TOD模式下軌道交通綜合開發與投融資要點淺析

錢昆

【摘要】軌道交通是高度城市化地區不可或缺的重要交通基礎設施，對引導城市發展方向、提供公共交通服務、綠色出行等起關鍵作用。因其具有公益性基礎設施、投資規模大、運行周期長、資金回收周期長等特點，有必要選擇合理的綜合開發機制和投融資模式。本文通過對國內外軌道交通TOD開發項目經驗進行分析和對比，從軌道交通綜合開發和投融資的視角切入，解析我國TOD開發項目中所面臨的軌道交通建設與城市發展有待統籌、參與主體缺乏協同、資金難以平衡等問題與挑戰，并提出TOD開發策略優化的幾點思考，為完善我國TOD開發模式提供建議。

【關鍵詞】軌道交通;開發策略;投融資一體化;可持續發展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.028

引言：

TOD（Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發模式）是一種以公共交通優先、交通發展與土地利用相協調、空間功能復合化等為核心理念的城市發展建設模式。

軌道交通作為一種公益性、高運量、高成本的交通基礎設施系統，對城市空間、土地開發起優化和帶動作用，是在現代城市發展中發揮主導作用的公共交通模式。在高質量發展、新型城鎮化以及基礎設施投融資體制改革等宏觀政策的推動下，我國城市軌道交通建設得到快速發展。我國正處于快速城市化的發展階段，軌道交通工程建設與城市可持續發展的矛盾日益凸顯，TOD模式下的技術邊界、市場邊界和政策邊界尚不明確，所涉及的工作機制和實施操作層面上的流程規制有待調整優化。

TOD是涉及多專業、多產業鏈、多方主體的發展模式，影響城市既有利益格局的各個方面，并促進其優化重組。本文將以軌道交通TOD為主要研究對象，探索宏觀層面TOD開發策略優化的可行路徑。

1、國內外TOD項目經驗

1.1國內相關項目經驗

20世紀80年代末至90年代初，是改革開放后首批特大城市啟動地鐵建設的高峰期。2000年以來，廣州TOD開發從支撐到引領城市空間發展，主要經歷了以下兩個階段：

2010年之前，廣州地鐵線路建設優先覆蓋城市中心城區，軌道交通TOD開發主要體現為對舊城區進行局部改造。隨后，地鐵線路逐漸向外延伸，TOD開發以大型居住區或交通樞紐建設為主，功能相對單一。城區沿地鐵線向外蔓延，部分線路發展出城市新組團。這種“走廊式發展”也導致了許多問題：城市居住人群向新組團遷移，城市就業仍集中在中心城區，新組團難以培育成為真正意義上的城市副中心，通勤為主的潮汐客流還會導致局部線路擁堵。

2011年至今，廣州地鐵線路開始向南沙、花都、從化等周邊城區延伸。多中心發展的模式減緩了主城中心區工作崗位過于集中的現象，客流分布趨于均勻。TOD開發模式上，廣州經歷了由“站樓一體”“站城一體”向“站、城、產、人、文”多元化開發模式的轉變。近期，廣州依托良好的軌道交通產業基礎和金融資源，進一步構建集規劃設計咨詢、建設施工、裝備制造、運營及增值服務于一體的軌道交通產業生態圈。

1.2 國外相關項目經驗

日本在軌道交通沿線綜合開發領域的工程實踐已持續百年，建設了澀谷未來之光、二子玉川等大量TOD開發項目。日本大型軌道交通樞紐站普遍具有站城一體、復合立體化、高密度開發的特征，其建設往往涉及多方利益，是彼此關聯性極強的系統工程。

日本境內可利用土地稀缺，在城市化初期，日本將“緊湊城市”作為城市建設的發展目標。TOD引導的緊湊城市結構，以軌道交通為核心集約利用土地資源，將居住、就業、購物、娛樂等活動場所集中布置在步行可達軌道交通站點的范圍內，形成以軌道交通站為城市核心的空間布局。

日本TOD項目往往歷時漫長，在開發過程中，大都經歷數十年的迭代更新才能完成，通常大量時間被運用于項目前期策劃以及與當地市民溝通交流的工作中，通過充分的調研分析、精準的市場定位，打磨出精品項目。早在1880年，日本民營資本就開始投資軌道交通建設（包括地鐵和鐵路），軌道交通民營化已形成市場機制。為最大程度減少旅客換乘，追求資源整合最大效益，日本客運鐵路企業間采取了共線運營、不同企業分段運營等多種模式進行合作，營造共同利益。

