論政府投資審計中國家審計對高校的積極影響及啟示

摘 要：政府投資審計作為國有資金使用效益的一項重要衡量指標，越來越受到重視。按主體分類的國家審計和高校審計，在執行政府投資審計的審計內容、審計目標、取證方法、內部控制及其測試等方面具有相似點。文章類比國家審計常關注的：批復程序不及時、招標投標不完全、合同管理不規范、檔案資料不嚴謹、竣工決算不徹底等問題，通過分析國家審計對高校審計的積極影響，以期為高校的長遠發展提供啟示。

關鍵詞：政府投資審計;國家審計;高校;影響及啟示

中圖分類號：F239文獻標識碼：A文章編號：

1672-1101（2022）04-0089-06

收稿日期：2021-09-11

基金項目：2021年度安徽高校人文社會科學研究項目：安徽省高校工程審計實施規范研究（SK2021A0215）;安徽理工大學思政研究會2021—2022年度一般研究課題：審計監督助力高校思政工作研究

作者簡介：祁偉樂（1986-），男，安徽淮南人，審計師，碩士，研究方向：高校內部審計、內部控制、工程管理。

On the Positive Influence and Enlightenment of

State Audit on Universities in Government Investment Audit

QIWeile

（Audit department，Anhui University of Science and Technology，Huainan，Anhui 232001，China）

Abstract： Government investment audit，as an important measure of the efficiency of the use of state-owned funds，has been paid more and more attention. State Audit and university audit，which are classified according to the subject of government investment audit，have similarities in audit contents，audit objectives，evidence collection methods，internal control and testing. This paper compares the problems of state audit，such as untimely approval procedures，incomplete bidding and tendering，non-standard contract management，unscrupulous archives and incomplete final accounts for completion，and analyzes the positive impact of national audit on university audit，in order to provide enlightenment for the long-term development of universities.

Key words：government investment audit; state audit; universities; influence and enlightenment

政府投資審計是審計機關依據國家法律、法規等規定，對使用國有資金、財政資金等投資的基本建設項目實施的監督行為[1]。國家審計是國家政治制度的關鍵構成部分之一，是依法用權力監督制約權力的一種監督制約機制，其實施主體為國家審計部門以及審計人員，是通過依法用權力對各級政府機構以及相關部門的運作情況進行監督檢查，政府投資審計是國家審計中的一項重要內容。高校審計實質是審計主體為高校本身的內部審計，是在高校主要負責人的領導下，依據法律、法規和政策，結合高校的規章制度，對高校及所屬單位財務收支、經濟活動的真實、合法和效益進行獨立監督、評價的行為，其中經濟活動含政府投資項目，如校園基本建設項目。高校審計對高校主要負責人負責并報告工作，同時接受國家審計機關和省教育行政主管部門的業務指導和檢查。國家審計不僅能夠提高政府財政資金使用效率、深化投融資體制改革、提高工程建設質量、整頓和規范建設市場秩序，而且能夠維護財經法紀、懲治腐敗、充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能[2]。高校審計同樣涉及財政資金的投資預算管理，與國家審計類似，因而可從國家政府投資審計中吸取經驗，助推高校的高質量發展。

一、政府投資審計中國家審計和高校審計的聯系

（一）審計內容

政府投資項目審計內容受到不同因素的制約。借鑒英國學者馬歇爾所倡導的均衡價值理論[3]，國家審計的影響因素包括客觀需求和現實條件，當客觀需求與現實條件有機融合時，政府投資項目的財政資金審計會更加合理，可實現性較強。同樣，高校審計也面臨政府投資審計的客觀需求和現實條件。根據《安徽省教育廳關于開展預算執行與財務收支年度審計全覆蓋有關事項的通知》文件精神，客觀上適時地對財務收支與預算執行進行審計是對習近平總書記強調審計監督要實現全覆蓋，要做到應審盡審、凡審必嚴的落實，這體現了高校審計具有和國家審計一樣的現實條件，即要求高校審計內容實現全覆蓋。

