論數字政府的“大問題”：理論辨析、邏輯建構和踐行路向

翟云 程主

〔摘要〕：數字政府建設是當下堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系的主線?！按髥栴}”研究為數字政府助力提升治理效能提供了全新的觀瞻視角，宏觀維度上要強化與國家治理的緊密耦合，中觀維度上要厘清與平臺政府的關聯，微觀維度上要精準洞察撬動政府職能轉變的“小切口”。由此，可基于歷史觀、現實觀和未來觀分別從工具邏輯、價值邏輯和治理邏輯三個測度刻畫數字政府建設的脈絡理路。未來的數字政府需謀劃宏觀方略與微觀實操深度融合的頂層框架和行進方略。這種“因何、依何、如何”的建構邏輯為后續數字政府理論創新和實踐探索提供了可以因循的理論觀照和框架結構。

〔關鍵詞〕：數字政府;數字經濟;數字化轉型;治理現代化

〔中圖分類號〕D63-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）01-0107-12

一、數字政府“大問題”的提出

習近平總書記在第二屆世界互聯網大會上深刻指出：“縱觀世界文明史，人類先后經歷了農業革命、工業革命、信息革命。每一次產業技術革命，都給人類生產生活帶來巨大而深刻的影響”①。隨著信息化迭代升級并迅速席卷全球，信息技術已成為當下最先進、最活躍的生產要素，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革，將成為未來很長一段時期全球經濟社會發展的基本趨勢。新技術的廣泛應用，成為推動政府數字化轉型和建設數字政府的潛在動能。如同1952年的“西沃之爭”②，面對處于萌芽中的數字政府，國內外學者圍繞概念〔1〕、技術〔2〕、能力〔3〕、路徑〔4〕等維度展開了一系列具有開拓意義的探索，并碰撞出了許多原創性的富有見地的思想火花。這些前沿問題的探討從多個角度闡述了數字政府“新現象”，為數字政府理論研究與實踐發展提供了有益借鑒。但是，既有研究主要集中于對數字政府某個方面的臨摹或描述，總體來看呈現出碎片化表征。同時，傳統管理理論在解釋數字創新和數字化轉型實踐中面臨著前所未有的挑戰〔5〕，數字政府研究的多學科性進一步阻礙了其向“深層理論化”方向發展〔6〕。這就意味著，上述理論研究缺口，已難以用傳統的研究路線做一些修修補補，而是必須立足中國全面開啟社會主義新征程的歷史方位，著眼突破既有理論框架來尋求適合本土實際的理論創新。

要理解這個世界，首先必須嘗試解釋它?！?〕于數字政府亦然?！按髥栴}”研究的興起，初衷之一就在于消解公共管理研究中過度的分散化或碎片化〔8〕。1995年，貝恩在《公共管理學大問題》一文中率先提出了公共管理學的微觀管理（micromanagement）、激勵（motivation）和測度（measurement）三大核心議題，并將之視為公共管理學的“大問題”，拉開了“大問題”研究序幕?！?〕紐曼提出，如果公共管理學想要成為一門科學，必須解決適當的基礎研究問題?！?0〕柯林則認為，成功識別“大問題”的最大挑戰在于“我們過度關注管理部門日常的工具性問題”，事實上，我們“應聚焦于如何使公共管理嵌入更大范圍的社會價值”〔11〕。盡管三位學者對“大數據”問題認知有所差異，但正如貝恩認為的，公共管理的諸多挑戰都是由于我們對其大問題認識不清所造成的〔12〕。這些基于“大問題”研究的主要思路啟示我們，數字政府研究的深層意蘊和本身價值已不在于找尋、發現、解答數字政府某個具體的問題，而在于倡導和激勵學術界將更多的關注和精力投入到探尋普適性的基礎理論研究?？梢?，“大問題”研究的出現，為消解界內缺乏源于一般的理論基礎或發展邏輯方面剖析和解釋數字政府世界這一困境，提供了更宏大的理論視野。同時，基于“大問題”視角的數字政府理論探索和深入研究有助于拓展公共管理學基礎理論的建構和發展。據此，本文擬以數字政府推動治理體系和治理能力現代化為落腳點，回答數字政府“因何、依何、如何”三個層層遞進的“大問題”為主線，遵循從宏大敘事到微觀建構的行進線路，以集成延伸前人成果為研究基礎，分別基于宏觀、中觀、微觀三個維度聚焦“數字政府與治理場域”“數字政府與治理平臺”“數字政府與治理能力”三個理論問題為著眼點進行治理現代化面向的理論詮釋。繼而，從工具邏輯（歷史邏輯）、價值邏輯（現實邏輯）、治理邏輯（未來邏輯）解構數字政府建設的邏輯演化。最后，以宏觀歷史方位和微觀實操為落腳點建構數字政府的頂層框架和行進方略。

