基于“雙高”示范省建設的全域土地綜合整治SWOT分析

吳家龍 蘇夢園 蘇少青 鄧婷 張孟豪 肖競馳

摘 要：全域土地綜合整治是自然資源高水平保護高效率利用的重要抓手。該文運用SWOT方法，對廣東省“雙高”示范省建設背景下全域土地綜合整治工作進行了戰略分析。結果表明：廣東省擁有資源豐富、產業發展需求大、基礎工作扎實等優勢，但也存在經驗不足、資金缺口大、耕地后備資源少等劣勢;面臨鄉村振興戰略、“雙高”示范省建設、生態文明建設和高質量發展良好機遇的同時，也存在耕地保護壓力大、建設用地供需矛盾突出、資源價值轉化機制不健全等挑戰。建議加強相關規劃引導、加快制定以“雙高”為導向的標準規范、建立協同聯動工作機制和強化資金保障。

關鍵詞：全域土地綜合整治;“雙高”;SWOT分析;建議;廣東省

中圖分類號 F303;F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）01-0107-05

SWOT Analysis of Comprehensive Land Consolidation Based on the Construction of “Double-high” Demonstration Province

WU Jialong1 ?SU Mengyuan2 ?SU Shaoqing1 ?DENG Ting3 ?ZHANG Menghao4 ?XIAO Jingchi5

（1Land Development and Reclamation Center of Guangdong Province， Guangzhou 510635， China; 2Durham University， Durham County， DH13DE; 3Agricultural Environment and Cultivated Land Quality Protection Center of Guangdong Province， Guangzhou 510500， China; 4College of Natural Resources and Environment， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， China; 5College of Resources and Environment， Fujian Agricultural and Forestry University， Fuzhou 350002， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important starting point for high-level protection and efficient utilization of natural resources. This paper made a strategic analysis on the comprehensive land consolidation under the background of the construction of “double-high” demonstration Province in Guangdong Province by SWOT method. Results showed that Guangdong Province has the advantages of rich resources， large demand for industrial development and solid basic work， as well as the disadvantages of insufficient experience， large capital gap and few cultivated land reserve resources; Facing the opportunities of Rural Revitalization Strategy， “double-high” demonstration province construction， ecological civilization construction and high-quality development， there were also challenges such as great pressure on cultivated land protection， prominent contradiction between supply and demand of construction land， imperfect resource value transformation mechanism and so on. It is suggested to strengthen relevant planning guidance， speed up the formulation of standards and specifications oriented by “double-high”， establish a collaborative working mechanism and strengthen capital guarantee.

Key words： Comprehensive land consolidation; “Double high”; SWOT analysis; Suggestion; Guangdong Province

廣東省是經濟大省，是全國重要的產業集聚區，對各項資源的需求極高。2020年，廣東供應建設用地3.08萬hm2，批準用地2.45萬hm2，用海0.63萬hm2，用林1.25萬hm2，分別同比增長17.6%、7.7%、170%、9.6%?！叭{”結果顯示：廣東近十年耕地減少60余萬hm2，建設用地增加20余萬hm2。在資源總量有限的前提下，如何提高自然資源利用效率，在合理保護資源的基礎上，如何保障和促進區域發展，是自然資源領域研究的重點問題?！笆奈濉睍r期，高質量發展對資源需求和保障力度、生態文明建設對資源保護和持續利用均提出了更高的要求。鑒于此，2021年廣東省政府工作報告提出要推進資源節約集約利用，開展自然資源高水平保護高效率利用示范省建設（簡稱“雙高”）。全域土地綜合整治涉及耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產等諸多自然資源，及古村落、古建筑、古驛道等歷史文化資源[1]。2019年，全域土地綜合整治國家試點工作啟動。全域土地綜合整治是一種基于國土空間規劃，以農用地整治、農村建設用地整治、鄉村生態保護修復為主要內容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節約用地、改善生態環境為核心目標的土地整治模式[2]，是優化國土空間布局、促進土地集約節約利用、提供產業發展空間、保護和修復鄉村生態環境、助力鄉村振興的重要舉措，是自然資源高水平保護高效率利用的重要抓手。

