臺灣地區農村土地管理促進鄉村振興的探索及啟示

戴偉娟

摘 要：【目的/意義】通過研究我國臺灣地區農村再生行動相關的土地管理相關制度，為我國其他地區促進鄉村振興提供警示和借鑒?！痉椒?過程】從土地管理制度的視角，探討我國臺灣地區在促進農地規模經營、推動農村產業融合發展、促使人才回流農村、控制農地非農化利用等方面的成功經驗和失敗教訓，并結合我國大陸的土地管理制度，提出政策建議?！窘Y果/結論】研究認為，應充分發揮集體經濟制度優越性，推動農地規模經營;放松對農業設施用地的限制，促進農業的現代化;重新界定農業休閑用地性質，促進農村產業融合;創新土地管理，促進各類人才回流;嚴格限制非農戶取得耕地，堅持農民主體地位。

關鍵詞：鄉村振興;臺灣地區;農村土地管理;借鑒與啟示

Abstract： 【Objective/Meaning】The land management system related to the rural regeneration action in Taiwan was studied in this paper， in order to provide warnings and references for the promotion of rural revitalization in other areas of China. 【Methods/Procedure】From the perspective of land management system， the successful experiences and failures in promoting the scale management of agricultural land， promoting the integrated development of rural industries， promoting the return of talents to rural areas， and controlling the non-agricultural utilization of agricultural land in Taiwan region were discussed， and then some policy suggestions were put forward by combining with the land management system in Chinese mainland. 【Results/Conclusions】The results showed that it was necessary to promote the scale management of agricultural land by giving full play to the superiority of collective economy system; promote the modernization of agriculture by loosening the restriction on the land used for agricultural facilities; promote the integration of rural industries by redefining the nature of agricultural leisure land; promote the return of all kinds of talents by innovating the land management; and maintain the dominant position of farmers by strictly restricting the non-agricultural households from acquiring the cultivated land.

Key words： rural revitalization; Taiwan; rural land management; reference and inspiration

黨的十九大報告提出要實施“鄉村振興”戰略。2018年2月，中央一號文件“中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見”發布，把農業農村優先發展作為現代化建設的一個重大原則，把鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一個重大任務，并制定出時間表，提出2020年和2035年的階段性目標，以及到2050年全面實現“農業強、農村美、農民富”的最終目標。要達到這個目標，需要進一步改革和完善我國的土地管理制度，以適應“鄉村振興”的要求。

我國臺灣地區2000年開始實施“農村再生”計劃，在鄉村振興方面進行了有益探索。因為海峽兩岸都實施了“耕者有其田”，農戶經營規模普遍偏小，同樣存在農業規模經營難題，也都存在城市化工業化帶來的農村人才外流、農村發展乏力等問題。因此，臺灣“農村再生”計劃在鄉村振興方面的探索對大陸各地區鄉村振興具有一定的啟示意義。

從目前的文獻來看，多數文獻聚焦臺灣地區“農村再生”計劃的案例、內容及操作等方面，而鮮有土地管理制度的視角。如趙陽等[1]通過研究永安社區案例，認為應通過突出文化特色、生態保育、品牌營造、居民參與等方式促進產業融合發展。梅怡明等[2]從構建連續培育機制、實施公約自主管理、促進產業活化升級以及倡導再生永續發展等方面得出鄉村振興的啟示。陳宇鈜等[3]通過分析臺灣地區再生計劃，提煉出完善法律法規、發揮農民主體作用、加強人力資源培育、選擇差異化道路和綠色發展導向等方面的啟示。肖如斐等[4]從臺灣地區休閑農業發展方面，得到健全規劃建設的機制化和法制化、加大金融支農力度、扶持農業專業合作社、構筑農業產業鏈、強化鄉村振興人才支撐等啟示。

本文從土地管理制度的視角，探討我國臺灣地區在促進農地規模經營、推動農村產業融合發展、促使人才回流農村、控制農地非農化利用等方面的經驗和教訓，從中獲得啟示，為大陸實施鄉村振興戰略提供借鑒和參考。