二、理論辨析：從三個理論問題界定數字政府的特征

（一）數字政府與治理場域的緊密耦合

自從有人類社會開始，人們對“什么是好的國家”“如何建設好的國家”的追問就從未停止過。古希臘著名哲學家柏拉圖在《理想國》中構建了哲學王統治下的三等級的政治體制，設計并展望著心目中理想國度的藍圖，后來柏拉圖發現自己心中理想國的構建、治理和正義只能存在于理想中。即使如此，他對國家治理的探索并未停歇。如果說《政治家》是柏拉圖的政體思想從理想到現實、從人治到法治的一個重要轉折點〔13〕，那么，《法律篇》則被公認為奠定了后世追尋和探討法治奧義、政府走向“善治”的框架基石。從這個意義上看，國家治理是人類社會永恒的話題。

政府治理即是國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現?！?4〕黨的十九屆三中全會以國家治理體系和治理能力現代化為導向，提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。這就為新時期全面提升政府治理能力和推進政府治理現代化起到了綱舉目張的作用。 隨后，“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的戰略要求寫進了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，這充分表明，堅持和完善中國特色社會主義行政體制已然成為政府治理的核心議題。這種宏大的改革和發展背景，無疑給數字政府建設提供了豐厚的創新土壤和無比寬闊的想象空間。

沒有信息化就沒有現代化?！?5〕第一次工業革命中蒸汽機的出現使工廠制代替了傳統的手工工場，機器代替了手工勞動，實現了生產力的轉型升級。第二次工業革命中電力的廣泛應用和內燃機的誕生第一次真正地把全世界緊密地連接在一起，人類第一次迎來了真正的全球化。以電子計算機為引領的第三次工業革命開啟了偉大的算力時代。當然，互聯網的誕生還締造了一個全球互聯的虛擬世界。施瓦布在《第四次工業革命》一書中寫道，第四次工業革命將產生極其廣泛而深遠的影響〔16〕，將徹底改變人類社會原有的技術體系和生產體系，深刻改變經濟社會資源的配置方式，創新、重塑或顛覆政府組織機制、管理模式和服務渠道，給“十四五”時期乃至未來很長一段時期構建職責明確、依法行政的政府治理體系帶來巨大的創新動能。從這個意義上說，信息化催化著數字政府建設的組織形態和運作機制發生根本性變革，而數字政府建設成為后續加快轉變政府職能的強力賦能，有望加快推動政府治理現代化進程。

（二）數字政府與治理平臺的漸進嵌入

數字化技術具有可重新編程性、數據標準化和數字技術自參照性三個顯著特征?！?7〕基于數字化技術的平臺政府，本源就是借鑒了web 2.0的核心協作式技術（collaborative technologies），來解決覆蓋城市、國家乃至全球的集體性問題（collective problems）?！?8〕 “數字政府即平臺”并不是一個新概念?！?9〕例如，英國早在2017年就提出國家數字政府戰略利用政府數字服務平臺設施（government digital service）實現政府數字化轉型，內閣組成部門或者第三方可以基于平臺進行開發附加應用，推動以平臺為基礎的共建共享共治。需要指出的是，平臺本身并不是空洞的概念，可以是技術、標準、接口和服務，現實實踐中已經有數據共享平臺、政務服務平臺、數據開放平臺等諸多平臺政府樣態，而技術中臺、數據中臺、業務中臺則是平臺政府的基本支撐。既有文獻業已從能力〔20〕、共享〔21〕、開放〔22〕、治理〔23〕、績效〔24〕等視角開展了具有深度的思考，并涌現出了一批閃爍思想火花的成果，集中體現了“平臺本質上就是分工”的結論〔25〕。