（二）審計目標

審計目標是指審計人員通過審計活動所期望達到的目的和要求。針對政府投資項目，一方面，國家審計和高校審計都是確定被審計單位在其財務收支及管理活動中的合法合規性;另一方面，審計工作實施過程中都要遵循國家的法律法規和組織的章程、政策。國家審計的根本目標是維護人民群眾的根本利益，現實目標是促進事業發展，直接目標是監督和評價被審計單位財政財務收支的真實性、合法性和效益[4]。高校審計的目標是完善治理、增加價值和促進學校發展，高校審計的具體目標服從于國家審計的根本目標。

（三）取證方法

審計取證是整個審計工作的中心環節，審計實施實際就是取證過程，審計取證方法是否得當，將決定審計工作的成敗[5]。在關鍵的取證方法上，國家審計和高校審計都可以運用檢查、觀察、詢問、外部調查、重新計算、重新操作、分析等手段獲取審計證據[6]。目前，在政府投資審計的具體操作過程中，傳統的賬目基礎審計無法兼顧審計質量和審計效率，制度基礎審計逐漸成為主流審計取證模式。同時，為適應新時代發展要求，在國家和高校的政府投資審計中逐步融入了風險因素分析和評價方法，風險基礎（導向）審計為國家和高校帶來了嶄新的取證模式。

（四）內部控制及其測試

國家和高校的內部控制都是由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及對控制的監督五個要素組成[7]。內部控制測試的方式分為業務程序測試和功能測試，從理論上講，國家和高校的內部控制測試都應包括：調查了解內部控制作出相應記錄、初步評價評估控制風險、依賴內部控制進行實施和對內部控制進行再評價四步[8]。

二、國家審計常關注的問題

（一）批復程序不及時現象

1.部分政府投資項目立項不及時。發展和改革委員會往往在項目施行過程中出現規劃調整或者財政資金未落實的情況，從而導致政府投資項目計劃未完成。前期工作不充分主要表現為立項不及時。一方面，立項需要的手續和材料種類多而雜， 導致辦事效率低下; 另一方面， 部分政府投資項目為緊急特辦事項， 邊施工邊立項的情況時有出現。

2.部分政府投資項目許可證批復不及時。自然資源和規劃局未嚴格按照項目建議書及時批復，表現為沒有建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或施工許可證即開工建設的情況。

3.部分政府投資項目實際開工日期早于批準開工日期， 重點工程建設管理局在《工程開工報告》及《建筑工程施工許可證》上載明的開工日期之前組織施工單位進行施工。 開工手續不及時導致項目糾紛的情況比比皆是?！栋不帐「呒壢嗣穹ㄔ宏P于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導意見（二）》第三條規定： 建設工程的開工日期應依據開工令、 開工報告記載的時間予以認定。

（二）招標投標不完全現象

1.部分標段規避招標。公共資源交易管理局負責的招標平臺對招標投標具有關鍵性作用，是否從招標平臺合法確定施工、監理等單位的水準，直接決定了政府投資項目的工程質量。近年來，在有關部門的大力推進下，政府投資項目的招標過程管理工作已經取得了顯著成效，但仍有部分項目存在分解工程規避招標、少報多建、化大為小等現象。例如，有的項目附屬工程不招標，或未通過招標平臺進行，存在私自招標現象;有的項目在無設計圖紙、資料不齊全的情況下進行招投標;有的招標將工程化大為小規避招標、壓低攔標價進行小范圍招標、將本應公開招標的項目改為邀請招標或直接發包;有的項目工期緊，存在先施工后招標等規避正常招標的情況[9]。

2.部分標段投標單位IP地址相同。通過對交易中心投標業務數據的分析發現，政府投資項目部分投標中，存在IP地址前三段號碼相同或四段號碼均相同的情況，另外還發現電子監管平臺數據庫中的投標單位機器碼存在一致的情況。由于機器碼是每臺電腦具有的唯一識別碼，機器碼一致及IP地址相同，存在圍標、串標的可能。

3.部分標段投標單位投標次數異常。通過對投標業務數據分析，發現每年投標次數在百次以上的單位占有一定比例，而無一次中標的也很多。一般情況下，涉及政府投資項目的投標活動需投入大量的人力物力，如果在連續投標無一中標的情況下，卻一直連續投標，在一定程度上會形成惡劣競爭，違反公平競爭的原則。

