我國海洋環境保護法律體系的完善

張煒

摘要：在全面推進依法治國基本方略的大背景下，完善我國海洋生態環境保護法律體系意義重大。目前我國已初步構建海洋環境保護法律體系，但存在執法主體的規定不一致、缺少程序性法律規范、行刑銜接存在障礙、公益訴訟制度不完善等問題?？蓮男薷耐晟片F有法律規范、制定海洋執法程序法律規范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強海洋環境保護公益訴訟法律制度建設等方面進行完善。

關鍵詞：海洋環境保護;法律體系;完善

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006—7973（2022）05-0025-04

1引言

2018年5月18日至19日全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記發表了重要講話，習近平總書記強調，“加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰”，“加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，加強法治建設”[1]，習近平總書記所說的“生態環境問題”顯然包括海洋生態環境問題，習近平總書記所說的“法制建設”當然也包括海洋環境保護方面的法制建設。

針對我國海洋生態環境狀況，從2002-2021年這二十年，我國生態環境主管部門每年都會以公報的形式向社會公開上一年我國海洋生態環境狀況。據《2020 年中國海洋生態環境狀況公報顯示》，“2020年我國海洋生態環境狀況整體穩定。海水環境質量總體有所改善”，但仍存在劣四類海域分布廣泛、赤潮在重點海域時有發生、直排海污染源污水排放量增加等問題。

為保護我國海洋環境，近幾十年來，我國非常重視海洋環境保護的立法工作，基本形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根本，以《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）為主體法律，以相關法律為補充，以海洋環境保護法規、規章、規范性文件等為配套，以相關國際公約（條約）為參照的海洋環境保護法律體系。在全面推進依法治國基本方略的大背景下，加強海洋生態環境法制建設，構建一套系統完整、科學有效、與時俱進的海洋生態環境保護法律體系顯得尤為重要。

2我國海洋環境保護法律體系存在的問題

雖然我國目前在海洋環境保護方面形成了基本的法律體系，但是在執行法律規范維護海洋環境方面仍在諸多問題，主要表現在如下幾個方面：

2.1法律規范關于執法主體的規定不一致

明確、統一的法定執法主體是依法執法的內在要求，在海上執法隊伍整合的大背景下，出現了法律規范關于執法主體的規定不一致的情況?！吨腥A人民共和國海警法》第二條規定：“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統一履行海上維權執法職責?！蓖ㄟ^該條規定使海警機構成為海上維權執法的主體力量，但是諸多現行的海洋環境保護法律規范是在海警法出臺前制定或修改的，出現了法定執法主體不一致的情況。比如海洋環境保護主體法律《海洋環境保護法》第五條規定，海洋環境保護主管部門包括國務院環境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門以及沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門，這種不一致的規定不利于海洋環境保護法律體系的整體性、系統性。

2.2缺少程序性法律規范

程序法一般是保障法律關系主體的權利義務的實現或保證職權和職責得以履行所需程序，以追求程序正義為主要內容的法律規范的總稱[2]。目前海上環境保護執法程序法主要包括《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國海警法法》、《海洋行政處罰實施辦法》以及其他相關法律規范，整體上呈現分散、缺乏針對性和可操作性的特點，缺少一部專門規范海洋行政執法程序的法律規范，導致海上執法力量在執法實踐中主觀隨意性較大，不利于海上執法規范化建設。

2.3在行刑銜接方面存在障礙

2.3.1有案不移，以罰代刑

《中華人民共和國海警法》通過第二條和第十二條的規定，將海上犯罪偵查賦予了海警機構，但是目前海上執法力量除了海警機構之外，還有海事部門、地方海洋執法隊伍等。這些非海警機構執法力量在查處海洋環境行政案件中，出于部門利益、績效考核等方面的考慮，會將一些介于海洋環境行政違法與犯罪之間的的案件傾向于定性為海洋環境行政案件，最終以行政處罰結案，形成以罰代刑的現象。

2.3.2立法層面存在行政違法與刑事罪名不對應的問題

由于立（修）法時間不同、立法技術不規范等原因，海洋環境保護行政違法與環境犯罪罪名存在不對應的問題。比如《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條規定：“……對嚴重污染海洋環境、破壞生態環境，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！痹摋l沒有對污染物的種類進行明確界定。而《中華人民共和國刑法》第三百三十八條規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金……”，該條將構成犯罪的污染物的種類進行了較為明確的界定，即“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質”，按照罪行法定的原則，除了上述污染物之外的污染物，則不屬于犯罪調整的范圍，但這又與《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條的規定相矛盾。