當然，治理現代化視野下，數字政府的內涵及外延遠不止于此。比如，Yoo等提出的分層模塊化概念就是理解數字政府的很好切入點〔26〕。遵循此思路，我們認為數字政府不僅催生技術、標準、服務等產品創新的分層模塊化架構，而且催生出政府職責體系的分層模塊化結構?！盎ヂ摼W+政務服務”平臺就是一個有力佐證?！?7〕此情景中，該平臺一方面采用分層式架構劃分為用戶層、技術層、數據層、業務層、標準層、安全層等既物理獨立又無縫耦合的邏輯模塊，另一方面，更重要的是，不同層級和不同地域的政務部門按照賦予的既有“角色”嵌入，實現橫向的整體協同和縱向的一體聯動，即通過“整合技術、用戶和決策者的相互作用而被視作社會-技術系統”〔28〕。再如，從屬于制度信任的技術信任，是基礎設施和控制機制促進交易成功的信念〔29〕〔30〕。正是由于技術信任的存在，網絡層、數據層、標準層、服務層、應用層才能在松耦合中實現有機組合。當然，要實現上述組合的無縫對接并對公眾提供無感知服務，還需讓技術插上契約精神，即技術契約。云計算、大數據、移動互聯網、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的出現，加速使技術契約從供應鏈跨組織投資的狹義視角拓展到政務活動跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同治理的廣義視角。區塊鏈的智能合約機制就是實現技術信任和技術契約的典型應用，其以計算機協議的形式，讓供需雙方能夠自動按照合約內容實現既定服務，并能減少第三方中介的監督和依賴〔31〕。從平臺政府到數字政府，還意味著要培育公眾參與精神和提高公共價值。1995年，Moore在其著作《創造公共價值：政府戰略管理》中首次提出“公共價值”（public value）。他認為，公共價值是公眾對政府期望的合集，并將其視為組織續存和公共部門戰略管理的重要基礎?！?2〕為了更好實現公共價值，管理者必須找到一條道路，以將政治、實質（substance）和管理三者統一起來?！?3〕2006年，Garry Stoker提出公共價值管理應作為繼傳統公共行政、新公共管理之后的第三種公共行政學范式?！?4〕毫無疑問，數字政府建設應基于諸類平臺，以公眾為核心，以公共價值為遵循，加快實現既有平臺政府的服務性和價值性。以上述三點分析為基準做對標，目前國內廣泛建設的上述三類平臺形態距此尚有差距。如何跳出傳統公共行政中被Donald F.Kettl譏諷的“自動售貨機式（a vending machine model）”政府窠穴〔35〕，實現公共行政在“集市理論”發展理念上的必要拓展和全面超越，無疑是由平臺政府向數字政府躍升的客觀要求。

（三）數字政府與治理能力的全面提升

數字政府成為深化政府機構改革和優化職責體系的催化劑。改革開放以來，黨和國家機構改革已經進行了8輪。截至2020年底，全國有25個省成立了數據管理機構負責指導本省數字政府建設?！?6〕從本次改革特點來看，數字政府管理和建設的體制機制發生了根本性變革，在邏輯層面突出“職責歸類”，在內容層面強化“統籌協同”，在結構層面明確“府際差異”?！?7〕比如，作為數字政府改革的切入點和發力點，廣東組建省政務服務數據管理局，承擔著推進“數字政府”建設改革的特殊使命，旨在“促進政務信息資源共享協同應用，提升政務服務能力”。從職能層面看，各地的政務服務數據管理局或大數據局承擔著本地區政府數字化轉型、政務服務改革和大數據資源管理等工作。不容忽視的是，盡管各省級政府均將數字政府建設作為提升治理能力的切入口，但職能職責體系的個性化也造成數字政府建設的區域異質性。比如，政務服務改革和數據資源管理職能的合并容易實現政務服務數據匯聚融合，有利于進一步充分激發數據要素活力，從而為提升服務質量、優化資源配置和提高履職能力提供活水源泉。實際運行中，大數據管理部門多數承擔本級政府信息化統籌建設職能。上述兩種管理職能的分離，有產生政務服務平臺建設和業務需求“兩張皮”的可能性。當然，這種差異性，或許在一定程度上回應了公共管理要因地制宜探索創新的理論魅力。

①2018年11月30日浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》，明確提出，“最多跑一次”是指自然人、法人和非法人組織向行政機關申請辦理一件事，申請材料齊全、符合法定形式的，從提出申請到收到辦理結果全程只需一次上門或者零上門。