1.3 國內外經驗對比

對比國內外TOD項目經驗，不同國家在發展階段、市場機制、土地權屬等方面存在諸多差異。日本自身的社會環境為其TOD開發提供了良好的生態——絕大多數土地私有，軌道市場對私營企業開放，珍惜土地意識強烈，鐵路文化底蘊濃厚等。我國應結合自身特色，發揮土地公有制、政府協調能力強、軌道交通與TOD發展的后發優勢，積極探索適應中國經濟社會環境的TOD發展模式。

2、我國TOD推進面臨的問題與挑戰

2.1 綜合開發有待統籌

當前我國正處于構建國土空間規劃體系的初期階段，軌道交通項目多以現行城市總體規劃為依據開展前期研究，在以發展為主導的思想下，為預留足夠的開發收益和產業空間，人口和土地規模預測值往往取上限，偏離了社會經濟發展和人口結構轉變的現實趨勢。TOD集聚發展不僅會引發與城市發展戰略相違背的局部地區超前擴張，還會壓縮非軌道交通沿線地區的規劃指標，并可能在建成后帶來沉重的運營成本。

軌道沿線綜合開發項目為盡早形成“熟地”，償還建設資金，通常傾向于優先征拆難度小的地塊進行高強度開發，或在軌道線路端頭的車輛段進行大規模上蓋物業開發。此類開發方式容易大幅度改變城市的職住空間分布，尤其在涉及新城區的線路中，易在軌道末端形成“臥城”，帶來各層次規劃沖突和公共服務配套出現短板等問題。不僅增加通勤段線路的負擔，也背離了軌道交通系統創造宜居宜業環境的初衷。

建設時序方面，軌道交通主體工程與物業開發難以同步。軌道交通主體工程通常有明確的建設時間要求，建設期間需排除其他干擾。物業開發流程包括選址、征拆、收儲、出讓等多個環節，用地熟化周期長，不確定因素多。兩者協調難度大，導致項目建成效果與規劃設計往往有一定差距。

2.2 各方利益缺乏協同

我國軌道交通項目投融資模式經歷了早期的“政府直投”，受到嚴格控制的“政府主導的負債型投融資”，到目前以“政府主導的市場化投融資”、“投資主體多元化下的市場化投融資”為導向的發展歷程。隨著政府財政主導作用在軌道交通項目中逐漸下降，市場引導作用逐漸增強，項目前端投資與后端融資相對分離。一些市場化項目在融資階段難以符合金融機構的合規性要求或經濟可行性條件，增加了項目資金的不確定性，甚至可能因資金流斷裂導致階段性停工。

TOD是多專業、多產業鏈、全過程整合的開發模式，需強化源頭策劃和頂層設計。在國內TOD面臨的諸多挑戰中，如何讓政府機構、軌道集團、社會資本、合資/平臺公司等形成利益共同體，是最具代表性、最難解決的問題之一。引入社會資本參與TOD綜合開發，一方面應注意破除TOD項目“開發利益等于土地收益”的觀念，引導開發運營收益持續反哺軌道建設，形成良性循環，另一方面還應建立適應多方參與的工作機制，合理分配項目風險。

2.3 投融資機制尚不健全

城市軌道交通是一種準公共產品，有較強的正外部效應，其建設和運營能給社會帶來積極的外部影響。而對于負責投資建設的軌道集團，運營收入主要來自上蓋物業開發、站內物業開發和票務收入，而軌道交通帶來的站點附近及沿線土地、建筑增值，居民生活質量改善，城市運轉效率提升等社會經濟效益，往往難以內部化。

軌道交通系統帶來的社會效益大，但回報周期較長。線路開通運營后，一般需要15-20年才能實現資金流入流出平衡，整體經營損益平衡需要的時間則更久。遠期穩健現金流的供應和近期建設資金的需求難以匹配，容易受到房地產市場波動和政策調控的影響，融資風險和不確定性較高。

宏觀背景下，我國對軌道交通項目的投資開始放緩。近十年，投資建設高速擴張在為城市化建設做出巨大貢獻的同時，也推高了政府債務水平。城市軌道交通前期建設采用以政府為主導的負債型投融資模式，加重了地方政府的隱性債負擔，防范系統性金融風險是中央鼓勵PPP模式（政府和社會資本合作）并提高軌道交通項目投資門檻的原因之一。在多管齊下減輕地方政府債務壓力的同時，促進基建部門向適應市場化的運作機制轉型，加速厘清政府機構與市場的邊界關系，使有限的政府資源向高效率、高度市場化的基建領域流動。

