上海市長期護理保險制度試點實踐中的問題及對策研究

王琦

摘 要：我國人口老齡化程度繼續提高，高齡化趨勢明顯，上海已進入深度老齡化階段，完善長期護理保險制度迫在眉睫。長護險制度在上海的試點已經拓展到了全市各區，試點過程中呈現出優勢特點的同時，也暴露了長護險參保范圍有限、籌資渠道單一、護理人員質量亟待提高、政策宣傳不到位、居民認識偏差等問題。針對以上問題，對荷蘭、德國、日本、韓國、美國五個典型國家的長護險制度進行對比和總結，在此基礎上對上海市長護險試點所暴露出的問題提出解決對策，即擴大長護險覆蓋面、保障失能群體長期照護需求，調整長護險的籌資方式與標準，提升護理人員的“質”與“量”，加大政策宣傳力度。

關鍵詞：長期護理保險;上海;試點;問題;國外經驗;對策建議

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）04-0063-04

上海已經進入深度老齡化階段，完善長期護理保險制度（以下簡稱“長護險”）迫在眉睫，而上海目前已經從三個區試點相關業務拓展到全市各區，但是上海長護險實施情況怎么樣，有沒有遇到問題，仍值得思考。本文從上海市長期護理保險運行情況出發，分析其存在的問題，基于荷蘭、德國、日本、韓國、美國多年運行長期護理保險制度的經驗為上海正在全面試點的長期護理保障事業提供一些具有針對性的建議。

一、上海市長期護理保險試點的優點

（一）長護險的申請程序便捷

上海的長期護理保險申請程序主要分為三步。首先是申請人根據自身實際情況和需求向其所在社區提出申請，其次由社區委托有資質的評估機構對申請人的實際情況進行評估，最后由社區根據其評估結果為申請人提供服務。在申請期間，申請人不必再提供額外證明，為被保險人提供了便捷的公共服務[1]。

（二）長護險的服務內容豐富

上海的長期護理保險服務內容可以按服務場所劃分為三類。第一類主要為居家老年人提供護理服務，服務內容包括日常照料、送藥送醫、清潔打掃等;第二類主要為在機構養老的老年人提供服務，養老機構將根據評估等級為老年人提供包括日常照料、基礎醫療保健在內的必要護理服務;第三類主要為住院的老年人提供服務，服務內容將根據職工醫療保險的診療計劃、醫療服務設施和用藥標準制定。

（三）依托現代化手段實現信息綜合管理

為發展落實長期護理保險，上海市于2016年建立了養老服務平臺，平臺在信息整合、數據分析和服務提供等方面發揮了較大作用，不僅方便全市老年人查詢養老金發放、社區網點、長護險資訊等相關信息，同時也便于民政局、衛生局、醫保局等政府相關機構實現資源共享和信息互通[2]。

二、上海市長期護理保險實踐中的問題

（一）長護險參保范圍未考慮失能非老人群體

長護險申請參保范圍需更加貼近實際需求。目前上海市長護險申請對象為本市參保職工基本醫療保險和居民基本醫療保險的年齡超過60歲的老年人，未考慮到60歲以下的失能老年人以及失能青年人群。因此，長護險并不應僅是以60歲為門檻，而應該以是否失能需要長期護理作為門檻，避免長護險定位“跑偏”。

（二）長護險籌資渠道單一造成基金可持續發展存在隱患

上海長護險基金籌集未實行個人繳費，過度依賴醫?；?，缺乏可持續性。根據有關學者測算長期護理費用基金需求總額到2050年會由2018年的390 392萬元增加到531 601萬元，對醫?；鸬膲毫χ鸩皆龃骩3～4]。因此，長護險作為一個獨立運行的險種，應區別于基本醫療保險，亟須建立專門的長護險基金并設置多元化的籌資機制。

（三）長護險護理人員“質”與“量”亟須提高

目前，上海市長護險護理人員短缺現象十分嚴重，在實際操作中每天護理超過標準規定人數9人的護理人員仍占多數，且大部分護理人員屬于無證上崗，通過崗位培訓并成功拿到崗位證書的護理人員數量與飛快增長的失能老年人長護險申請的數量無法成正比。除此之外，服務人員整體年齡偏大且缺乏醫療護理專業知識，又由于收入少但生活成本高、年齡大、文化程度低、社會地位較低、工作時間長等因素，難以吸引年輕人和文化程度相對較高人員從事該項服務，人員儲備壓力較大。

（四）長護險政策宣傳不到位，居民認識存在偏差

由于政策宣傳不到位、宣傳力度不足、責任部門劃分不明確，致使試點期間大量強烈需求生活服務的失能老年人主動抗拒長期護理服務需求，即便是已經接受長護險服務的老年人仍然分不清長護險與居家養老服務的區別。另外，長護險的工作效果不應以參與規模為依據。上海市長護險全面試點以后，長護險參保規模呈現爆發式增長。

三、國外長期護理保險實施經驗

本文選取了荷蘭、德國、日本、韓國、美國五個已長期運行長期護理保險制度的典型國家，分析其實施經驗，以期為目前上海正在全面試點的長期護理保障事業提供一些借鑒經驗和發展思路。

（一）立法情況：立法現行，保障實施

立法是制度的保障。世界各國家在推行長期護理保險制度之前都出臺了相關的系列法律，為長護險制度的運行提供法律基礎[5]，具體情況如表1所示。

（二）責任機構：政府主導，多方協作

各國在建立長期護理保險制度時都設置了領導機構來負責運行[6～8]。雖然責任機構名稱不同，但責任機構一般都負責資金籌集、服務提供、待遇支付、申請認定以及質量保障等諸多方面，具體情況如表2所示。