數字政府加快推動政府組織模式扁平化。韋伯認為，從純技術的觀點來看，官僚制能為組織帶來高效率。不可否認的是，官僚制是工業社會最高效率的組織制度，是人與人之間社會關系的秩序化〔38〕。但數字化轉型的改革浪潮倒逼政府由傳統的層級制管理模式加速向向扁平化模式轉變。正如古利克所說：“在行政科學中（無論是公共行政，還是私人行政），基本的“善”就是效率。比如，發端于浙江的“最多跑一次”改革①，依托全省政務云平臺建立省、市、縣、鄉、村五級聯動的浙江政務服務網，實行“一窗受理”“一網通辦”;設立咨詢投訴舉報平臺，實行“一號接聽”，實現群眾和企業到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”〔39〕。上述改革本質上都摒棄了傳統的層級制式管理模式，在網絡虛擬空間中打通部門壁壘，實現政務服務跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同?！白疃嗯芤淮巍备母餅閿底只D型提供了穩定的動力結構，已被視為數字政府的先導性工程〔40〕，其在揚棄官僚制助推扁平化管理模式的同時，以最簡最快最優的服務供給實現了“效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”這一終極目標〔41〕。

（四）數字政府引領治理模式發生深刻變革

由前述及，數字政府的基本特征可從治理場域、治理平臺和治理能力三方面加以概括和歸結：從治理場域來看，數字政府是推進政府治理乃至國家治理現代化的重要依托;從治理平臺看，數字政府全面貫通信息技術、信用契約和公共價值;從治理能力看，數字政府加快深化了政府機構改革和優化職責體系，推動著政府組織模式進一步扁平化。這樣一種政府數字化轉型新形態帶來了治理模式至少三個方面的深刻變化。

第一是協同方式的轉型。數字政府的協同方式主要指不同政府部門之間的協作關系。這種協作關系既包括橫向的（跨部門）“全鏈條”聯動也包括縱向的（跨層級）“一條龍”貫通。究其根源，隨著政府部門分工的日益細化，逐漸形成了以單政府部門為主體的政策制定、業務管理和監督格局，各政府部門由于履職目標和手段的相互沖突造成了管理、業務、技術、數據、制度的碎片化。數字政府的協同性，就是要改變傳統的以單部門履職為根本手段的工作模式，而是按照“橫向到邊、縱向到底”聯動思路，構建跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理新模式，從而能對企業和公眾提供整體性的政務服務。例如，相對集中行政許可權的改革就是權力運行由碎片化到整體性的轉型?！岸嘧C合一”就是一個典型的分析范例。以“五證合一”為例，即將營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統計登記證合為一證登記。這種“無縫隙提供服務”的實質就是，彌合權力離散割據之矛盾，打破基于專業性分工的部門壁壘，以部門間的高效協同實現整體政府的無縫銜接。

第二是服務方式的轉型。優化服務是“放管服”改革的重要內容，在當下中國政策語境中即“互聯網+政務服務”。伴隨著政府數字化轉型，服務方式首先要實現由線下到線上的轉型升級。李克強總理在2018年3月總理記者會上將“政務服務一網通辦”、企業和群眾辦事力爭“只進一扇門”“最多跑一次”等改革事項列入“六個一”工程。當然，由線下到線上的轉型，并不意味著放棄傳統的線下服務方式，而是依托一體化在線政務服務平臺實現線下服務和線上服務的深度融合。再者，服務方式的轉型體現在“掌上辦”，即“指尖服務”。據《中國互聯網發展報告（2021）》顯示，截至2020年底，中國網民規模為9.89億人，互聯網普及率達到70.4%，移動互聯網用戶總數超過16億。同樣不容忽視的是，我國跨省流動人口已超過1.2億，如何滿足眾多“移動人群”辦事需求，既要繼續推進省內通辦和跨省通辦，又要持續提升政務服務的標準化便利化個性化供給能力。

第三是決策方式的轉型。2020年10月10日，習近平總書記在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上強調，“年輕干部要提高解決實際問題能力”，其中之一便是科學決策能力。數字政府的核心議題之一就是要依托大數據等現代信息技術，深度挖掘對公共管理的重大影響和深刻變革，推動實現從模糊決策到科學決策再到智慧治理的漸續性轉變。正如克里斯·安德森（Chris Anderson）所言，“海量數據的可用性，加之處理這些數據的統計工具，給我們提供了一種全新的理解世界的方式”，因此，“有了足夠的數據，數字便會自己說話了”〔42〕。當然，要實現由“拍腦袋”決策到數據決策的轉型，還需要加快消解數據孤島困境，推動數據實時歸集匯聚，建構適用于宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護等各種應用場景的具象化模型。如，健康碼就打通了交通、通信、食宿等諸多部門的數據，有力助推著科學理性防疫和系統優化布局，實現了疫情防控與經濟社會發展的動態平衡。