1 臺灣地區農村土地管理促進鄉村振興的成功經驗

臺灣地區在促進農業現代化發展、農村產業融合發展、人才回流農村方面出臺了一系列的規定和政策，在利用工商資本資金和技術優勢發展農村產業的同時，確保了農民和農場主在農業生產中的主體地位。

1.1 促進農業規模經營

為避免土地進一步細碎化，提高農地經營規模，臺灣地區采取了推動農民購地、放開農地交易，限定最低交易規模、鼓勵農地一人繼承、鼓勵“大農”租賃小地主土地等一系列“小地主大佃農政策”。

1.1.1 鼓勵農民擴大經營規模

隨著農村勞動力大量流出，農業出現兼業化、副業化、土地拋荒等現象。臺灣地區的土地制度改革舉措包括：為擴大農場經營規模的農場主提供購地貸款、推行共同委托及合作經營、加速辦理農地重劃、推行農業機械化等。土地經營規模從20世紀50年代的人均0.6 hm2增加到20世紀90年代的人均1.1 hm2[5]。

1.1.2 鼓勵小地主出租、大農承租土地

一是凍結“耕地三七五租賃”制度，不再規定最高租賃價格，實行市場化的自由租賃，鼓勵小地主出租土地。根據臺灣當局“農業發展條例”第二十條第一項規定，自2000年1月28日以后所訂立農業用地租賃契約，不適用耕地三七五減租條例。二是鼓勵小地主向外出租土地。政策鼓勵老農離農。按照“小地主大佃農政策執行方案”的“小地主大佃農基期年農地租賃作業規范”，符合農保年資滿5年以上且年滿65歲以上的農民，將自有農業用地出租給符合“小地主大佃農”政策的大佃農，每公頃每個月可領取離農獎勵金2000元（新臺幣， 下同），最高上限3 hm2。三是鼓勵大佃農承租土地。按照該規范，政府按照種植作物的不同給予符合政策的承租人租金補貼。如按照2015年后的新規定，承租土地的符合政策的大佃農可以享受轉（契）作補貼和租用農地改善補貼。對符合產業導向的種植，政府給予不同的補貼力度。如水稻每期作（6個月/期作）補貼20000元/hm2，契作硬質玉米、非基改大豆（含黑豆）、小麥、蕎麥、胡麻、薏苡、以草、短期經濟林（6年）每期作補貼55000元/hm2，契作原料甘蔗每期作補貼40000元/hm2。如果大佃農為擴大承租農地面積而承租連續休耕的土地，將獲得租用農地改善補貼10000元/hm2。四是為大佃農提供包括優惠貸款、設施補助在內的各種優惠。如大佃農長期承租土地，可享租金無息貸款及經營低利貸款等融資優惠措施;“大農”可享低利率經營貸款（利率1.0%，專業農民最高貸款額度為1000萬元，農業產銷班、農業合作社、農會及農業企業機構部分，每一借款戶單一貸款案件最高貸款額度為5000萬元）;基礎環境改善補助（每公頃補助比例最高不超過50%，金額不超過20000元/hm2）;以及產、制、儲、銷設施補助（對共同使用設施設備購置費用進行補助，比例原則上不超過50%）;并提供大佃農專業訓練及咨詢服務，包括農業專業技術培訓、企業化經營管理培訓，以及經營管理顧問專家咨詢服務，為大佃農申請健康安全農產品認證、有機農業認證等輔導和認證驗證費用補助。五是對農地閑置進行懲罰。如根據“平均地權條例”第26-1條，農業用地閑置不用，經“直轄市”或縣（市）政府報經“內政部”核準通知限期使用或命其委托經營，逾期仍未使用或委托經營者，除另有規定外，按應納田賦加征1～3倍的荒地稅;經加征荒地稅滿3年，仍不使用者，得照價收買。

1.1.3 限定耕地交易最低規模

規定可交易耕地最低為每人所有面積不能低于0.25 hm2。如“農業發展條例”第16條規定，除另有規定外，每宗耕地分割后每人所有面積未達0.25 hm2的，不得分割。