（三）覆蓋對象：全民覆蓋，保障失能

荷蘭、德國、韓國以法定基本醫療保險參保者為被保障人[7，9～10];日本僅以40歲以上人群為被保障人群[11];美國的社會護理保障范圍最小，僅包括低收入者、兒童、老年人以及殘障人，限制較多[12]，具體情況如表3所示。

（四）籌資模式：多方籌資，風險共擔

從五國長期護理服務籌資結構看，個人并不是比例最高的支付主體，各國仍然傾向以從保費中籌資為主體[13～14]，具體情況如表4所示。

（五）服務內容：醫養結合，內容豐富

從五國的護理內容來看，主要包括個人生活照料、家務勞動、短期或長期住宿服務、基礎醫療服務、康復訓練和社會支持等[8，14～15]。其中個人生活照料和基礎醫療服務的發展和支持力度較大，具體情況如表5所示。

（六）等級評定：多次評估，確保準確

德國和韓國都采取等級加上特定狀況的方式[14]，日本則分為8個等級，荷蘭直接采用ICF標準，美國商業保險公司采用ADLs標準，具體情況如表6所示。

四、完善上海市長期護理保險制度的對策建議

（一）擴大長護險覆蓋面，保障失能群體長期照護需求

根據政策規定，在長護險保障對象上，有明確規定為60周歲以上的失能老人，但是在長護險試點的過程中發現60周歲以下的失能、失智人群及其親屬同樣對長期護理保險制度存在強烈的需求，長期護理保險的實施能夠從根本上幫助其提升生活質量和幸福感。因此，長期護理保險應當擴大參保范圍，將更多需要照護的人員納入長護險體系中來，實現福利全覆蓋，提高社會福利水平。

（二）調整長護險的籌資方式與標準

上海市目前的長護險籌資水平是根據其經濟社會發展和基金運行情況進行及時調整。對第一類人員，按照用人單位繳納職工醫保繳費基數1%的比例從職工醫保統籌基金中抽取資金作為長期護理保險籌資。對第二類人員，根據居民醫保的參保人數，按照略低于第一類人員的人均籌資水平，從居民醫保統籌基金中抽取資金作為長期護理保險籌資。荷蘭、德國、日本、韓國、美國等長期運行長期護理保險制度的典型國家都是通過設立長護險專用賬戶的方式籌集資金。當長期護理保險運行穩定后，可根據全面長期護理保險試點動態跟蹤結果，按照實際運行情況，構建具體籌資方式與標準。

（三）提升護理人員的“質”與“量”

護理人員的水平在很大程度上影響著護理服務的質量，其個人素質、服務能力及服務質量仍需不斷提高。在提升護理人員“質”方面，建議制定相關的服務標準，建立行業考核機制，規范市場，接受來自服務對象和全社會的監督，進一步提高服務質量。在提升護理人員“量”方面，通過開展技能培訓和舉辦資格證考試等形式，提高其服務提供能力和專業技術水平，并根據其提供的服務內容和質量支付相應的報酬，使得這部分人員身份“合法化”。此外，還可以借鑒德國長護險護理人員培育經驗，在中專、職業學校、大學本科中建立護理專業培訓體系，并延伸至其就業資格和級別待遇的確定，形成一支涵蓋不同級別人員的護理隊伍。

（四）加大政策宣傳力度

為加深居民對長護險制度的理解和熟悉，應當加強長護險的政策宣傳力度。一方面，可以通過舉辦長護險宣傳講座，向老人及家人詳細講解有關長期護理保險的服務內容、服務形式、評估標準、申請流程等等;另一方面，可以通過電視、廣播等傳統的官方媒體和微信、微博、抖音等現代社交平臺進行強有力的宣傳。多樣化的宣傳方式，能更清晰地讓長期護理保險進入到失能人員視野中。在宣傳長期護理保險的同時，也要提高人們意識。長期護理保險作為社會保障措施，不等同于普通的商業保險，對于人們的錯誤認識要加以引導，消除群眾對長期護理保險認識上的誤區，提高老年人護理保障意識。

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The Problems and Countermeasures in the Pilot Practice of Long-Term Nursing Insurance System in Shanghai

WANG Qi

（Shanghai University of Engineering and Technology School of Management，Shanghai 201620，China）

Abstract：China’s aging population，the trend of aging accelerated development，Shanghai has entered a deep aging stage，perfecting the long-term care insurance system is imminent.The pilot of the long-care insurance system in Shanghai has been extended to all districts of the city，the pilot process shows the advantages of the characteristics at the same time exposed the limited scope of long-term insurance coverage，a single fund-raising channel，the quality of nursing staff urgently need to improve，policy publicity is not in place，residents’awareness bias and other issues.In view of the above problems，the article compares and summarizes the long-term insurance system of five typical countries in the Netherlands，Germany，Japan，Korea and the United States，and puts forward some countermeasures to solve the problems exposed by the pilot of Shanghai mayor’s insurance.That is to expand the coverage of long-term care insurance，protect the long-term care needs of disabled groups，adjust the financing methods and standards of long-term care insurance，improve the“quality”and“quantity”of nursing staff，and strengthen policy publicity.

Key words：long-term care insurance;Shanghai;pilot;question;foreign experience;countermeasures and suggestions