當然，上文述及“治理”場域、平臺和能力的討論及共引治理模式的上述三種轉型形態，既彰顯了數字政府建設的極端迫切性和必要性，也為后文進一步刻畫其邏輯建構提供了理論基點。

三、邏輯建構：治理現代化面向的一個漸進式分析框架

（一）工具邏輯

德國社會學家馬克斯·韋伯認為，工具理性是指“通過對周圍環境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當作達到行動者本人所追求的和經過理性計算的目的的‘條件’或‘手段’”〔43〕。這就意味著，工具理性強調“手段—目的”的合理性，而工具理性視角下的公共行政主張，本質上是通過科學化、技術化的管理方式助力政府履職，從而“效率中心、技術至上、價值中立”也就成為了其核心內容〔44〕。數字政府（國內外學術界亦習慣稱之謂“電子政務”和“電子政府”）作為“政府改革的最新技術”〔45〕，誕生初期便以信息技術撬動政府改革為初心使命。盡管各國推動數字政府的政策主張和具體舉措有所差異，如可通過技術創新使政府履職更加快捷，引入市場競爭機制倒逼政府提升效率，借鑒績效評估考核機制優化管理效果，但從本質上著眼，數字政府建設初期的主流模式并沒有超出工具理性的范疇，仍流淌著公共行政的技術化、科學化的血液。

我國數字政府建設萌芽最早可追溯到20世紀80年代?！傲逵媱潯币呀浢鞔_提出要在政府管理中使用計算機。到“七五”時期，國家經濟信息系統等十余個信息系統陸續建成，43個部委建立了信息中心，中央政府安裝的大中型計算機已經達到1300多臺、微機超過3萬臺，建設數據庫約170個?！?6〕數字政府建設的初衷，無非是為了加快向無紙化轉變和提升辦公效率。所以，彼時的數字政府體現的是官僚制的工具理性，即效率優先原則，雖然試圖拋棄政府部門傳統的管理模式和運行方式，卻將公共行政的工具理性推向前端。

（二）價值邏輯

盡管“科學與信仰的區分只是細若毛發”〔47〕，但如果工具理性強調公共行政的管理性，那么價值理性則更加側重于公共性。進入21世紀以來，行政學界在對當年風靡全球的新公共管理浪潮的不斷反思和重新審視中漸進探索。作為政府革新的重要環節，數字政府始終與公共行政理論創新和實踐探索同向而行。關于數字政府和電子政務的國際學術研討也日漸興起。第一屆歐洲電子政務會議和第一屆國際電子政務會議分別于2001年和2002年召開。這兩次會議不約而同地把數字政府的公共價值作為核心議題。例如，Virili F等在Web服務中引入了“政治價值鏈”重構價值過程，促進“公民價值”創造活動〔48〕。再如，Ashford R等通過調研發現，英國諾斯利市利用公共訪問站點提供電子公共服務數據力圖消弭“數字鴻溝”，試圖作為對英國政府白皮書“政府現代化”的回應〔49〕。從那時起，“工具是手段，價值是目的”的發展理念成為數字政府建設的主要趨向。

①2017年，上海市在全國率先推動“一網通辦”，并將其視為“互聯網+政務服務”改革的重頭戲，先后建立“一網”（政務外網）、“一云”（電子政務云）、“一窗”（網上政務大廳）的服務體系。2018年李克強在總理記者會上將其列入“放管服”改革“六個一”之一。

實踐層面，我國關于數字政府的建設動向也逐漸從工具屬性轉向價值屬性。以信息公開為例，2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》規定，“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”。此款規定意味著，政府信息公開要滿足公眾利益，即已不再是簡單給公眾“推送信息”，而是由“公眾點餐”過渡到“政府配菜”了。再如，當下全國各級政府部門普遍推廣的“一網通辦”改革①，“網”作為網絡設施的工具性作用已不是改革重點，政務服務“通辦”“好辦”“辦好”的效果，多渠道、無障礙、7*24全天候的服務供給，才是當下數字政府建設的試金石。由此不難看出，數字政府建設的核心旨趣在于，要以社會和公眾需求為導向，主張與公眾對話、倡導社會參與的話語指向，促使學術界致力于新的范式的構建?；蛟S，這正是數字政府建設對后現代公共行政理論建構重要的貢獻所在。