（三）合同管理不規范現象

1.部分政府投資項目在施工前未簽訂合同?！睹穹ǖ洹芬幎ńㄖこ毯贤瑧敳捎脮嫘问?，實際工程中，部分政府投資項目在施工前未簽訂合同，這會導致資金管控措施不健全。如已開票金額掛預收賬款科目長期待清理未能落實，容易形成壞賬風險。另外，在不了解合同簽訂的情況下，資金回收情況難以掌握。

2.部分合同單價明顯高于同期同類招標價格。在合同實施過程中，對合同內模糊的品牌確認及增加報價，未經集體決策，導致結算風險，最終投資嚴重超預算。同樣，無依據追加附加合同，對部分主材價格定價明顯高于同期同類的招標價格，這種不合理報價也會使得竣工結算價款明顯高于投標價。施工單位此類手段會導致政府投資項目資金出現虧損。

3.部分合同條款實質性內容不完善。比如施工單位違反合同約定時間延期繳存履約金，或者提前返還履保金;超額預付工程款;施工過程中和工程結算中，違反招標文件與合同約定辦理相關事項簽證，導致政府投資項目工程造價的增加。

（四）檔案資料不嚴謹現象

1.資料不能反映現場真實情況。在一些建設工程中，經常出現基礎的設計變更，而變更后的資料不完善，導致后續資料不能真實反應現場情況。一方面，有些設計單位對設計變更表述不嚴謹，含糊其辭，甚至與地勘資料嚴重不符;另一方面，現場簽證資料不能反映真實情況，特別是隱蔽工程簽證。更有甚者，在施工正常進行的情況下，部分監理單位所記載的檔案資料不能反映實際施工過程的真實情況，出現無資料記錄或者監理時間滯后于施工時間的極端現象[10]。

2.資料不能連續甚至缺損情況。檔案連續即檔案資料中間不能出現空白點。檔案資料之所以重要是因為它是歷史的依據，類似法律文書，必須保證檔案資料上下文的聯系性和不間斷的記錄，一旦中間出現斷檔，檔案資料的可靠性就會被質疑。實際工程中，政府投資項目資料常常出現缺損的情況，這是檔案資料保存不嚴謹的集中體現。

3.資料矛盾存在不一致情況。政府投資項目從項目提出、籌備、勘測、設計、施工到竣工投產等過程中形成的文件材料、圖紙、圖標、計算材料、聲像材料等各種形式的工程資料，通常情況下是比較龐大的，需要經過資料員的認真收集、仔細整理。在實際項目中，因溝通不及時，常會出現勘察方、設計方、監理方、施工方與建設方對同一事項資料的記錄前后不一致的情況。

（五）竣工決算不徹底現象

1.投資項目增加，審計質量下降。近年來，對政府投資建設項目進行了多項審計發現，審計項目個數逐年增加，審計核減金額也逐年上升，但是審計結果卻不如人意。其原因之一是審計人員配備不足，專業設施落后，導致審計質量的下降。解決審計質量的問題還需要加大審計投入。

2.核減金額增加，投資收益下降。從審計情況來看，當前工程決算中主要存在工程量計算錯誤、定額換算不徹底、重復簽證、計取的材料價格偏高等現象。在竣工決算的過程中，上述問題時有出現，審計核減金額逐年攀高，但是政府投資收益卻日益減少，究其原因，一部分是施工單位報送結算書的時候，有意將工程量計算錯誤，定額換算不徹底，以提高結算價款。如對某道路改造工程竣工決算審計中，針對上述問題共核減 273 萬元，占項目總投資的22% ，表面上核減金額比較大，但是施工單位通過簽證變更獲得的工程款也有所增加[11]，從而導致政府投資收益下降。

三、國家審計對高校審計的影響

（一）嚴格批復程序

各院（部）要嚴格批復項目程序，杜絕批復程序不及時現象。

1.明確立項內容。高校審計過程中，立項內容通常包括三個方面：第一，項目概況，包括名稱、類型、性質等;第二，資金來源，明確政府投資項目主體以及所有者權益;第三，項目的建設目的和所帶來的效益，用以確定高校對項目經濟價值的判斷，對其可行性進行確認。立項的內容就是規劃項目竣工后的實際效益是否與高校的發展相吻合。

2.明確立項程序。高校在明確立項內容的同時，應進一步明確立項程序，通常包括三個步驟：首先，由各院（部）對申請人申請的項目進行初審;其次，各院（部）會議研究審定;最后，報立項領導小組進行審核。