3、TOD開發策略優化的思考

3.1 預先統籌，科學布局

在項目起始階段，應對軌道交通TOD項目的系統特征建立認識，了解軌道交通建設營運方的主體性質和社會責任，兼顧項目的大規模投入和建設的長期性。軌道交通TOD開發應以交通為中心，進行預先統籌，包括在項目策劃階段，開展業態研究，從而確定上蓋物業的建設預留條件等。

空間布局上，在城市層面，結合軌道交通線網覆蓋區域的功能定位，通過沿線土地集中開發、各站點分散布局，為城市有機更新和功能活化提供支撐;在線網層面，合理預估線網規模，差異化定位站點功能，形成均衡發展的交通走廊;在站點層面，精細化預測客流特征和物業開發規模，重點關注站點與物業的銜接，補足配套服務設施;在物業開發層面，合理布局地下、地面、地上空間，復合化利用垂直立體空間。

同時，應對建設時序做出合理安排?？山梃b“TOD全過程總顧問”的工作機制，對軌道交通線路方案確定、前期研究與土地儲備、規劃設計與物業開發、站體施工與物業建設等全過程進行跟蹤服務，因地制宜地確定工作推進方案，明確各個階段的建設要求和邊界條件，有機切分地鐵站體與軌道樞紐綜合體的工程界面，確保項目有序開展。

3.2 強化頂層設計，促進多方協同

做好頂層設計，明確TOD開發的責任主體與定位，可構建“一方牽頭，多方協調，統籌管理”的協同管理機制。引入社會資本時，可對競投主體資格提出具體要求（如軌道交通建設運營業績條件）;還可通過設置軌道交通周邊地塊摘牌的“配建條件”，要求摘地主體在拿地同時承擔配建義務，將部分土地增值間接與軌道交通建設捆綁。在政府部門和社會資本之間，結合軌道交通建設項目自身條件構建風險分擔機制，合理分配項目過程中可能出現的市場波動風險、政策調控風險、匯率變動等風險，從而形成軌道交通利益共同體。

創新機制上，可構建與現行法規相適應的土地供應模式，對站點用地分層確權——明確權屬范圍并建立便于權益拆分的供應機制，設計對豎向空間預留并分步審批的審批機制等。在項目過程中，可細化工作流程，形成項目計劃和行動方案，長期跟蹤評價并不斷修正項目軌跡，提高項目整體工作效率。

3.3 投融資一體化，建立價值回饋機制

軌道交通項目應樹立投融資一體化理念，在投資前端階段即引入金融機構參與項目，及時開展融資可行性研究，將后端融資問題向前端整合，保證項目符合融資要求，促進合同、股權、債券融資同步落地，在降低項目風險的同時，為工作高質量推進提供堅實基礎。

TOD模式的內涵在于設計投資回報機制?！耙?、二級開發聯動，滾動開發”的方式，既能利用一級開發實現近期收益，又能降低二級開發風險，確保收益穩定持續。項目收益可按比例置入軌道交通建設專項基金，使一級、二級開發收益反哺后期（或下一輪）軌道建設與運營維護。

軌道交通作為公益性基礎設施建設項目，除房地產稅等主流稅收之外，通過科學合理的評估，劃定項目潛在獲益區，采取物業站點連接費、物業交易費和土地用途更改差價費等方式對地價增值區特別收費，實現“受益者付費”、“漲價歸公”的價值回饋機制。由于軌道交通建設對綠色出行、低碳生態城市建設起重要支撐作用，可結合國內綠色債券等優惠政策，探索綠色金融、碳金融等創新機制的可行路徑，為地鐵多元化運營提供收益來源。

結語：

近30年來，我國軌道交通建設已取得長足發展，軌道交通TOD開發在促進社會經濟發展中發揮著重要作用。只有在城市戰略的高度來認識TOD，才能控制不利因素的影響，發揮我國軌道交通TOD后發優勢和制度優勢。隨著城市圈、城市群的加速發展，TOD開發策略優化研究還需考慮軌道交通與高速鐵路、城際鐵路的銜接，預留靈活的發展空間，促進城市空間高質量、可持續發展。

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