交通運輸領域“非現場執法”的實踐與思考

汪芳

摘要：交通運輸是國家發展基礎性、先導性、戰略性產業和重要服務性行業，隨著互聯網、大數據等技術手段的發展，交通行政執法領域以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管得到推廣普及，并取得良好的經濟和社會效益。執法實踐中，如何著力解決非現場執法不規范問題，保護當事人合法權益，尚需從體制、機制、法制等多方面進行規范和完善。本文從設施、技術、管理等角度，探討如何規范非現場執法以助力交通高質量發展。

關鍵詞：交通運輸;非現場;行政執法

中圖分類號：D631.5文獻標識碼：A文章編號：1006—7973（2022）05-0136-03

交通運輸是國民經濟的重點戰略產業，與人民群眾的生產生活息息相關。亞當·斯密認為：“一切改良，以交通改良最有實效”。交通在高速發展同時，也面臨諸多問題，例如公路貨車超限超載、內河船舶非法從事海上運輸等久治不愈的“頑疾”就嚴重威脅著人民生命財產安全。

為加速推進交通治理體系和治理能力現代化，營造良好的交通法治環境，2018年11月中辦國辦印發了《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》，整合執法主體，將公路、道路、港口、海事、水路、航道、交通工程質量監督等領域的行政處罰權、行政強制權歸集到交通運輸綜合行政執法部門，推進綜合執法改革，有效緩解了多頭、交叉執法等問題。改革后，受人員編制、能力素質等影響，基層執法一線反映事多人少，因此突破傳統“人海戰術”執法模式，以推行非現場執法賦能交通發展已成為解決基層執法之急、之難的務實之舉。

1加快推進交通非現場執法的必要性

1.1交通運輸高質量發展的需要

建國以來特別是改革開放以來，我國交通發展迅猛，規模已世界領先，運輸服務保障能力大幅提升，鐵路貨運量及旅客周轉量、公路客貨運輸量及周轉量、港口貨物吞吐量及集裝箱吞吐量、快遞業務量均居世界第一，民航旅客運輸居世界第二。中國高鐵等先進交通裝備的應用，體現了交通已由量的積累轉向質的提升。

1.2建設綠色低碳交通的需要

交通運輸具有點多、線長、面廣的特點，也是碳排放重點領域。作為先進技術集成應用的重要場景，交通領域加快形成綠色低碳交通運輸方式，大力推進以交通智能、安全、綠色發展為目標的“新基建”，促進信息、制造、能源、材料等領域的先進技術集成創新應用，大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術與交通產業加速融合，無人駕駛、自由流收費、共享經濟、超級高鐵等新技術、新業態、新產業、新模式不斷涌現。

1.3交通運輸執法的難度和壓力增大

交通運輸高速發展帶來公路、航道里程、車輛、船舶數快速增長，智慧交通的發展也給交通執法帶來新的挑戰，但交通執法隊伍卻沒有增加，綜合執法壓力劇增，旁站式、運動式、粗放式執法必須向依靠科技進步和改革創新轉變。

2交通非現場執法的概念和法治依據

非現場執法是指行政機關在執法人員不直接接觸行政相對人情況下，通過監控、攝像、錄像等技術手段，運用現代信息技術系統，采集記錄其違法證據，并對其行政處罰的執法方式。

“非現場執法”初始于道路交通管理領域，因道路交通具有路線長、流動性大、地域環境復雜等特點，僅依靠執法人員現場巡查的工作方式不能適應需要，為解決這一問題，交管部門通過技術監控、視音頻記錄等方式收集、固定違法事實，并以此為依據對當事人實施行政處罰，這種執法方式一經使用就快速推行，并得到國家政策支持?！秲灮癄I商環境條例》（國務院令第722號）第56條明確規定：“政府及其有關部門應當充分運用互聯網、大數據等技術手段，依托國家統一建立的在線監管系統，加強監管信息歸集共享和關聯整合，推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，提升監管的精準化、智能化水平?！?/p>