（二）嚴格招標投標

采購部門要嚴格招標投標，堅持“公開、公平、公正”和“誠信、競爭、擇優、效益”的原則。

1.明確招標投標內容。政府投資項目的招標投標內容，高校應明確合同專用條款和采購資金等。在教學、科研、管理、服務等活動中，以合同方式有償取得貨物和服務的行為及其相關活動，應在招標專用條款中明確列出;各類專項經費、科研經費、事業經費以及自籌經費等應明確具體金額，其使用應納入學校預算統一管理[12]。

2.明確招標投標程序。高校招標投標應從提出申請開始到發出中標通知書為止。具體程序一般為：使用單位根據高校年度采購計劃提出采購申請，并列出詳細需求;采購部門會同業務主管部門審核采購參數和評審辦法;編制采購文件，經主管部門和使用單位審核確認，在高校網站或相關平臺上發布采購公告;組建評標委員會或談判小組，組織開評標、談判、磋商、詢價等采購過程;校采購領導小組聽取采購匯報，審定采購結果;發布中標公告，向中標人發出中標通知書。

（三）嚴格合同管理

高校黨政管理辦公室協調合同的簽訂、履行、變更、解除、終止、爭議解決和登記、備案、歸檔等合同管理。

1.明確合同管理內容。高校的合同管理內容即保障合同能夠順利進行的一系列具體實施細則。根據政府投資項目中高校經濟業務類型，將高校合同分為工程類、采購類、合作類、資產處置類、融資類、服務類、其他類。根據相應合同內容，依據法律法規采取一定的手段，保護合同當事人，調解處理合同糾紛，高校合同的簽訂主要圍繞人才培養和服務學生等方面[13]。

2.明確合同管理內控制度。建立健全合同管理內控制度，是對合同風險的有效管理。內控在一定程度上能夠加強高校各類合同的規范管理，明確責任主體，優化合同實施程序，更高效地完成政府投資項目，達到預定效果。合同管理內控制度包括建立明確的合同崗位責任，明確不相容職位的制約與監督，明確合同的簽訂、執行、履行及合同資料的整理備案。內控制度具體表現為加強對合同文本的審核，嚴格按合同管理流程，審批在前、簽訂在后，從而避免因合同內容存在重大疏漏或欺詐而使高校的合法權益受到侵害[14]。

（四）嚴格工程檔案

基本建設部門應設專人管理工程檔案資料，建立統一臺賬嚴格檔案資料的接受、調出、借閱、銷毀、審批、登記手續。

1.明確項目檔案資料內容。政府投資項目檔案的材料，不僅要包含原始材料記錄，如原材料、中間過渡產品、后配件等，還包括對應證明材料，如材料合格證、質量保證書、檢測報告等。施工過程的材料，不僅包括分部分項施工記錄、工序質量驗收記錄，還包含隱蔽工程驗收報告、“檢驗批”檢測報告等。備案材料應包括設計變更、施工組織設計、技術交底、竣工圖紙和工程竣工驗收資料等。

2.明確檔案管理制度。明確檔案歸檔的基本要求，力求真實完整，并保證及時準確。在實際政府投資項目的檔案管理中，只有建立規范的檔案管理制度，才能保證檔案的有效性，這為日后檔案的調用或為項目出現質保問題進行核查時提供重要依據。

（五）嚴格竣工決算

審計部門要嚴格竣工決算，未經審計擅自辦理工程價款結算，屬于違紀行為，一經查出，對相關人員按照有關規定追責問責。

1.明確決算內容。審查工程量的計算是否真實正確，重點是清單工程量與竣工圖紙是否一致;計算方法是否符合計算規則;是否存在多計、重計或漏計工程量的現象;審查定額套用是否正確，重點是定額套用中有無低套高、重套、換算不合理現象;審查使用材料的規格、型號、單價、用量和計算是否正確;審查工程資料（含變更資料、隱蔽工程資料）記錄是否完整，收取是否齊全、真實;審查取費標準是否符合有關規定;審查工程變更部分、工程相關的附屬工程和施工期間政策性調整部分;審查調價系數和材料差價的計算是否符合有關文件的規定，雙方是否完全履行合同條款等[15]。