1.1.4 鼓勵一人繼承農地

按照傳統，臺灣地區實行均子繼承制度，農地隨著繼承更加細碎化，為減緩這種趨勢，臺灣鼓勵一人繼承。如根據“農業發展條例”第38條，作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人承受的，繼承人如有數人，協議由一人繼承土地而需以現金補償其他繼承人的，由主管機關協助辦理20年土地貸款。

從臺灣地區促進農業規模經營的實踐來看，通過離農獎勵金等政策鼓勵小地主退出農業經營，通過購地貸款優惠，以及在農業種植、土地租金、擴大經營規模、農產品認證、農業設施建設等方面提供補貼或補助來促進農地向大佃農集中，通過限定最低交易規模、鼓勵一人繼承等措施避免土地的進一步細碎化。在促進小規模經營農戶退出，土地向規模經營戶集中方面具有一定的借鑒意義。

1.2 促進農村產業融合發展

1.2.1 有利于產業融合發展的設施用地管理

在臺灣地區，農舍、畜禽舍及農業設施用地均作為農業用地使用，對農業經營設施用地不做特別的規劃限制，合理的需求都能得到滿足。如臺灣的“農業發展條例”（1973年9月公布，2016年修正）第3條第10項規定了農業用地的定義，指非都市土地或都市土地農業區、保護區范圍內，依法供下列使用之土地：（1）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者;（2）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地;（3）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種制造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。

對農業設施用地的管理主要體現在設施興建的程序和建設規模等方面，并且規定詳細，使農民對能否興建，興建的規模，政府核查依據等都有穩定的預期。農民不會因為擔心設施用地問題而影響農業決策。如按照“農業發展條例”，農業用地上興建有固定基礎的農業設施，應先申請農業設施的容許使用，并依法申請建筑執照。但農業設施面積在45 m2以下的一層樓建筑，以及在農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎的臨時性與農業生產有關的設施，均免申請建筑執照。按照“申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法”，所有農業設施總面積，除另有規定外，不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積的40%。興建農舍的農業用地，其農業設施及農舍的興建面積，一并納入農業設施總面積計算。

1.2.2 有利于休閑農業發展的用地政策

一是允許通過劃定休閑農業區或申請設置休閑農場，得以在農業用地上建設休閑農業設施。根據“休閑農業輔導管理辦法”第3條，具有地區農業特色、豐富景觀資源、富生態及保存價值之文化資產、經“直轄市”、縣（市）主管機關評估具輔導休閑農業產業聚落化發展的地區，可以規劃為休閑農業區，向農業主管部門申請劃定。根據“休閑農業輔導管理辦法”第16條，自然人、農民團體、農業試驗研究機構、農業企業機構、“國軍退除役官兵輔導委員會”所屬農場或“直轄市”、縣（市）政府均可申請休閑農場。在休閑農業區和休閑農場，可根據需要設置休閑農業設施。如根據“休閑農業輔導管理辦法”第21條規定，視經營需要及規模休閑農場的農業用地應設置下列休閑農業設施：住宿設施、餐飲設施、農產品加工（釀造）廠、農產品與農村文物展示（售）及教育解說中心、門票收費設施、警衛設施、涼亭（棚）設施、眺望設施、衛生設施、農業體驗設施、生態體驗設施、安全防護設施、平面停車場、標示解說設施、露營設施、休閑步道、水土保持設施、環境保護設施、農路、景觀設施、農特產品調理設施、農特產品零售設施、其他經“直轄市”、縣（市）主管機關核準與休閑農業相關之休閑農業設施。二是詳細規范各類休閑設施建設標準。為節約利用土地資源，維護農業區風貌，規定了各類設施的建設要求、高度、面積。如“休閑農業輔導管理辦法”第10條規定，平面停車場及休閑步道，應以植被或透水鋪面施設（但配合無障礙設施設置者，不在此限）。涼亭（棚）設施、眺望設施及衛生設施，于林業用地之申請設置面積，最大興建面積每處以45 m2為限。農業體驗設施及生態體驗設施，樓地板最大興建面積每處以330 m2為限。農特產品零售設施建筑物高度不得高于4.5 m，最大興建面積為330 m2。休閑農業區每100 hm2以設置一處為限。除另有規定外，休閑農業設施之高度不得超過10.5 m，休閑農業設施、農舍及其他農業設施合計不得超過坐落該筆農業用地土地面積的40%。

