考慮多方利益協調的TOD站點設施布局和設置策略

陳健　尤理

【摘要】本文分析了TOD站點規劃設計中設施布局的基本任務，并分析了中不同策略對軌道周邊土地開發效果的影響，提出要平衡公眾和開發商二者利益，政府在出讓土地前必須對土地開發提出相應要求。從全線用地平衡、銜接服務評價函數分析、接駁體系綜合提升三個方面，提出了協調多方利益的技術途徑。明確了政府應該在土地出讓前應當確定的控制性指標和相關要求。并在TOD站點銜接評價中提出了一種計算單位社會成本下服務的乘客數的評價指標，綜合判斷不同方案服務不同層次人口的通達性和經濟性。該方法在傳統的計算社會總體效益的基礎上增加了單位通道長度的利用效率的因素，可以更客觀地反映方案的優越性。最后，本文提供了一個工程中的實際案例，對算法的實用性進行了實證。

【關鍵詞】空間布局;利益協調

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.011

引言：

軌道交通TOD站點內外交通銜接的便利程度是TOD站點規劃設計成功與否的決定性因素。對站點內部而言，各種交通方式之間的換乘距離是衡量樞紐換乘便利性的關鍵因素。各類設施的布局和設置策略對旅客出行方式的選擇有直接影響。對外部而言，交通銜接的便利程度取決于站點與周邊交通吸發點之間的慢行接駁的便利程度。在規劃設計過程中，由于建設管理各方利益出發點不同，選擇各類換乘設施的布局和設置策略的目標有所差異。因此，TOD站點布局決策必須考慮多方利益的協調。

1、TOD站點設施布局與設置策略的利益沖突分析

1.1 TOD站點設施布局的基本任務

不論是樞紐型TOD站點還是城市軌道TOD綜合開發，在規劃階段，都應該從功能上明確軌道交通站點周邊各類綜合開發與交通接駁的規模以及各類設施的位置關系并根據設施之間的位置關系對步行通道進行合理布局。

在布局設計階段，需要考慮三類通道的設計：交通換乘通道、綜合開發功能單元銜接通道和公共空間銜接通道;這三類通道所服務的人群的出行特性有所不同，其訴求也不盡相同。其中，選擇交通換乘通道的乘客往往都攜帶有較多行李，綜合開發銜接通道的乘客對時間敏感性較強，而通往公共空間與步行環境的乘客對空間的舒適感和體驗感的要求最高。在功能布局時，應通過功能區劃分實現對不同人群的分離（例如盡量不要把地鐵內部零售商業布局在軌道和對外交通樞紐間的通道上，造成大規模人員流線的交織和混亂）。當然，更多的情況是有多類人群都需要共用某個方向的同一通道，在這種情況下，通道的具體設計中，就應充分考慮不同人群的需求。

1.2不同布局策略的影響分析

策略一：優先考慮提升出行者便利性的策略

這種布局策略的出發點是讓更多的人享受到軌道的便利，集約使用土地，騰出更多城市生活空間;在這種策略下，軌道的發展是城市發展的源動力。軌道/公交周邊傾向于建設小街區，采用適當從緊的停車泊位供給。周邊樓盤則優先選擇經適戶型，同時，將騰挪出來的空間優先用于布局城市綠地等公共設施。

策略二：優先考慮通過TOD提升土地價值的策略

這種策略的出發點是通過軌道的加持，提升軌道周邊土地價值，使軌道成為城市發展的助推劑。由于需要大規模消費人群（尤其是高收入人群）帶動消費，這種策略下，軌道周邊的規劃設計傾向于優先考慮大地塊和大街區（利于土地出讓），并優先考慮在軌道/公交周邊建設偏高端的商業上蓋物業（吸引高端商戶入駐），并力求上蓋物業的出入口更接近城市干線道路系統（利于停車）。

這兩種策略對于城市發展都有積極的推動作用。但這兩種策略造成的影響也各不相同。在策略一的理念下，軌道交通站點周邊容易出現商業活力不足或者商業品質偏低的局面，造成軌道周邊環境品質下降。進一步降低軌道吸引力;而在策略二的理念下，軌道周邊的站點雖然容易形成“高大上”的形態，但更容易吸引的是小汽車出行的人群，對軌道交通分擔率的提升并沒有太大幫助。而小汽車的到來又進一步導致周邊交通狀況的惡化，與TOD發展的初衷相悖。