（三）治理邏輯

化制度優勢為治理效能，是探究“中國之治”的有效路徑?！?0〕數字政府要成為“中國之治”的一道亮麗風景線，就必須將“中國之治”的制度優勢厚植于其全過程，來探尋數字政府建設的治理邏輯。然而，數字政府從起源時便長期處于公共管理學科的學術邊緣〔51〕，與生俱來的短板讓數字政府和政府治理現代化之間有如隔了一道無形的溝壑。伴隨數字政府在理論與實踐上的式微，公共行政應始終秉持提升政府治理有效性的理論自覺，不應容忍在回應數字政府推動政府治理現代化進程中表現出的無助。值得慶幸的是，公共行政歷經工具屬性和價值屬性兩個鐘擺運動后，穆爾（Mark H. Moore）的公共價值（public value）管理理論和波茲曼（Barry Bozeman）的公共價值失靈（public value failure）逐漸形成了西方公共行政學界的兩個主要論域。這為我們探索中國數字政府建設發展的理論指向提供了研究基點和創新空間。始終以人民為核心，追求部門協同、公眾參與，倡導共建共享共治，以人民群眾獲得感幸福感安全感為落腳點，秉持這種發展理念的數字政府或能成為撬動政府職能轉變和加速治理現代化進程的中國公共行政學新范式。這種基于本土化的東方智慧也是對傳統公共行政理論的拓展演化和實質性貢獻。

實踐層面，數字政府已上升為國家戰略，中國各級政府也涌現出了一大批飽含有本土元素的創新性探索?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》立足中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的歷史方位，在第五篇“加快數字化發展建設數字中國”中提出了“提高數字政府建設水平”的戰略要求。這是繼十九屆四中全會提出“推進數字政府建設”、十九屆五中全會提出“加強數字政府建設”后，在全面建成小康社會后和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃中，以國家意志將數字政府建設寫進經濟社會發展規劃中，通過“加強公共數據開放共享，推動政務信息化共建共用，提高數字化政務服務效能”，充分激發數據活力和技術賦能作用，倒逼政府機構優化和職能轉變，使數字政府成為國家治理體系的重要組成部分。無論是發端于浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”、廣東的“數字政府”，還是上海的“一網通辦”，都是新興信息技術浪潮下數字政府助力“中國之治”的真實體現。在這個意義上，數字政府有望成為實現政務服務和公共產品供給從“有”到“優”、從“生存”到“生活”、從“公共產品供給”到“人民需求滿足”的轉換器，以及集中表現高質量實現均等化的治理效能與以人民為中心的顯著優勢的顯示器。

（四）發展模式特征總結及比較

通過前面三種發展模式的比較分析，上文建構的漸進式分析框架對推動數字政府建設的建構邏輯可以得到初步闡釋，表1從主要目標、職能優化、技術嵌入、數據賦能、業務重塑、公眾參與和治理效能等7個方面進一步總結和比較了不同發展模式的基本特性。

由此我們可以進一步歸結出，以上三種發展邏輯具有一脈相承的演化和繼承關系。工具屬性的發展形態源于互聯網等傳統ICT技術，以提升政府履職效率為主要思路，是以政府為主導的發展模式，其結果就是顯著提升了對自身的管理能力。繼后，隨著公眾及社會力量的廣泛參與，構建諸類服務、開放、監管平臺，完善信息共享和業務協同體系，建立起不同層級、不同領域政府機構之間的對話機制，數字政府初步架構起各方博弈主體共建的發展格局。治理邏輯是基于中國語境的發展邏輯，以推進治理體系和治理能力現代化為根本出發點和落腳點，倒逼政府自身革命，深化體制機制創新，充分發揮數據要素賦能作用，加快政府數字化轉型，完善中國共產黨領導下的多元主體協商共建的濡化功能，不斷提升政府治理效能，持續增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。這種漸進的螺旋式的發展邏輯，既有助于厘清數字政府推動治理現代化的發展脈絡，也為“十四五”時期中國數字政府建設提供了可以借鑒的踐行思路。