在促進農村產業融合發展方面，臺灣地區在設施用地管理和休閑農業發展用地方面提供了借鑒，有助于促進農業與加工業和旅游業的融合。一方面，判斷農業設施用地的標準應該更加關注功能而不是是否硬化，對沒有固定基礎的，應給予方便。另一方面，在旅游資源豐富的特定地區應該允許休閑農業設施建設，臺灣地區的各類規范和標準可以提供借鑒。此外，關于各類設施建設的程序、建設標準和規范，幫助農戶形成穩定的預期的做法也值得借鑒。

1.3 促進人才流向農村

1.3.1 放開自然人購買農地，為城市人才流入農村提供可能

自然人通過購買農地后興建農舍進行民宿經營，城市資金和人才得以流向農村。2000年修正的“農業發展條例”開始放開自然人買賣農地和農舍興建。臺灣地區的農地政策由“農地農有農用”調整為“放寬農地農有、落實農地農用”?？陀^上促進了城市資本投入農村地區，利用農舍發展民宿的浪潮客觀上推動了農村休閑產業的發展。根據該條例第18條，2000年條例修正施行后取得農業用地的農民，無自用農舍而需興建者，經“直轄市”或縣（市）主管機關核定，在不影響農業生產環境及農村發展的情況下，得以申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人，且農舍應與其坐落用地并同移轉或并同設定抵押權，已申請興建農舍之農業用地不得重復申請，并規定農舍面積不得超過農業用地的1/10。根據臺灣地區的“民宿管理辦法”，在非都市土地的廣大農村地區的農舍可以申請民宿。

1.3.2 鼓勵老年農民離農，為人才流入提供土地儲備

為應對臺灣地區從事農業人口的老齡化兼業化，缺乏農業競爭力的現狀，“農業發展條例”第59條提出，為應對農業國際化自由化的沖擊，提高臺灣地區的農業競爭力，應建立獎勵老年農民離農退休，引進年輕專業農民參與農業生產的制度。

1.3.3 扶持農校畢業青年購買耕地，為人才流入提供資金支持

如“農業發展條例”第42條規定，農業學校畢業的青年，購買耕地直接從事農業生產所需的資金，由主管機關協助辦理20年貸款。

臺灣地區促進人才流向農村的經驗不一定適合大陸，但仍帶來了一定的啟示。如可探索農舍（農房）與其坐落用地并同移轉或并同設定抵押權的可能性，探索已經非農轉移的農戶中的老年農民離退休制度，對農業技術人才進入農業提供資金支持等。

1.4 限制工商資本，預防農地非農化

1.4.1 限制非農戶取得耕地

為了限制農地的非農化，臺灣限制工商資本進入農業，只有符合技術密集或資本密集的農業企業或機構團體經許可后才能承受耕地。如根據“農業發展條例”第33條和第34條，私法人不得承受耕地。但如農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構符合技術密集或資本密集之類目及標準的，經申請許可后，得承受耕地;如申請承受耕地，應兼具經營利用計劃及其他規定條件，向承受耕地所在地之“直轄市”或縣（市）主管機關提出，當地農業發展情況及所申請之類目、經營利用計劃等因素為核準之依據。此外，還限制其承受耕地之區位、面積、用途及他項權利設定之最高金額。

1.4.2 部分補貼農業企業不得享受

如根據“推動小地主大佃農政策工作手冊”，農業企業不能享受轉（契）作補貼和租用農地改善補貼。其中租用農地改善補貼的對象是納入政策輔導之大佃農，但不包含農業企業;對農業企業承租基期年農地，不給付大佃農轉（契）作補貼。