全域土地綜合整治源于浙江經驗，作為一項系統工程和嶄新事業，目前仍處于探索階段，相關研究以地方實踐[3-4]、類型模式[5-6]為主，缺少目標制定、功能定位、標準規范、工作機制、法律法規等相關的理論準備和戰略思考。SWOT分析方法是20世紀80年代美國舊金山大學的學者Heinz Weihrich提出，又稱為態勢分析法，已廣泛應用于戰略規劃制定和研究領域[7-8]。SWOT分析法注重從事物內在條件和外在環境分析入手，深入剖析自身優勢和劣勢，面臨的機遇和挑戰，并針對性地提出發展對策，進而實現事物的健康、協調和可持續發展的戰略目標?；诖?，本研究以廣東省全域土地綜合整治為例，運用SWOT分析法，結合廣東省自然資源特征和區域發展需求，從生態、農業、城鎮三大空間入手，總結鄉村資源類型，對全域土地綜合整治的優勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）、挑戰（T）進行系統分析，總結梳理當前廣東省全域土地綜合整治面臨的內外部條件，并提出相應的對策建議，以期為全域土地綜合整治、助力自然資源高水平保護和高效率利用提供理論參考。

1 “雙高”的內涵解析及其與全域土地綜合整治的關系

1.1 內涵 目前，“雙高”的定義尚未形成統一概念。推動實現資源保護水平有新提升、資源開發利用有新突破、服務保障高質量發展取得新成效、海洋強省建設邁出新步伐、治理體系和治理能力現代化水平再上新臺階是“雙高”的總體目標。其近期目標為：到2025年全省自然資源資產產權制度不斷完善，國土空間開發保護格局持續優化，生態保護修復體系全面建立，耕地保護長效機制更加健全，節約集約用地水平全國領先。

“雙高”示范省建設強調全要素覆蓋、全周期管理、全方位推進，其內涵可從資源要素、核心關系、重點內容、統籌推進4個層面進行解析。如圖1所示，在資源要素層面，耕地、森林、水、濕地、海洋、濕地、礦產等是“雙高”示范省建設可能涉及的自然資源要素類型。在核心關系層面，“雙高”本質是處理好保護和發展、政府與市場、增量與存量、陸地與海洋的關系。堅持生態資源保護優先、綠色可持續發展，探索自然資源生態產品的價值實現機制，打通“綠水青山”向“金山銀山”轉化的“最后一公里”。劃實落實生態保護、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，在保護中發展，在發展中保護。根據生態、農業、城鎮三大空間分區統籌制定發展方向和空間利用方式;充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全城鄉區域統一、暢通高效的自然資源要素市場深化“放管服”改革，營造健康有序的市場環境;嚴格控制資源利用增量，探索陸?？臻g立體開發和混合利用;開發利用“藍色國土”，厘清陸地和海洋的相互聯系，系統統籌陸?？臻g、要素、通道和生態建設，協同聯動推動陸海統籌發展。在重點內容層面，“雙高”示范省建設重點從耕地保護、生態修復、資源利用、海洋開發、完善治理體系、加強治理能力方面入手。在工作統籌推進層面，查清家底是堅實基礎，保護優先是首要原則，空間規劃是方向引領，科學配置是內在需要，節約集約是本質要求，循環利用是長遠目標，監管有力是根本保障，行政高效是必要條件。

1.2 與全域土地綜合整治的關聯 區別于傳統的土地整治，全域土地綜合整治在目標、內容和措施等方面均有所不同。在目標層面，全域土地綜合整治從單一的保護耕地，逐步向融入新型城鎮化、脫貧攻堅、新農村建設、生態文明、美麗中國方向轉變;在內容層面，從單一的農用地整理向農村建設用地整理、工礦廢棄地整治、農村環境整治、生態修復方向轉變;在措施層面，全域土地綜合整治從單一的項目實施向集合規劃、項目和資金等，對接土地政策，落實國土空間用途管制和生態保護修復方向轉變（見圖2）。

全域土地綜合整治以國土空間規劃和鄉村規劃為引領，遵循生態優先、保護優先的原則，按照整體保護、系統修復、綜合治理的總要求，運用森林、河湖濕地、海岸帶及海島、礦山生態修復、生物多樣性保護、農村人居環境整治等手段，系統保護鄉村生態環境;通過農村建設用地騰挪轉換，優化國土空間布局，解決鄉村土地利用效率低效化問題。因此，全域土地綜合整治是服務耕地保護和節約集約用地的重要舉措，是自然資源高水平保護高效率利用、支撐區域發展對自然資源需求的有效落實，在本質上與“雙高”內涵高度契合。

2 廣東省全域土地綜合整治SWOT分析

面向廣東省“雙高”示范省建設需求，結合廣東省全域土地綜合整治工作和研究實際，分析全域土地綜合整治的內在條件（SW）和外在環境（OT），對存在優勢（S）和劣勢（W），面臨的機遇（O）和威脅（T）進行梳理，具體內容如表1所示。