四、踐行路徑：基于治理情境的數字政府發展動向

上述考察與剖析，加之我們先有的調查研究，可以愈加清晰地歸結和勾勒出我國數字政府建設的一般性行路框架，建構以“組織—業務—數據”即數字化藍圖、數字化履職和數字化配置三位一體的發展架構，共力形成治理現代化發展新格局。這種以提升治理效能為落腳點的發展進路，既有望給推動建立面向未來的公共行政和公共管理理論增添充滿東方智慧的“中國能量”，亦可給未來中國數字政府建設發展提供思路借鑒。

（一）數字化藍圖：提升一體化發展能力

始終堅持黨的全面領導。中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。數字政府頂層設計首先要以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐。這是保證數字政府建設效能的根本政治保障。此種藍圖規劃，巧妙跳出了伍德羅·威爾遜提出的“政治與行政二分”思想的固有窠穴。其實，數字政府頂層設計的要義就在于，全方位注重完善體制、強化部門協同、打通數據壁壘、優化業務流程、提升治理效能，既為人大、政協、法院、檢察院等數字化轉型提供有益借鑒，又能強化府際間治理的整體性和協同性。不難看出，數字政府概念的提出正是對國家整體性治理的本土化回應。

始終與經濟社會數字化轉型同頻共振。數字政府是數字中國的重要組成部分，也是后者建設成效的“牛鼻子”。在這個意義上，數字政府無法也不能脫離經濟社會運行的大環境。一方面，經濟領域數字化轉型起步最早、成效最顯著、輻射性最強①。如，經濟數字化轉型中日臻成熟的技術中臺、業務中臺、數據中臺逐漸成為數字政府的標配。換言之，數字政府建設不是源于一張白紙，無論是技術嵌入、數據賦能、業務升級及政策創新都需要數字經濟生態建構的理念。另一方面，政府數字化轉型中塑造的政策體系、技術體系、協同體系、法律體系等也為經濟和社會數字化轉型提供了“即插即用”的效果。疫情防控期間的“健康碼”就是信息化條件下政府、經濟、社會等多領域以場景創新和生態建構一體化為導向的共建共享共治新模式。在這個意義上，數字政府可視為全域數字化的一個縮影。

①《中國互聯網發展報告2021》顯示，2020年中國數字經濟規模已達到39.2萬億元，占GDP比重達38.6%，保持9.7%的高位增長速度。

（二）數字化履職：強化協同化治理能力

一是規范數字行政。數字行政是傳統公共行政在數字化條件下的新樣態，需從政府職能調整和機構優化的內在動力上尋求突破，轉變傳統的行政模式和履職方式，提升政府施政的科學化、法治化、透明化和開放化能力。第一，從業務協作模式看，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同式履職將加速政府服務流程優化和業務協同，從而使整體性政府模態成為可能。其中，提升政府“放管服”改革、行政審批制度改革和優化營商環境的治理能力是關鍵。第二，要以權力透明化、法治化運行為著眼點，進一步推動清權、減權、確權、曬權、制權。如浙江省自2014年就開始了以“四張清單一張網”為引領的數字政府改革，其中，地方政府治理領域實證層面的權力清單就蘊藏著新型的規范關系，既使得立法與執法、政治與法律間的雙向互聯成為可能，也為我國公共行政朝法治化、公共性、透明化邁進提供了新進路〔52〕，有望減少“壞”的社會資本〔53〕。第三，數字行政還要求全面提升政府在數字化條件下履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態保護等職能。這既體現了一般性與特殊性的邏輯關系，也是信息化撬動傳統公共行政變革的必然選擇。

二是優化數字服務。數字服務，在中國目前政策體系中即“互聯網+政務服務”，已成為“放管服”改革的“傳感器”、轉變政府職能的“耦合器”、提高審批服務質量的“加速器”和政府形象的“顯示器”。一要加快由提速到提質的變化，給企業群眾帶來更實在的獲得感幸福感和安全感。比如，政務服務要逐漸實現“一網通辦”“一站通辦”（One- Stop）。這種變化，本質上就是“互聯網+政務服務”實現由工具屬性到價值屬性再到治理屬性的躍升。二是深化政務服務“好差評”改革。政府服務好不好，應該由企業和群眾說了算。政務服務“好差評”就是以公共參與為導向的改革動向。重點是提供網站、APP、熱線、大廳等多種評價渠道，切實以政府部門的“辛苦指數”，換取企業群眾的“滿意指數”，為“以人民為核心”的價值取向落地生根提供加速度。當然，數字服務體系也需要實現“無障礙”，要以優化無障礙環境建設為契機，強化數字服務的“可及化”和“適老化”，提升數字政務的普適性和公共性。