1.4.3 通過稅收等手段懲罰農地的非農利用

如根據“農業發展條例”第37條規定，作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課征土地增值稅。作農業使用之耕地依相關規定移轉與農民團體、農業企業機構及農業試驗研究機構時，其符合產業發展需要、一定規?；蚱渌麠l件，經“直轄市”、縣（市）主管機關同意者，得申請不課征土地增值稅。前兩項不課征土地增值稅之土地承受人于其具有土地所有權之期間內，曾經有關機關查獲該土地未作農業使用且未在有關機關所令期限內恢復作農業使用，或雖在有關機關所令期限內已恢復作農業使用而再有未作農業使用情事者，于再移轉時應課征土地增值稅。

從各地的實踐來看，工商資本進入農業產生的土地非農化問題是普遍現象。臺灣地區限制工商資本進入農業的做法可以選擇性借鑒。大陸農戶人均占有的土地本就偏少，工商企業進入農業生產領域存在與農民爭利之嫌。但由于工商企業具有資金和技術優勢，因此臺灣地區限制工商資本獲得耕地、偏向大農戶的補貼政策和加稅的手段避免了工商企業非農利用土地的做法值得借鑒。

2 臺灣地區土地管理政策的教訓

在提升農業競爭力、改善農村發展環境、促進農村三產融合發展等方面，臺灣地區采取了很多政策，取得了一定的成效，同時也暴露出了一些問題，主要體現在如下幾個方面。

2.1 短期政策缺乏長遠考慮

以“三七五減租條例”為例，該措施實施已60余年，許多承租農地的佃農已傳至第二代，但在農地收入減少以及工商業就業機會增加的情況下，許多佃農二代已將土地荒廢。按照“三七五減租條例”，若地主先提出解約須給予補償金，因此佃農多不愿主動解除租約。隨著情況的變化，該政策的存在環境已經不再，但臺灣地區未隨之進行適當調整以促使租約終止，提高農地經營規模，導致農地利用效率的下降。

又比如，根據“農村再生條例”第11條，政府對社區的補助不包括土地取得費用，這種做法雖然省卻了政府征地費用，但由于農村再生項目所需的土地來自社區內地主的捐贈，所涉及地塊的地主一般無償給社區使用，未做產權轉移。從長遠來看，這些捐贈土地具有不穩定性，未來地主或其后人可能會因各種原因收回土地，農村再生計劃對這些土地的投資可能難以得到長期利用。

2.2 農地私有制的局限

臺灣地區農地私有制的性質阻礙了農地經營規模的擴大。主要體現在：一是小規模經營農戶太多，且土地不能移動，通過市場化途徑把農地集中到少部分農戶以實現規?；洜I的交易成本太高、耗時較長;二是多數農戶擁有的土地規模較小，機會成本較低，即使土地利用效率低也損失不大，除非不得已不會出賣土地;三是土地有特殊的意義，被作為“祖產”，輕易不會出賣;四是“三七五減租”的先例讓地主對出租望而卻步，該政策嚴格限制了地主對土地的控制權，雖然后來明文規定以后的租約由雙方自由制定，但仍有部分地主擔心租出去后難以收回，缺乏土地供給的積極性。

2.3 對政策目標的偏離

“促進農地合理利用”是臺灣地區農地政策的目標之一，當地政府也致力于提高農地經營規模，但后來有些舉措卻又削弱了之前的努力。以2000年修訂的“農業發展條例”為例，修訂后放開了農地自由買賣，但最低交易規模被定為0.25 hm2，與超過1 hm2的平均經營規模相比，該項措施明顯會拉低農地經營平均規模，導致土地的進一步細碎化。另外，該條例的修訂還加快了農舍的建造，出現農舍別墅化、民宿化現象。根據“農業用地興建農舍辦法”第二條規定，除參加興建集村農舍或在離島地區興建農舍外，申請興建農舍的農業用地面積不得小于0.25 hm2。也就是說，只要購買0.25 hm2農地，就可以在上面建造農舍，農舍又被作為民宿進行經營。新的辦法使得農地進一步被分割，被非農化利用。因零星建于田中，不僅造成污染，也影響到規?；?。以民宿興建較多的宜蘭縣為例，2000-2014年已興建了7612棟農舍[6]。再如，在臺灣地區鼓勵休耕，同時鼓勵地主把自己的土地租給大佃戶，在實際操作中，因為補貼金額相差不大，很多地主寧愿申請休耕獲得休耕補貼，也不把土地租給大佃農以提高農業經營規模，使得促進提高經營規模的政策效果大打折扣。此外，在臺灣地區，農村地區不僅存在“種房子”的現象，還存在“種工廠”現象，農戶在自己的土地上建設廠房進行經營，造成周邊農地的污染，工廠一邊照章納稅一邊存在著，地方政府尚無力改變這一現象。

