鄉村振興背景下長三角地區農村環境治理實證研究

梁海龍 章強

摘 要：推進農村環境治理體系和治理能力現代化是實施鄉村振興戰略的目標任務，是“五位一體”總布局在農村社會的體現。長三角地區農村社會經濟較為發達，城鎮化程度高，但環境問題日益突出。通過對問卷調查獲得的數據進行AGIL模型分析后發現：長三角三省一市整體存在村民環境治理認知與行為背離、環境治理政策執行不到位等問題，皖、蘇地區農村環境治理各類資源存量相對不足，浙、滬地區農村環境治理資源整合及利益鏈條不完整。針對問題，提出解決策略：強化環境治理動機，整合環境治理資源;健全多元主體協同治理體系，提高政策執行力;調整農村經濟產業結構，耦合經濟發展與環境治理;出臺配套政策措施，形成農村環境治理常態化。

關鍵詞：鄉村振興;環境治理;能力;體系

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：

1672-1101（2022）04-0020-08

收稿日期：2021-08-13

基金項目：安徽省教育廳人文社會科學重點項目：產業扶貧視域下農業合作社介入精準扶貧的機制研究——以安徽地區為例（SK2019ZD09）;大學生創新創業訓練項目：我國鄉村環境治理體系和能力現代化研究（202010361129）

作者簡介：梁海龍（1983-），男，陜西咸陽人，講師，碩士，研究方向：基層民主、鄉村治理。

Empirical Study on Rural Environment Governance in the Yangtze River Delta under the Background of Rural Revitalization

LIANG Hailong，ZHANG Qiang

（School of Humanities and Social Sciences，Anhui University of Science and Technology，Huainan，Anhui 232001，China）

Abstract： Promoting the modernization of rural environmental governance capacity and system is the task and goal of implementing the rural revitalization strategy， and is the embodiment of the “five-in-one” overall layout in rural society. The rural areas of the Yangtze River Delta are relatively developed in social economy， with a high degree of urbanization and increasingly prominent environmental problems. After investigation and analysis with AGIL model， it is found that there are cognitive and behavioral deviation and inadequate implementation of environmental governance policies in rural environmental governance in thethree provinces and one cityregion， relatively insufficient stock of all kinds of resources in rural environmental management in Anhui and Jiangsu province，and incomplete resource integration and interest chain of rural environmental governance in Zhejiang and Shanghai. Based on this， the strategies to solve the problem are as follows： strengthening the motivation of environmental governance to integrate the resources of environmental governance， promoting a multi-body collaborative governance system to improve policy implementation， adjusting the industrial structure of rural economy to couple economic development with environmental governance， and supporting policies and measures to normalize environmental governance in rural areas.

Key words：rural revitalization;environmental governance;capacity;system

2017年，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，并提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?0字總要求。2018年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，指出要“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，建設生活環境整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧共生的生態宜居美麗鄉村”。2020年4月至5月，習近平總書記赴陜西、山西多地考察調研，對秦嶺牛背梁國家級自然保護區及汾河的生態環保和污染防治工作尤為重視，重申了環境治理的重要性。新時代，中國特色社會主義經濟繁榮發展，但卻隱含著嚴峻的生態環境危機。深入實施鄉村振興戰略，推進鄉村全面振興，以“農業強、農村美、農民富”為目標，推進農村環境治理體系和治理能力現代化成為我國農村社會發展中的重要內容。

一、問題的提出

長三角地區的農村早期發展了大量的農村企業，并在全國范圍內率先推進了工業化、城鎮化[1]。獨特的資源稟賦，使長三角地區在經濟發展、對外開放以及科技創新能力方面位列我國前列[2]。但在經濟發展的同時，長三角地區的農田土壤重金屬污染、地面沉降、海岸侵蝕、新型污染物及復合污染物交叉感染、空氣質量嚴重惡化等環境問題也日益突出。2016—2018年，中央財政向長三角地區投入大量的環保專項資金，用于生態保護和修復治理[3]。在新型城鎮化背景下，區域間的人員流動加速，城鎮規模向周邊農村擴增，農村的空間被城鎮擠占[4]，各種環境風險不斷上升[5]，農村在向城市供給發展資源的同時，逐漸淪為城市廢棄物的“消化之所”[6]。近年來，隨著我國城市、農村產業結構的調整與轉型，一些城市的落后產能迫于政策壓力開始向農村轉移[7]，改變了原有單一的城鎮經濟結構，一定程度上增加了當地農民的收入，擴大了就業容量。但這些工業大都表現出布局混亂、技術水平低下、資源利用率低等特征[8]。