（三）數字化配置：激發全域化賦能能力

數據要素是數字政府有序運轉的“潤滑劑”。作為與土地、勞動力、資本、技術等并列的第五類生產要素，數據已成為數字化轉型中的戰略資源，在數字政府建設發展中將起到不可或缺的作用。

一是推動數據共享開放流通。所謂共享是指，政府部門根據履職需要將數據在政府部門或公共部門間認證和交互。比如，在各地開展的政務服務“一件事”套餐改革中，企業登記許可過程中就需要集成市場監管、稅務、統計、人社、銀行等不同部門的數據。前文中提及的數字政務必須實現與數據共享強耦合，否則極易陷入無源之水。而數據開放則側重將數據以某種可機讀的格式提供給社會組織和企業。據統計，目前80%的數據資源掌握在各級政府部門中。如任由其沉睡在大數據中心或機柜中，無疑造成巨大資源浪費。從已有進展看，數據開放前期重點是推動平臺建設，但總體來看，先前轟轟烈烈的開放運動并實現充分激活數據潛能的初衷。故此，如何喚起社會和企業的數字意識和數字素養是后續亟待解決的課題。培育數據交易市場，推動數據按需有序流動，方可加快增值賦能。重點是建立數據確權、定價、交易、使用機制，讓數據在流動中實現增值，真正成為推動經濟轉型發展的新動力、重塑國家競爭優勢的新機遇和提升現代治理能力的新途徑。

二是促進數據和技術深度融合。一方面，激活數據潛能，離不開技術嵌入。比如，以區塊鏈為代表的新興技術改變了傳統的多層級共享模式，通過去中心化的虛擬網絡提供了基于信用關系的共享范式。如果說，大數據、云計算使行政過程提速彰顯了生產力的作用，那么，站住新風口的區塊鏈則扮演了重塑生產關系新動能的角色，有望對傳統行政模式產生顛覆性的深遠影響，即經濟學家熊彼特所謂的“創造性破壞”。另一方面，在筆者看來，既要發揮算法之力，又要防范技術之惡。如，區塊鏈與生俱來的去中心化特性無疑會給政府有效監管帶來巨大挑戰。無獨有偶，數據與算法的博弈從未停止，經濟主體的“壟斷基因”裹挾“技術的異化”加劇了數據倫理惡化，技術賦能與數據濫用間的博弈日趨白熱化，“跨境流動與國家安全”引發了“發展與效益”的激烈爭辯。這些難題需逐一破解。

五、結論

數字政府理論趣旨是以“大問題”為引領，以治理現代化為面向，把握數字政府建設的理論邏輯，有效化解政府數字化轉型中的發展與秩序的張力，使之成為助推國家治理現代化的動能。本文即是在此思路下的一種探索。從理論貢獻來看，本文不再沿襲傳統的以某一具體側面為研究對象的行進路線，而是著眼于“大問題”視角，致力于勾勒刻畫數字政府的一般性理論測度。即構建了以治理現代化為面向的理論闡釋框架，繼而沿襲以“工具—價值—治理”的演進機理為主線，分析了數字政府建設的發展理路，最后勾勒了“組織—業務—數據”三位一體的建設路徑，整體上形成了“因何、依何、如何”的建構邏輯。一方面，本文研究成果豐富和發展了傳統公共行政中關于工具屬性、價值屬性的理論內涵，也將富有本土化的治理邏輯賦予到具有中國特色的公共行政理論中。另一方面，本文提出的行文思路也為后續學界研究提供了可因循的方法論指導。當然，基于治理現代化的宏大視角，“大問題”研究僅是將數字政府最重要、最直接、最尖銳的理論問題置于最前端，但不意味著數字政府的研究就僅限于此。諸如，黨政領導干部素養也是數字政府建設的重要內容。從這個意義上說，數字政府的“大問題”只是撬動“大治理”的部分內容。畢竟，全面建構數字政府的理論體系、政策體系、業務體系、技術體系、數據體系、安全體系和保障體系，這些方方面面的具體內容才構成了完整的“大治理”。因此，后續對數字政府的研究，應緊緊扣住數字化轉型的“大治理”，打通“大問題”撬動“大治理”的關鍵環節，實現兩者的銜接融通和有序過渡。實現這個終極目標，既是數字政府建設的應有之義，也是本文致力于揭示數字政府建設邏輯的初衷。

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【責任編輯：朱鳳霞】