2.4海洋生態環境保護公益訴訟制度不完善

海洋生態環境破壞一般存在跨區域、跨時空、跨生物的特性，客觀上致使海洋生態環境公益訴訟懲罰性賠償具有一定的特殊性[3]。目前，我國關于海洋生態環境保護公益訴訟制度的法律體系已初步構建，主要包括《海洋環境保護法》第八十九條第二款、《環境保護法》第五十八條、《民法典》第一千二百三十五條、《民事訴訟法》第五十五條等法律規定，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律問題的解釋》《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》等司法解釋，以及2021年最高檢頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》等。但是這些分散的法律規范缺乏系統性與整體性，造成了訴訟主體不明確、損害鑒定缺乏詳細的規定、缺少賠償計算標準等問題，這些客觀存在的問題使海洋生態環境保護公益訴訟制度不能發揮其應有的效能。75B0EFC4-CC80-4F46-9E54-991DD7B9DEC6

3我國海洋環境保護法律體系的完善途徑

3.1對現有法律規范進行修改完善

按照馬克思主義唯物史觀，“經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎”，我國海洋環境保護客觀實際情況處在不斷變化之中，海洋環境保護相關的法律制度作為上層建筑的組成部分也必然要進行相應的修改完善，只有這樣才能充分發揮法律制度在海洋環境保護方面的作用?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

3.1.1對執法主體進行統一的規范

明確的執法主體是依法執法的內在要求，針對目前不同法律規范對執法主體規定不一致的情況可以進行如下兩種方式進行修改：一是直接修改相關法律條款，如《海洋環境保護法》第五條，明確海警機構在海洋環境保護執法方面的主體地位;二是在法律規范的附則部分增加一條或一款，將海警機構的執法主體地位進行明確，如2018年10月26日，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三次修正時，將原第二百九十條增加了一款“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權?！毙薷暮蟮牡诙倬攀畻l改為第三百零八條。

3.1.2盡快修改施行時間較長的法律規范

對某些施行時間較長的法律規范進行修改，以適應當前的海洋環境保護實際。比如《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》，該行政法規自1983年12月29日頒布施行以來，已有39年之久，其中的某些條款已嚴重脫離當前的執法實踐，比如該條例關于罰款規定，處罰額度明顯偏低，起不到應有的懲戒作用。

3.2制定海洋執法程序法律規范

制定科學、高效和規范的海洋執法程序法，一方面是貫徹落實習近平法治思想的內在要求，在《習近平談治國理政》第二卷“加快建設社會主義法治國家”一文中指出“執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法”[4];另一方面是規范海上執法、維護當事人合法權益的客觀要求。

3.2.1在立法內容上分為行政案件程序和刑事案件程序兩部分

目前來看，在程序方面立法較成熟的是公安機關，《公安機關辦理行政案件程序規定》前后共有三版，即2003年版、2006年版和現行的2012年版，且現行的《公安機關辦理行政案件程序規定》又分別于2014 年、2018年和2020年進行了三次修正?！豆矙C關辦理刑事案件程序規定》也同樣經歷了三版，即1987年版、1998年版和現行的2012年版，現行的2012年版于2020年7月4日進行了修正。公安機關這兩個程序規定在規范實踐中不斷發展完善。海洋執法程序法律規范可以從海上執法實際出發，借鑒公安機關的兩個程序規定進行立法。

3.2.2在立法位階上屬于規章層面

《中華人民共和國海警法》第八十二條規定：“中國海警局根據法律、行政法規和國務院、中央軍事委員會的決定，就海上維權執法事項制定規章，并按照規定備案?！痹摲蓷l款賦予了中國海警局就海上執法事項制定規章的權限，參照當前公安機關、海關等部門關于執法程序的立法現狀，海洋執法程序方面的法律規范在立法位階上屬于由中國海警局制定的規章。

3.3加快行刑銜接方面的立法工作

3.3.1涉海部門聯合發布行刑銜接方面的法律規范

為了杜絕其他涉海部門有案不移、以罰代刑的情況，可以考慮由目前的中國海警局、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、農業農村部等涉海部門以聯合發文的形式對行政案件轉刑事案件的案件類型、刑事立案標準、行轉刑程序以及法律責任等方面進行詳細的規定?？紤]到海洋案件行轉刑的復雜性、特殊性，可以先以規范性文件形式發布施行，待條件成熟后，再上級為更高法律位階的法律規范。