3 對我國大陸鄉村振興的啟示

3.1 應充分發揮集體經濟制度優越性，推動農地規模經營

與臺灣地區的農地私有制相比，大陸在推動農業規模經營方面具有天然的優勢。隨著農村勞動力的非農轉移，臺灣地區的地主由于各種原因既不愿出賣土地，也有出租土地的顧慮，如果一個農業大戶想要擴大經營規模，較難如愿租賃或購買周邊相鄰地主的土地;而大陸農村土地為集體所有，集體經濟組織完全可以在尊重農民意愿的前提下把不再經營農地的農戶的土地整合在一起，分成適度規模的若干塊土地，發包給有能力、有意愿、愛農業的本集體經濟組織成員，超過該集體組織成員本來份額的部分適當收取土地使用費給其他成員共享，在農地實現規模經營的同時，實現各取所需，各有所得。

3.2 放松對農業設施用地的限制，促進農業的現代化

在農業設施用地方面，也應在借鑒臺灣地區經驗的同時，充分發揮集體所有制的優越性。

3.2.1 農戶有權利在自己的土地上搭建無固定基礎的臨時性與農業生產有關的設施

農業現代化的特征之一是機械化設施化，實現農業的工廠化生產是農業發展的趨勢之一。臺灣地區鼓勵農戶搭建無固定基礎的、臨時性的、與農業生產有關的設施，盡量少破壞耕種層，否則需要單獨申請建筑執照。另外，在臺灣地區，對農戶的設施用地需求并無數量上的限制。而目前大陸很多地方都有農業設施用地規劃，農戶要在自己的土地上建設無固定基礎的臨時性農業設施，得去找地方了解是否符合政府的規劃。農戶是否要建無固定基礎的臨時性農業設施，建設什么樣的設施是市場行為，政府不應加以干涉。

3.2.2 集體經濟組織有義務引導集中建設有固定基礎的農業設施

由于大多數農戶地塊分散細碎，如果每戶都在自己的土地上建設溫室大棚等農業設施，既不現實，也破壞田園景觀。集體經濟組織應通過發展家庭農場、合作社、互換地塊等方式將有固定基礎的農業設施相對集中，共享公用設施，在滿足農戶需求的同時，提高農地利用效率。

3.2.3 政府對農地的監管應該透明、可預期

政府對農地的管理應有助于讓農戶產生穩定預期，對農戶土地利用后果的監管動機、監管內容、審批依據都應透明。應明確規定跟農業有關的設施用地最大比例、各種有固定基礎的設施用地的建設標準等，激勵農戶充分利用土地，提高土地利用效率。

3.3 重新界定農業休閑用地性質，促進農村產業融合

以農業和休閑為主題的鄉村旅游是農村產業發展的重點，旅游的六大要素是食、住、行、游、購、娛，而目前人們對鄉村旅游的印象一般還停留在吃“農家樂”、住“民宿”、買“農特產”，鄉村旅游難以獲得突破性進展，其中重要的一個原因是很多必要的休閑農業用地被歸類為和工業用地、商業用地和住宅用地一樣的建設用地。在建設用地指標緊缺的情況下，鄉村旅游所需要的建設用地指標得不到滿足。在臺灣地區，農村休閑旅游很早就得到高度重視，把農業休閑用地和農業設施用地一樣通過比例限制等方式進行規范，與工商業用地相比，被另類看待。為促進農村產業發展，臺灣地區鼓勵地方政府規劃休閑農業區，鼓勵地主申請休閑農場。在休閑農業區和休閑農場內，得以在不改變土地用途的情況下利用農業用地建造必要的休閑設施，包括住宿設施、餐飲設施、農產品加工（釀造）廠、農產品與農村文物展示（售）及教育解說中心、門票收費設施、露營設施、休閑步道、景觀設施、農特產品調理設施、農特產品零售設施、環境保護設施等諸多設施。申請時需要提交休閑農業區規劃書或規劃建議書或休閑農場的經營計劃書，并對規劃或計劃書的內容提出了詳細的要求，同時，對休閑農場和休閑農業區的最低規模、用地比例、設施建設標準等進行了規范和限制。