如何既提升軌道站點商業活力，又同時提升辦公、居住的出行便利性，使不論開車還是坐地鐵都很方便，實現多方利益的協調，是在TOD站點規劃布局時必須考慮的重點問題。當下，我國很多城市圍繞軌道交通建設TOD的進程如火如荼，開發商的提前帶資進入為政府節約了大量的資金，也成為TOD規劃設計的主導者。但開發商的逐利性和公共訴求之間的矛盾使項目在面臨公共資源分配問題時會傾向于選擇更有利于開發商的規劃布局策略（策略二）。按照TOD的初心，應當通過公共交通建設引領城市的發展，通過軌道/公交等方式實現更大規模人的移動來帶動周邊用地的發展。但大規模公交人群的導入給地塊帶來未必是最大的投資回報。要平衡二者間的矛盾，政府規劃部門必須承擔起相應責任。

2、協調TOD站點多方利益的設施布局技術途徑

2.1 對軌道線網全線進行用地平衡

建設TOD絕不是簡單地在軌道站點周邊進行高密度開發。規劃部門應對全線的土地進行通盤考慮，綜合考慮全線的用地平衡。依據城市更新單元，站點區位和周邊用地性質，識別TOD優勢發展區，提出多種TOD發展策略。

土地的多樣性不光在于一個地塊或者一個站點，更在于全線的用地平衡。通過全線用地平衡，可吸引更多出行者利用軌道在各個站點之間完成全部出行鏈。提升軌道交通的利用效率。同時，在全線甚至全網視角，能更清晰地判斷站點適合多大強度的TOD開發，確定TOD發展類型。明確軌道站點周邊服務不同性質用地的建設要求。

在交通供需平衡層面，通過全線站點周邊500m內用地的集計分析，可得到軌道站點周邊土地利用的分布情況。在根據不同用地性質的交通出行、吸引產生率，得到軌道沿線各個站點周邊交通吸引和發生的總量。當軌道沿線交通吸引與交通產生基本一致時，可視為全線用地達到了交通出行吸發平衡。在這種情況下，交通出行者在軌道線網上就可以實現從工作地到居住地的出行，則通勤采用軌道的概率將大幅提升。69152954-80EF-497B-A82B-B74E46C6030B

為了提升軌道對周邊1-3公里范圍內交通吸引，還需要在軌道周邊進行用地平衡。根據軌道站點周邊土地性質，人群特征，收入層次、出行目的等計算軌道的集疏散能力和總體交通需求（含到發和通過性）之間的差距，確定站點周邊道路、公交、停車、慢行等各類交通供給。

以上這些工作均這是政府需要在城市設計和控規層面需要由政府規劃部門做的，而不能等到土地出讓以后由開發商主導。只有做了這些，在土地出讓的時候，才能確定站點周邊可承擔的開發強度，確定是否需要在大地塊增加市政路、增設公交場站、二層連廊、騎樓、軌道站點連接通道等。并將這些硬性要求寫入土地出讓條件，最大程度的保護公眾權益。

2.2 優先考慮低收入吸引人群

在軌道項目站點周邊，最容易被軌道交通吸引的人群通常是中低收入人群和通勤人群。因此，優先考慮最大程度的吸引這部分人群是“先摘取低垂的果子”的正確策略。

2.2.1 TOD站點銜接服務評價函數

2.2.2合理布局TOD站點周邊用地開發檔次的位置

軌道站點的居住人群的收入水平、擁車率等是決定軌道站點可服務通勤交通人數的關鍵因素。為提升軌道利用率，可以充分借鑒新加坡經驗，在土地出讓階段，由政府對軌道站點周邊的居用地提出規劃控制條件，對開發商在開發時戶型的最大面積分片規劃和限制，形成高檔住宅和中低檔住宅交錯的格局。約定在同一地塊內中小戶型的住宅所占比例以及戶型較小的中低檔住宅樓與軌道出入口的距離。差異化地確定不同戶型樓宇下停車配建的指標，從而更加利于引導中低收入人群優先選擇軌道出行，并在一定程度上保護開車出行人群的利益。

同樣道理，對于TOD站點周邊的商業、辦公用地，也應將中低檔商業辦公樓優先布置于軌道出入口較近的位置，通過土地出讓條件的控制，提升用地的兼容性，平衡不同方式出行者的利益。

