農村爭地搞建設。