我國城鎮的環境治理制度及設施相對完善，但大部分農村的環境治理依然建立在自然生態循環的基礎上，抗污染及恢復能力低，城市落后工業向農村的轉移，給農村的自然環境修復帶來了巨大的壓力與挑戰。此外，生活垃圾污染治理[9-11]、農業生產造成的環境污染治理[12-14]亦迫在眉睫。改革開放以來，我國農村環境治理實踐從初始的政策空白到制度初創再到治理領域的拓展和深化，逐漸形成了美麗鄉村治理理念，治理主體也從政府單一主導擴展到社會組織的多元化參與，農村環境治理體系和治理能力得到了很大提升，但依然存在諸多問題：第一，環境治理相關立法滯后、環保執法力度不足、法律援助機制不健全[15]，立法成本、執法成本、守法成本高[16]以及配套措施不齊全。第二，環境治理主體分散、權責不對等。盡管近年來政府加強了環境保護宣傳和政策支持力度，并為社會組織參與環境治理提供了合法途徑，但仍然治理乏力、后勁不足。第三，環境治理主體參與不足。農民是農村環境問題的直接相關者，其參與農村環境治理無論出于責任還是利益均為現實必要，但在實踐中，農民參與村莊環境治理的意識較為薄弱、過程持續性不強。

二、研究設計與方法

長三角地區含三省一市：上海市（16個區）、江蘇?。?7個區縣）、浙江?。?1個區縣）、安徽?。?5個區縣），共199個區縣。上海部分市轄區下設全部為街道辦事處，如楊浦區、黃浦區、虹口區;也有部分區下設街道辦事處和鄉鎮政府，如浦東新區，包括12條街道、24個鄉鎮。其他地級市行政區劃基本類似。當前我國農村的發展依然對經濟指標有較強偏好，統籌兼顧“五位一體”總體布局困難重重。大量城市工業企業向農村遷移以及農村生產、生活垃圾隨意處置致使農村產生了日益嚴峻的環境問題。本文以長三角地區行政村為樣本總體進行問卷設計與調查研究，擬探索我國經濟較為發達地區的農村環境治理體系與治理能力現代化的路徑，并對相關環境問題進行理論建構。調查問卷圍繞環境治理問題、治理措施、治理理念、治理資源4個一級指標展開，共計19個變量。由于研究總體數量過于龐大（行政村可統計，自然村數目更是龐大），出于人力、物力、財力等方面的考慮，采取整群抽樣與非概率抽樣相結合的策略，以區縣為群，在群樣本中采用偶遇抽樣方法和雪球抽樣方法采集數據?；跇颖境橹懈怕实牟淮_定，所獲樣本對于研究總體的整體性推論有不確定性，但對于局部問題的推論具有科學性。研究共發放問卷2 200份，獲得有效問卷2 180份，回收率為99.09%。首先，通過SPSS19.0對問卷進行可靠性分析，Cronbach's alpha系數為0.780>0.7，說明問卷設計具有穩定性和可靠性;其次，對問卷進行效度檢驗，巴特利特檢驗顯著（顯著性為0.000），KMO=0.826>0.5，說明問卷效度良好。

美國社會學大師帕森斯認為，任何社會系統的發展均可通過環境適應（adaptation）、目標獲?。℅oal attainment）、整合（Integration）與模式維護（Latent pattern maintenance）四大功能模塊來衡量（四大模塊簡稱為AGIL）。本文即采用AGIL分析框架，把若干個獨立的農村環境治理問題視為一個獨立的社會子系統，對長三角地區農村環境治理問題進行分析，構建了長三角地區農村環境治理問題AGIL分析框架，如圖1所示。

（一）長三角地區農村環境治理的行動系統（Adaption）

AGIL分析框架中環境治理的行動系統是動態治理行為的集合，以“適應性”替代，是指系統積極地適應環境的變化，從環境中獲得系統所需要的資源，并使自身得以發展[17]。本研究將獨立的村莊作為一個組織系統，而要想獲得環境問題的良性治理，就必須從外部環境中獲取所需人、財、物、信息、技術等資源，并在系統內部對資源進行轉換和配置，保障系統的正常運行。

（二）長三角地區農村環境治理的組織系統（Goal attainment）

AGIL分析框架中環境治理的組織系統是治理目標達成的資源載體，“目標達成”要求組織系統有確定治理目標的能力，并調動經過轉換的系統內部資源實現目標。我國農村社會發展的差異性導致環境治理組織系統也具有差異性，因而環境治理目標的構建要適應組織的內外部環境，目標應該具有階段性及大小之分，治理主體、治理措施及資源存量是其目標達成的3大影響因素。