非現場執法是寬泛概念，包含“非現場”監管、取證、檢測（監測）、處罰以及非接觸性執法檢查等?！胺乾F場監管”側重利用監控設備進行日常監管，“非現場取證”側重利用技術手段遠程取證，“非接觸性執法”突出盡量不直接接觸當事人，本文所指的非現場執法涵蓋以上概念，但并不表示執法全過程都在“非現場”狀態下。

我國法律、行政法規、部門規章對非現場執法尚無準確定義，2016年《超限運輸車輛行駛公路管理規定》（部令2016年第62號）出臺，公路治超領域“非現場執法”才有了部門規章的依據?！蛾P于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》明確提出“大力推進非現場執法和信息化移動執法”，給交通“非現場執法”提供了法治依據。

2021年7月15日起施行的新修訂行政處罰法第41 條規定：“行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，確保符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布"。這是法律專門對利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的執法方式即俗稱的“非現場執法”進行了規范，并對記錄內容和方便當事人查詢等作出相應規定，有力提升了非現場執法的法律地位。

3當前交通非現場執法面臨的困難和問題

非現場執法自推行以來，取得了良好的經濟和社會效益。較之于傳統的現場執法，不受道路或水上環境等客觀因素干擾，不因違法對象的身份不同而區別對待，減少了與違法行為人的直接接觸，減少了阻撓、抗拒等人為因素干擾;采集的違法數據錄入計算機系統后專人管理，設定管理權限后，不能隨意更改刪除數據，保障了執法公正;消除了違法僥幸心理，既減少交通違法行為的發生，又減少了執法者的人身安全風險，為維護社會穩定、保障合法權益提供有力保障。盡管優勢明顯，但也出現不少矛盾和問題。

3.1有“只罰不糾”嫌疑

非現場執法因執法人員不在現場，無法當場糾正違法行為，更不能教育違法行為當事人，難以體現《行政處罰法》“處罰與教育相結合”原則。加之全國交通、交警、海事等有關綜合執法系統沒有聯網，車船等基礎信息、現場執法信息未實時共享，加之目前的違法抄告和上傳機制也不健全，導致違法行為不能得到及時糾正。

3.2易引發社會矛盾

以公路超限超載治理為例，通過“電子眼”、電子稱重系統等開展非現場執法，由于非現場執法無法實時告知或告知不及時，處罰過頻易產生天價罰單。如果執法設備存在設置不規范、不準確、不合理等情形，極易讓相對人產生“驅利執法”的不公平感。近年來，媒體曾多次報道大貨車司機因北斗定位掉線、超載等原因被通知處以扣車罰款，處罰后因維權成本高，易產生不公平感，導致發生自殘等極端不良后果，也引發社會輿論高度關注。

3.3有關規定不明晰

《行政處罰法》第41條規定的“電子技術監控設備”的范圍不明晰，根據該條“符合標準、設置合理、標志明顯”的表述，應該是針對固定視頻監控等設備。道路“電子眼”等固定監控設備之外的其他監控設備是否屬于《行政處罰法》所稱的“電子技術監控設備”呢，例如《非現場查處道路交通安全違法行為操作規程（試行）》（公交管〔2020〕73號）的非現場執法設備還包括移動式技術監控設備、車輛動態監控設備等。另外，海事部門使用VTS、海事CCTV視頻監管系統，有關執法部門使用無人機、人造衛星巡邏巡查，又如何適用《行政處罰法》第41條規定的標準進行規范呢。

3.4執法依據不夠明確

當今社會，信息數字技術應用無所不在，行政執法特別是調查取證運用“電子技術監控設備”已成為普遍接受的事實?！缎姓幜P法》第41條要求“利用電子技術監控設備”調查取證活動應“依照法律、行政法規規定”，但在哪些領域和情形下行政機關可以憑電子技術監控設備收集、固定違法事實并據此實施行政處罰，并沒有具體明確。