2.明確決算程序。高校項目管理部門應在對政府投資項目竣工結算初審結束后的10天之內，將初審后的結算書和相關資料報送審計部門。審計部門在收到送審的結算相關資料后實施審計，視工作量大小，確定審計意見反饋時間。由審計部門進行終審的項目反饋時限一般不超過30天。

四、國家審計對高校審計的啟示

（一）完善制度文件建設，科學制定審計計劃

高校對政府投資項目的審計，其關鍵是將審計關口前移。這需要對相關法律法規進行解讀和進一步理解。一方面，需要在原有的法律法規的基礎上，對高校的制度文件進一步完善和細化，通過制度建設，強化高校內部控制，在政府投資審計方面做到以制度規范投資行為;另一方面，對現有的審計法律法規進行解讀，完善審計的法律依據，科學制定審計計劃，使審計工作有法可依、有章可循，降低審計風險。

制定審計計劃時應將“全面審計，把握重點”作為主要的依據，通過與相關單位進行良好溝通，在審計計劃擬定之初，就對審計方法、可能出現的風險、工作安排、審計內容、項目可行性、審計目標以及審計重點等作出規劃[16]。審計計劃通過審計委員會審定后，嚴格按照計劃開展工作，將政府投資審計項目納入到計劃管理中，從而有效避免項目安排缺乏嚴謹性，并逐漸減少高校非計劃性審計工作的出現。

（二）做好現場管理工作，規范程序合理合規

高校應嚴格按照制度文件進行現場跟蹤審計管理，不得擅自變更，確有必要調整和變更的，必須按程序報批，按照“保證質量、節約資金”的原則進行。對于規范性程序，必須做到合理合規，可以從以下兩方面入手：一是建立、完善現場簽證的管理制度和具體操行辦法。明確高校、勘查、設計、監理、施工等單位的責任、權利和義務，規范現場簽證中各方的行為，建立工程變更簽證聯合審批制度。由高校與設計、施工、監理等單位集體會商決策，確定是否變更，研究最佳變更方案，對工程變更簽證應遵循及時與“隨做隨簽、一項一簽、工完簽完，連續編號”的原則，杜絕先做后簽的現象，同時要對施工現場進行拍照，收集好變更工程影像資料[17]。二是提高高?，F場管理人員的技術水平，加強職業道德教育。杜絕工程簽證的隨意性，對于因虛假簽證、隨意簽證造成的損失要進行責任追究。

（三）強化審計結果運用，提升審計監督實效

高校在政府投資專項審計中，因批復程序不及時、招標投標不完全、合同管理不規范、檔案資料不嚴謹、竣工決算不徹底等產生的問題，必須落實責任追究，強化審計結果運用。由學校領導對責任單位主要負責人進行約談，分管領導組織相關職能部門人員進行現場調研和督導，落實整改責任。在后期的整改落實中，學校分管領導和職能部門應根據需要深入被審計單位開展督導，促進問題整改。對于一些容易引發風險的問題，由審計處進行梳理匯總，報送學校領導同意后，將問題納入巡察、專項檢查或專項治理工作范圍，加大整治力度，避免類似問題發生。

建立審計紀委巡察聯動機制，以便提升審計監督實效。發揮審計與紀委、巡察各自優勢，探索與巡察同步開展審計，既可解決人力不足，又能充分發揮彼此的優勢，較好地完成各自任務;向巡察提供相關審計資料，精準助力巡察，并派人參與巡察工作，在巡察過程中同時督促以前審計發現問題的整改工作，做到共享共用，互助互促。運用審計手段核查相關問題線索，并及時移交紀委，充分發揮審計與紀委、巡察工作的合力作用，以促進審計結果的有效利用。

五、結論

新時代背景下，在政府投資審計方面國家審計相對于高校審計其資源充足，技術強勁，已取得較好的審計成效。國家審計常關注的審計要素，與高校審計聯系緊密，也深深影響到高校審計工作的開展。研究國家審計對高校審計的積極影響，能為高校的長遠發展提供啟示：在前期批復和招投標方面，高校通過完善制度文件建設和科學制定審計計劃，能夠有效降低審計風險;在合同管理和檔案整理方面，高校通過做好現場管理和規范程序使之合理合規，能夠有效保障審計工作順利開展;在竣工決算方面，高校通過強化審計結果運用，能夠提升審計監督實效，有效提升審計質量。

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[責任編輯：范 君]