（三）長三角地區農村環境治理的技術系統（Integration）

AGIL分析框架中農村環境治理的技術系統表現為各種“治理要素”的整合，是指將村莊內外環境治理的各個要素協調一致，有效地發揮整體功能，擬從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個維度考察。

（四）長三角地區農村環境治理的政策系統（Latency pattern maintenance）

AGIL分析框架中農村環境治理的政策系統表現為系統的“潛在模式維持”，即系統運行過程中面臨困境，或出現組織內部系統運行過程暫時中斷，或者與外部合作伙伴互動終止時，原有的運行模式有能力完整地保存下來，以保證系統重新開始運行時能夠恢復正常運行，擬從治理政策、規范維度衡量。

三、AGIL框架下長三角地區農村環境治理問題分析

（一）長三角地區村民對農村環境治理的認知與其行為背離

AGIL分析框架中的行動系統是動態治理行為的集合，村民是環境治理行為的實踐者。通過對治理行為相關問卷變量“環境污染問題、生活垃圾處理、農業生產垃圾、垃圾站建設情況”4個變量進行頻率分析，結果見表1、表2。

由表1可知，長三角地區的村民認為：環境治理問題主要集中在生活垃圾污染方面，個案百分比為82.0%;空氣污染個案百分比最低，為28.4%;其他各類環境污染問題個案百分比均較高?？梢?，在環境治理認知方面，長三角地區村民對于所屬村莊存在的環境治理問題的看法比較客觀。由表2可知，在生活垃圾處理方面，長三角地區村民焚燒、填埋、私自傾倒生活垃圾的達到56.6%，有一半多村民不能做到垃圾統一處理與回收利用;在農業生產過程中，化肥袋、農藥瓶等被村民焚燒和隨意丟棄的有46.8%，被回收利用的僅有32.3%，然而，卻有81.8%的村莊建有垃圾站。結合表1結論可知，長三角地區村民在環境治理方面存在認知與行為背離現象。

（二）皖、蘇地區農村環境治理各類資源存量相對不足

AGIL分析框架中環境治理的組織系統是環境治理資源的載體，對相關變量“農村環境問題成因、迫切需要解決的環境問題、政府應該采取的環境治理措施”3個變量進行篩選、整合，自定義多重響應集進行頻率分析，結果見表3。由表3可知，在污染問題成因中，皖、蘇地區農村在環境治理過程中存在資金短缺問題，個案達到69.5%。浙、滬地區農村因為普遍存在企業組織，環境治理資金相對充足，在提高垃圾回收率和加大資金與技術投入方面需求較高，個案分別為77.3%、76.3%。這3項指標涉及資金、技術等。從較高的個案百分比可以看出，長三角地區農村環境治理系統運行之所以對相關資源有迫切需求，是因為其系統自身資源不足。

對安徽地區農村“戶籍、 居住地”2個變量獲取數據進行統計， 結果見表4。 由表4可知， 收集的樣本中農村戶籍總數為734個，占樣本總數的67.34%，其中，農村戶籍但居住在城市的有246個，占農村戶籍總數的33.52%;農村戶籍居住在城鎮的有150個，占農村戶籍總數的20.41%。 可推斷， 安徽地區農村人口向城市的流動率為33.52%，向城鎮的流動率為20.41%，合計53.93%。相反，城市及城鎮戶籍居住在農村的分別占城市及城鎮戶籍總數的27.53%和0.04%， 城市人口向農村的流動率為27.59%。 通過年齡變量的統計發現， 向城鎮、 城市流動的多為青年人， 反向流動的多為老年人，造成了農村自身環境治理的人力匱乏;在農村環境治理問題成因中，“沒有人管”的個案占比48.6%;在農村環境治理主體認知方面，87.3%的調查對象認為應該由村民和村委會以及鄉鎮政府共同參與治理。從應然性和實踐中的差異可以推斷，安徽地區農村的環境治理主體普遍存在人力匱乏現象。

資源相對不足，導致皖、蘇地區農村環境治理組織系統中環境治理措施實現率較低。由表5可知，在對長三角地區農村環境治理的實踐措施變量統計中，皖、蘇地區農村對生活垃圾處理、建筑垃圾回收、禁止焚燒秸稈等措施的響應百分比較低;浙、滬地區對企業排污監管、廁所改造等治理措施的響應百分比較低。另外，四個地區在環畜養殖、農藥噴灑及對治理措施了解方面的響應百分比普遍較低。