要振興鄉村，用地問題是繞不過去的坎。從大農業發展的角度來看，發展農業觀光、農業休閑旅游的用地理應為農業用地，政府應重點關注的，是要從規模、分布密度、實際用途等方面進行監管，確保其發展是以農業為依托。

3.4 創新土地管理，促進各類人才回流

城市現代化的生活方式和更高的收入預期曾經吸引了農村人口大量向城市轉移。要振興鄉村，需要吸引人才回流農村。通過對臺灣農村地區的調研也發現，隨著友善（無毒）農業的推廣，部分青壯年從城市回到農村，致力于優質、特色農產品的生產、衍生產品開發、銷售和農村休閑旅游產業。如花蓮縣瑞穗鄉的富興社區，是優質土鳳梨的產地，隨著“農村再生”項目的推進，已經有近1/4的青年人回到了富興社區，致力于特色農產品生產和銷售，打造自己的品牌“酋長鳳梨”，通過網絡電商把產品銷售到世界各地，同時依托農業發展鄉村休閑旅游，不僅把傳統特色產品發揚光大，如鳳梨花、鳳梨果醬等，還開發出鳳梨露、鳳梨果干、鳳梨風味大餐等符合年輕人口味的新的“伴手禮”和“體驗性”產品。

要振興鄉村，不僅要提供城鄉一體的基礎設施和公共服務，消除差距，彰顯特色，還要營造良好的產業發展環境。能否吸引青年人才回流農村應該成為鄉村振興績效評價的重要指標。在土地管理方面，應該保障農村基礎設施和環境保護用地;在鼓勵老農離農的同時，要為有志于投身農業的各類青年人才承包農地提供條件;為其提供公益性培訓、無息貸款等優惠政策;允許在不改變用地性質的情況下安排一定比例的農業休閑旅游用地，讓農村的土地“活”起來。

3.5 嚴格限制非農戶取得耕地，堅持農民主體地位

鄉村振興的主體是農民、是農戶，而發展現代農業離不開現代化農業企業的帶動。在農地利用上如何在農戶和企業之間取得平衡，是擺在地方政府面前的新課題。有些地方把機會給了農戶，如上海松江的家庭農場模式，有志于深耕農業的農戶獲得了足夠的經營規模和體面的收入;有些地方看不上缺乏技術的農戶，把眼光放在了引進國際知名大企業上，想方設法取得農民的土地集中起來，大搞招商引資。如果單從發展現代農業的角度來看，兩種做法各有長處，但如果從農業安全、享受發展現代農業成果的主體、是否剝奪農戶發展機會等角度來看，兩種模式差異巨大。

在這方面，可以借鑒和完善臺灣地區的經驗。在臺灣地區，只有那些符合技術密集或資本密集之類目及標準的農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構，經申請許可后才可承受耕地，把“非農戶”進入農業限制在技術密集和資本密集的項目。農戶和非農戶在地區農業發展中扮演著有鮮明差異的不同角色。小農無疑沒有能力與那些擁有資金和技術優勢的大企業競爭，但農業安全更加依賴與土地有深厚感情的小農戶，而不是逐利的企業。大陸的鄉村振興，在農業領域，應該明確小農戶、農業專業大戶和非農戶（農業企業等）各自不可替代的作用，應確保小農戶、鼓勵農業專業大戶、限制非農戶，使小農戶有機會獲得適度規模經營的好處，鼓勵農業專業大戶帶動小農戶提高科技含量，限制非農戶在農業科研、農業技術創新等領域。

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