3 廣東省全域土地綜合整治SWOT分析矩陣

根據全域土地綜合整治的SWOT分析，構建分析矩陣（表2），基本思路是利用優勢和機遇，厘清自身發展潛力，克服劣勢和挑戰，抓住機遇，有針對性地實現“雙高”目標下全域土地綜合整治的戰略目標。運用系統分析和綜合分析法，將羅列出的內在條件和外在環境互相匹配，加以組合，得出對策。

4 廣東省全域土地綜合整治的戰略方向

4.1 加強規劃引導，落實相關規劃 全域土地綜合整治是一項系統工程，科學規劃是前提。鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃不僅是村域范圍內用途管制和各項建設的依據，更是全域土地綜合整治工作的參考依據。省級國土空間規劃應在吸納“雙高”示范省建設指導思想的基礎上，自上而下科學傳導，盡可能體現在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中，用以指導全域土地綜合整治試點實施方案的編制。實施方案以及今后的發展建設應秉持集約節約、循環利用的原則，堅守整治區域建設用地規模不增加的底線，嚴守國土空間3條控制線（即生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界），借助拆舊復墾、“三舊”改造等政策手段，發掘鄉村產業發展空間，按照相關規劃，嚴控國土空間布局和規模，落實自然資源高水平保護高效率利用的總體要求。通過健全法律法規、設置考核和監督機制，落實規劃的法律效力。

4.2 加快制定以雙高為導向的標準規范 傳統的土地整治和生態環境治理的相關標準規范較為齊全，但大多是圍繞單一要素和工作的，已無法滿足全域土地綜合整治多要素、多目標、多手段的現實需求。全域土地綜合整治工作伊始，涉及功能門類（森林、水生態、農用地、建設用地、礦山、海洋等）、工作序列（調查評估、規劃設計、項目實施、驗收評價、后期管護等）和三大空間（生態、農業、城鎮）的相關標準較為缺乏，系統性、集成性的標準仍為空白[12]。因此，應以“雙高”為導向，圍繞廣東省自然資源高水平保護高效率利用的標準化需求，研制具有廣東特色的全域土地綜合整治標準體系和一系列標準規范，為全域土地綜合整治助力“雙高”示范省建設提供標準化支撐。

4.3 創新建立協同高效工作新機制 行政高效、機制健全是實現“雙高”的前提條件。全域土地綜合整治存在涉及資源要素眾多、部門多、統籌難度大等問題，要求試點要破除“九龍治水”“各掃門前雪”式傳統思維，打破部門間職能、信息、技術壁壘，秉持“一盤棋”“自然資源搭臺，各部門唱戲”思維，構建部門間溝通和信息共享平臺，探索建立“黨委領導、政府主導、部門聯合、社會參與”的全域土地綜合整治工作新機制，提升工作效率和成效。

4.4 拓寬融資渠道 充足的資金保障是全域土地綜合整治有序推進的基礎和保障。全域土地綜合整治具有項目類型多、工程量大、資金投入量大和項目周期長的特點[1]，需要強有力的資金支持。調查研究發現，目前全域土地綜合整治試點面臨著資金單一，過度依賴墾造水田指標收益、缺乏啟動資金、后期管護保護資金不足等問題，歸根到底是試點對轄區范圍內資源價值的發掘和價值轉化力度不夠[11]。一方面，可參考借鑒生態產品價值轉化經典案例，如廣州市花都區梯面林場林業碳普惠項目和廣東湛江紅樹林碳匯項目。堅持保護優先，保護中發展的原則，結合森林碳匯、藍色碳匯[13]、生態補償等路徑，探索基于資源要素價值實現的全域土地綜合整治資金籌措模式。另一方面，可充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，應在深入了解試點區域發展需求的前提下，明晰試點產業導入后的營利方式，因地制宜地制定和綜合運用政策，豐富資源指標交易類型，塑造和顯化資源價值，結合空間與產業規劃，滿足市場預期，吸引社會資本投資，健全相關法律法規，保障投資人的合法權益。此外，土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要的組成部分。2020年，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，明確提出從“十四五”第1年開始，各?。▍^、市）要分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例;到“十四五”期末，以?。▍^、市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。要求土地出讓收入重點用于高標準農田建設、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復等鄉村振興重點領域。若土地出讓收入能對全域土地綜合整治工作有所側重和調整，把土地增值收益更多用于“三農”，拓寬實施鄉村振興戰略資金來源，為全域土地綜合整治提供持續強有力的資金保障。

參考文獻

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