（三）浙、滬地區農村環境治理資源整合及利益鏈條不完整

AGIL模型中的技術系統可從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個維度考察。治理資源整合從工具性方面體現出可行路徑。通過數據分析發現，收集到的樣本中87.3%的調查對象認為應該由村民和村委會以及鄉鎮政府共同參與治理。表1、表2、表3體現了村民對環境問題的認知及目前農村環境治理措施的實踐情況，從中可以看出，浙、滬地區農村因為普遍存在企業組織，環境治理資金相對充足，而在提高垃圾回收率和加大資金與技術投入方面需求較高，個案百分比分別為77.3%、76.3%，資源整合的完成性不足。

實踐中，鄉鎮政府扮演著我國農村環境治理的主要角色，但因為我國地方財政資源的有限性，其發揮作用的范圍受到制約。但浙、滬地區農村與皖、蘇地區農村有一定的差異。從村民在環境治理中期望政府發揮的作用來看，各地區響應百分比差異性較小，如表6所示。個案百分比最高為84.6%，最低為47.5%，占比均較高。環境治理的直接受益者為村莊居民，但村民的參與度卻較低;間接政績受益者為鄉鎮政府，卻發揮著主導作用。因此，即使是在物質、資本、人力資源相對充足的浙、滬地區，農村環境治理的技術系統也存在資源整合完成性不足以及環境治理利益鏈條不完整問題。

（四）長三角地區農村環境治理政策執行不足

法律支持是農村環境治理系統運行的原動力。我國現行《環境保護法》1989年由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂后作為基本法適用于全國行政區域。但由于我國農村工業發展緩慢，環境問題并不突出，《環境保護法》對農村的作用不大。隨著我國農村的不斷發展，環境問題開始凸顯。2009年，國務院辦公廳轉發環境保護部等部門《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題實施方案的通知》;2014年，國務院辦公廳頒布了《關于改善農村人居環境的指導意見》;2017年，黨的十九大報告提出開展農村人居環境整治行動;2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《農村人居環境整治三年行動方案》。至此，關于我國農村環境治理的政策資源開始集聚。表5中，長三角各地區對于農村環境治理各項措施的響應百分比均較低;表7顯示出，村民最迫切的治理措施為“持續有效的管理措施”;表6中，村民期待政府的環境治理行為“健全環境保護相關法律法規”，個案百分比較高。由此可以推斷，長三角地區與農村環境治理相關的法律法規及政策的執行度并不樂觀。黨的十九大以后，人居環境整治行動給農村帶來很多關于環境治理的政策資源及財政資源，但這些資源的影響力并沒有得到有效的發揮。

四、推進我國農村環境治理體系和治理能力現代化的路徑

（一）行動系統：強化環境治理動機，整合環境治理資源

動機是連接環境治理需求和環境治理行為的中間量，只有動機足夠強，才能減少行動系統中村民的環境治理認知與行為背離的現象發生。農村環境治理和美麗鄉村建設與村民環保意識密切相關，創新農村環保宣傳策略，提升村民對環境治理的正確認知，是增強環境治理動機的有效途徑。首先，需要做好環境治理活動宣傳與治理理念宣傳的對接，創新宣傳手段，豐富宣傳形式，將理論與實踐相結合，提高環保宣傳效度。其次，環保宣傳主體多元化。充分利用基層環保主管部門以外的各種社會資源，形成多元主體參與。例如，將環境治理政策及收益宣傳作為中小學的實踐課，讓學生和老師走出校門，走進農村社會，通過趣味宣講和行為示范，培養新一代社會公民的環境治理意識。

整合農村社會環境治理資源是行動系統的重要內容，政策引導與市場供給相結合的環境治理資本輸入，可以有效緩解農村社會環境治理資源不足的困境。當前，即使有國家及地方財政的支持，農村環境治理、生態產業建設仍有較大的資金缺口，這和農村相對封閉、缺乏環境治理開放意識以及對社會資本引入不信任有關。例如，安徽省某地建設垃圾站，引入了資本和技術，但卻由于“鄰避效應”引發了激烈的抵觸。這種情況下，政府首先應加強宣傳，采取積極的財政政策，以補貼、免稅等優惠政策扶持一些新能源企業;其次要導入市場機制，拓寬農村生態治理籌資渠道，外包生態恢復服務，統籌回收利用農村廢棄物品;再次可延長農村經濟產業鏈，如把秸稈加工成飼料、紙張，畜禽糞便制作成有機肥等。這些措施不僅可以緩解農村環境治理主要依賴地方政府財政資金投入的困境，從長遠觀之，亦可增加當地就業，創造經濟收益，留住人力資本。