3.3.2完善現有的刑法罪名，增設海洋環境污染罪

目前《中華人民共和國刑法》關于環境方面的罪名設在第二編第六章第六節破壞環境資源保護罪當中，但是縱觀所有環境方面的罪名，都沒有專門考慮到海上的特殊性，這與目前我國海洋污染現狀不相適應，應立足于海洋環境污染的客觀實際，從現有的海洋環境法律、法規關于海洋環境污染處罰的條款出發，增設“污染海洋罪”，可以將該罪名設在《中華人民共和國刑法》第三百三十八條（污染環境罪），作為該條的第三款，將污染海洋罪從污染環境罪中分離出來，單獨成立一個罪名，以充分發揮《中華人民共和國刑法》在海洋環境保護方面的積極作用。

3.4加強海洋環境保護公益訴訟法律制度建設

3.4.1明確海洋環境保護公益訴訟主體

依據目前的相關法律規定，海洋環境保護公益訴訟主體包括海洋環境監督管理部門、法定社會組織和檢察機關，但從目前的司法實踐來看，海洋環境監督管理部門和法定社會組織提起海洋環境保護公益訴訟的情況并不樂觀，典型的勝訴案例基本都是由檢察機關起訴的，如海南首例海洋傾廢公益訴訟案。這種狀況與現行法律規范的立法初衷相背離。因此，建議通過立法明確訴訟主體的順位，即：第一順位為海洋環境監督管理部門，其次為法定社會組織，最后為檢察機關。同時，從訴訟主體整體性的角度出發，也要注重不同訴訟主體之間的協作與配合，可通過簽訂合作協議的方式進行，最大程度發揮不同訴訟主體的作用。

3.4.2確定合理的賠償計算標準

賠償計算標準是海洋環境公益訴訟必須要解決的基礎性問題，但是，目前我國還沒有出臺針對此問題的法律規范。從我國目前海洋環境現狀出發，不宜僅以所確定的損害金額為最終的賠償金額，建議采用“損害基數×倍率”的形式，即海洋環境公益訴訟的賠償應具有懲罰性，懲罰性賠償是指裁判的賠償數額超出實際損害數額的賠償，它具有補償、懲戒、教育、警示、預防、彌補行政執法不足等多重功能。[1]損害基數可采取由起訴方委托具有相關鑒定資質的第三方進行鑒定評估。鑒于目前我國海洋環境保護公益訴訟處于探索階段，將懲罰性的“倍率”設為1.5～3倍較為適宜，并根據未來的實際情況對“倍率”進行相應的調整。

4結論

全面、協調、規范的海洋環境保護法律體系對我國海洋環境保護工作意義重大，是依法治國基本方略的內在要求。我國經過幾十年的立法實踐，已基本形成了由憲法、法律、法規、規章、規范性文件以及國際條約等所構成的海洋環境保護法律體系，但也存在諸多亟待解決的問題，針對這些客觀存在的問題，本文提出了修改完善現有法律規范、制定海洋執法程序法律規范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強海洋環境保護公益訴訟法律制度建設等四點不成熟的建議，希望能起到拋磚引玉的作用，為海洋環境保護法律體系的研究提供一定的參考。

參考文獻：

[1]劉楊.習近平出席全國生態環境保護大會并發表重要講話[EB/OL]，新華社.（2018-5-19）.[2022-3-8].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/19/content_5292116.htm.

[2]張文顯.法理學（第五版）[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2018：92.

[3]曹金容.海洋生態環境公益訴訟中懲罰性賠償適用問題研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2022（01）：42.

[4]《習近平談治國理政》（第二卷）[M].北京：外文出版社有限責任公司，2017：120.

[5]趙微，姚瑤.海事涉罪案件行刑銜接疑難問題研究[J].人民檢察，2018，（01）：33-36.

[6] 丁英奇，王楓梧.論高空拋物綜合治理法律體系的構建與完善[J].浙大法律論，2021，7（00）：122-131.

[7]潘霓.行政處罰法律體系的歷史建構與完善[J].廣西政法管理干部學院學報，2020，35（06）：49-55.75B0EFC4-CC80-4F46-9E54-991DD7B9DEC6