2.3 TOD項目周邊接駁交通體系供給策略

此外，政府應當在土地出讓前對軌道周邊接駁交通體系提出明確的設計要求，從停車供給、常規公交、慢行銜接等多個維度對軌道周邊開發加以約束。

2.3.1適當從緊的停車供給策略

對于城市中心區TOD項目周邊，宜分布式的建設多個小型停車場，而非集中建立大規模停車場，避免車輛過分集中于同一個出入口。同時，可適度提高停車收費和停車位出售價格，通過經濟杠桿將小汽車出行需求向公交方式轉移。

2.3.2綜合考慮常規公交供給

對于樞紐型TOD，不能僅僅關注樞紐站本身，而要同時關注既有的公交線路。公交線路中，與軌道交通平行的線路，既可能是軌道交通的競爭性線路，也可能是軌道交通的補充和接駁。對于不同線路，應當采取不同策略加以利用。將競爭性線路進行打斷，避免線路在多個站點與軌道線網平行，是軌道周邊公交線網優化的一般策略。

2.3.3協同進行慢行環境設計

深圳市TOD顧問黃會良說“社區最重要的并不是商業體量或者混雜度有多高，而在于方便生態人居和無縫出行;能站能坐能喝水才是生活性社區的街區配置?！币虼薚OD軌道站點周邊街道的設計不應當單純的做景觀設計，而應優先進行功能設計。

在街道設計中，還應當咨詢市政交通工程關于安全、視距的意見，實現良好的連通性和慢行環境的融合，軌道交通周邊各類無障礙設施不光是面向殘障人士，同時更可能面向行李箱、嬰兒車、菜籃車甚至兒童輪滑?！睹绹蟪鞘械纳c死》中提出“不爬樓梯、不繞行、被看見的安全感、遮陽避雨”的設計原則。同時，在慢行設計中，應當既有最短路徑，又有興趣點。使人們可以進入環境內部，與環境形成互動，同時增加了人們選擇不同路徑的可能性。并允許人們中途改主意，選擇或跳過一個或者多個興趣點。

3、案例分析

3.1 某樞紐型TOD站點接駁設施布局方案的選擇

3.1.1 不同方案的設計出發點

在某市高鐵綜合交通樞紐的規劃設計過程中，設計團隊就出租車換乘站、公交?？空?、社會車輛停車場布局方案提出了兩種的方案。

在方案一中，將距離列車出站口最近的場地用于市內公交?？?，將出租車和私家車的上、落客點布置在相對外圍。小汽車乘客不論出發還是到達，均需要比公交乘客多步行約190m的距離。在方案二中，為了提高出租車和私家車的服務水平，將方案一中的公交和小汽車上、落客點的布置進行了置換。公交乘客的步行距離較小汽車乘客步行距離長。

支持方案一的觀點認為：優先選擇把最優質的換乘空間留給公交，可以將最優質的資源的效用發揮到最大。按高峰小時公交可服務1000名乘客，出租車、小汽車服務300名乘客計算，高峰小時乘客可累計節約步行時間2215min，的社會效益明顯;

支持方案二的觀點認為：乘客選擇花30元坐出租從市中心坐到樞紐而非花2塊錢乘坐公交，是由其需求性質決定的。對于那些帶著孩子/老人，或者行李特別多，或者趕時間等原因選擇小汽車出行的乘客，讓他們在多花了15倍價錢的情況下在樞紐換乘走得較遠有失公平。同時，方案二的便利性對外來商務乘客提升城市的第一印象有一定的好處。

在選擇將公交車輛置于更接近于樞紐出站口的方案的同時，為提升小汽車乘客服務水平，對方案一進行了如下優化：

（1）為減少小汽車乘客換乘時間，在小汽車落客點與車站進站口之間設置了地面自動人行道;

（2）為方便公交乘客（尤其是行李較多或乘輪椅/嬰兒車乘客）上下車，將公交?？空九_設計為高站臺，使公交站臺與公交車臺階齊平。

（3）在站內加強了公交、出租車、社會車輛乘客的指引標志，提前將不同方式換乘的乘客進行分流。將駛往不同市區方向的公交班線進行合理規劃，并專門設置了用于查看公交線路牌的駐留空間和公交電子查詢終端。

（4）在公交候客區設置了不穿越公交流線的行人步道，最大程度地減少行人和公交車輛的流線穿插。

通過上述方式，站點的設計實現了高鐵與公交、小汽車的便利換乘，一方面將最優質的換乘空間留給了公共交通方式，取得了較好的社會效益，另一方面平衡了不同交通方式的差異，提升了小汽車方式換乘的便利性。

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