（二）組織系統：健全多元主體協同治理體系，提高政策執行力

農村環境應然性治理主體包括：鄉鎮政府、村委會、相關企業以及村民個人。但鄉鎮政府有較強的經濟偏好，為了促進經濟快速發展容易忽視環境治理或者折中執行相關措施;鄉鎮企業均抱有搭便車的態度，表現出消極的外部性;村民個人環境治理意識薄弱、參與能力不強或面臨參與途徑不暢通問題。因此，相關農村環境治理的多方主體均存在責任缺失、環境治理困難、成效不足等問題。健全鄉村環境多元主體協同治理體系，增強治理能力顯得尤為重要。首先，鄉鎮政府應當從戰略上對區劃內的產業結構進行合理規劃，科學布局產業發展中心，創新發展理念，降低短期的經濟行為發生概率，轉向綠色發展理念。其次，加強區劃內的企業監管力度，使其嚴格遵循國家“三廢”排放標準，要求部分企業優化升級生產結構，落實“三聯動”改革;再次，增強村民環境治理動機。通過負激勵措施，將農民的切身利益與環境治理連接起來，拓寬社會組織參與環境治理的通道，吸納社會資本，整合各類治理資源。

環境治理政策執行力僅依靠環境治理主管部門很難提升，非正式的組織結構中，法律規范的執行力很低。從決策理論視角看，需要將環境治理的利益相關者納入到政策議程中，通過政策的制定提升后續政策執行力;同時，還需要將環境治理的相關法律規范，如具體的農業生產政策、企業生產規范、行業標準、村民行為規約等，通過新的形式傳達給公眾。概括地說，就是通過環境治理措施的形式變革提升村民的認知，最終提升環境治理相關政策的執行力。另外，塑造有利于環境治理措施實施的內外部環境也是非常重要的一方面。內部環境涉及到相關主體和政策受眾的認知及素養，外部環境主要指環境治理任務或目標要科學、合理、清晰，可以被識別。

（三）技術系統：調整農村經濟產業結構，耦合經濟發展與環境治理

在較低現代化、工業化的農村，環境治理及相關生態環境保護措施不同程度上與現時期農村產業結構、經濟發展模式相矛盾，嚴格落實相關政策措施必然會對農村的部分生產經營方式造成影響。2021年1月4日頒布的《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中明確提出要“農村人居環境整治提升”及“舉全黨全社會之力加快農業農村現代化”?？梢?，鄉村振興需將環境治理與經濟發展相結合。

想要依托鄉村特色優勢資源大力發展農業經濟，沒有旅游產業、文化產業、綠色產業等良好生態產業的支撐，是很難實現的。首先，應打造農業全產業鏈，逐步形成農村環境治理與經濟產業發展的契合戰略，以綠色、生態為導向，在促進農業經濟發展的同時，落實環境治理措施，通過保障農產品的“綠色”特性，提升其市場價值和競爭力。其次，要以第一產業為主體，融合第二、第三產業，輻射信息產業。長三角地區農村可以農、林、畜牧、漁業為主體，延長產業鏈，將相關經營主體留在縣城、集鎮，讓周邊農村受益。當前，我國農村的基礎設施建設取得了突破性進展，尤其是在公路和網絡方面，因此完全有實力與新型生態農業科技組織加強合作，為構建多元生態農業產業發展提供技術支持。再次，應加強農村循環經濟探索，如畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用和農膜、農藥包裝物回收行動，通過引資或者外包，實現農村經濟發展和創造就業一體化發展。

（四）政策系統：出臺配套政策措施，促成農村環境治理常態化

完善的配套措施和支撐體系會增加環境治理措施的可行性。例如，對于農村環境治理中的生活垃圾處理問題，針對其數量大、范圍廣、缺乏分類、無法集中回收和處理等特點，政府可以出臺相關分包到戶負責監督垃圾傾倒到集中區域的政策，并予相關監督人員以一定的經濟補償，設一定戶數為一個小組，以多個小組為一大組，以此類推探索建立生活垃圾集中傾倒的監督體系，促進垃圾得到有效分類處理和循環利用。在鄉鎮企業可能產生的環境治理問題中，政府的配套措施意義重大，如為其提供資金支持，幫助其完成產業結構的改造升級，降低其外部性風險等。

農村環境治理常態化，要求四大系統能夠持續有效運行。四大系統中，政策系統是基礎保障，環境治理系統在初始運行階段，需要靠政策系統來推動。環境治理常態化包括環境治理宣傳行為常規化、整改措施執行常規化等，尤其重要的是，要強化基層政府、村民、企業組織、社會組織等的環境主動治理行為，逐步促使習慣的養成及風氣的形成。

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[責任編輯：范 君，李 麗]