3.5無法準確實施自由裁量權

目前交通執法運行系統智能化程度還不夠，沒有設置從輕、減輕或從重、不予處罰等選項，無法精準對個案實施處罰，做到過罰相當。例如在非現場治超案件中，如果不適用從輕、減輕處罰，可能導致駕駛員不配合，不在規定的時間內接受處理，甚至倒逼駕駛員采取過戶、更換牌照、變更車主、更換駕駛人員等手段拖延躲避處罰，導致違法行為得不到及時處罰，造成非現場執法案件結案率低。

4交通非現場執法的實踐路徑和思考

新《行政處罰法》為保護當事人合法權益，對非現場執法進行了規范，但在執法實踐中仍需進一步細化完善。制度層面，應制定“互聯網+監管”標準規范，編制平臺協同應用工作規范、電子證據認定、執法數據資源采集接口、交通行政執法數據交換規范、執法數據資源目錄服務接口等系列標準規范，為實施“互聯網+行業監管”信息化管理模式提供制度與機制保障。操作層面，應優化交通智慧執法方式，提高視頻監控、交通流檢測、超限監測、車船運行數據等監測數據的接入應用，推廣電子巡查、輕微違法行為快速處置、互聯網平臺在線處理等高效化、智慧化執法模式。

（1）把住“法律依據關”，做到于法有據。非現場執法應做到依法行政，哪些領域、哪些情形下可以憑電子技術監控設備收集、固定的違法事實來實施行政處罰，應由法律或行政法規確定。行政機關再細化程序制度以增強非現場執法的操作性，及時清理超出權限作出的非現場執法規定，完善電子技術監控設備設置的合法性。

（2）應把住電子技術監控設備“質量關”。利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過技術審核，確保電子技術監控設備符合標準。行政機關應及時完善法制審核、技術審核程序、公布設置地點等手續，及時檢測校核相關設備，對不符合標準的電子技術監控設備，及時淘汰更換。

（3）應把住電子監控設備的設置審核關，確保公平公開。電子技術監控設備的設置應經過法制和技術審核，做到科學合理、公開透明，設置點位考慮成本、技術、現場條件，符合節能減排，適應區域布局和容量，設置地點或監控方式要廣而告之，避免“釣魚式執法”。

（4）記錄違法內容必須準確無誤、客觀全面。電子技術監控設備記錄違法事實應真實清晰、完整準確。行政機關應當審核記錄內容是否符合要求，違法信息采集的標準格式應統一，未經審核或者經審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據。

（5）暢通溝通機制和救濟渠道。非現場執法有關信息應告知當事人，告知方法應嚴謹規范，采取信息化等手段為當事人查詢、陳述和申辯提供方便。倡導柔性執法、說理式執法，建立人性化的輕微違法不予處罰裁量制度、首次違法以學代罰制度，創新包括告知事實和救濟、說明理由、申請免責、網上查詢視頻、網上申訴、處罰文書電子化形成并送達等制度。不得限制當事人享有的陳述權、申辯權，并為弱勢群體提供信訪、調解、仲裁、訴訟、曝光等多種形式的救濟渠道。

（6）把住“教育懲戒關”。非現場執法在違法當事人前來處理時，一并完成立案和處理程序，并開展法制教育。如當事人未主動接受處罰，可通過有關部門協查，提醒督促接受處理。對催告后不主動接受處理，將重點查處、從重處罰，直至申請人民法院強制執行，消除部分違法者逃避處罰的僥幸心理。有關信息應抄送信用考核機構，對相關企業、經營者、源頭單位等責任主體也要處罰。

（7）應加強內部執法監督。目前各地各區域非現場執法流程不一，應進行必要的統一規范，應嚴格執行《行政執法三項制度》，執法非現場執法全過程記錄和全過程監督，做到對執法人員資格、行為、對非現場執法運行過程的可視、可測、可控，同時接受社會公眾和執法對象的監督。