解讀國土空間體系背景下城市規劃與土地規劃的關聯性

趙寶琴

【摘要】高質量發展作為十四五時期社會經濟發展予以重點踐行的目標內容，其中，國土空間規劃作為國家空間發展的重要指南，應堅持以高質量發展目標為重要依托，實現對生產空間、生活空間以及生態空間的布局優化以及開發利用。目前，為全面促進國土空間規劃工作高質量開展，政府相關部門需要高度重視國土空間規劃要點，著重針對城市規劃與土地規劃之間的關聯性以及統籌協調措施進行部署貫徹。針對于此，本文主要結合新時期國土空間規劃發展情況，對城市規劃與土地規劃之間的關聯性以及統籌協調措施進行總結歸納，以供參考。

【關鍵詞】國土空間規劃;城市規劃;土地規劃;統籌協調;分析

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.033

引言：

近些年來，隨著城鎮化發展進程的持續推進，環境污染問題、土地資源緊缺問題等層出不窮，再加上城鎮化發展背景所面臨的擾動因素較多，如生態環境相對脆弱、城鄉區域發展不平衡等，導致我國城鎮化發展受阻問題十分嚴重。新時期，面對資源環境以及協調發展所產生的嚴峻形勢，我國政府部門主動立足于我國基本國情以及中國特色新型城鄉發展道路，按照新時期國土空間規劃目標，重點針對城市規劃與土地規劃統籌協調問題進行科學部署，以實現我國長期可持續發展目標[1]。其中，為打造人與自然和諧發展的現代化新格局，政府相關部門對于傳統國土空間規劃發展理念所存在的短板問題進行了及時補齊。并通過出臺國家新型城鎮化規劃等一系列措施內容，重點針對城市空間規劃以及土地資源協調利用問題進行了科學部署，以期可以緩解長久以來城市規劃建設用地規模超過土地利用規劃的發展問題。

1、國土空間體系背景下城市規劃與土地規劃的關聯性分析

土地規劃與城市規劃基本上可以視為國土空間規劃體系的重要內容，同時也可以視為指導地方經濟發展的重要空間性規劃。從客觀角度上來講，土地規劃與城市規劃的合理銜接在很大程度上可以促進城鎮化進程高效穩定發展，并實現可持續發展目標。然而結合實際情況來看，因土地規劃與城市規劃在內容界定、定位目標等方面存在差異，會導致城鎮用地規模與布局之間難以實現協調統一發展。但是從宏觀角度上來看，土地規劃與城市規劃之間還是存在相互促進、相互影響的作用關系，具體關聯性如下所示：

1.1 城市規劃與土地規劃概念及目的分析

城市規劃：可以理解為實現一定時期內城市經濟與社會發展而制定的規劃內容以及建設目標。其中，城市規劃內容對城市性質、規模以及發展方向進行了精準梳理與合理確定。在規劃編制期間，規劃人員需要主動結合城市地理環境以及經濟發展情況等客觀因素，對適合本城市建設發展的規劃內容進行合理部署。與此同時，在規劃實施期間，要求政府相關部門及主管單位應通過合理利用城市土地以及各項資源設施，保障城市空間布局以及各項建設質量效果得以協調發展。從客觀角度上來講，城市規劃基本上可以視為建設與管理一座城市的基本依據，也是實現城市空間資源合理配置與高效利用的重要手段[2]。

土地規劃：土地規劃更多是建立在經濟發展前景以及需求對本地區土地資源進行合理開發與高效利用，確保土地利用效果可以滿足我國經濟建設要求而提出的一項政策規劃。與其他規劃不同，土地規劃主要依托于現有自然資源、人力資源以及技術資源等重要影響因素，并根據這些影響因素的分布以及配置情況，對土地資源開發利用方案進行合理部署與貫徹，避免因決策失誤或者其他原因導致土地資源浪費。結合當前規劃情況來看，各省市地區通過嚴格按照國家社會經濟可持續發展要求以及各項資源配置利用情況，對本地區土地開發利用以及治理保護工作進行了科學部署與精準落實，具有重要的可行性價值。

結合上述內容不難看出，城市規劃與土地規劃在目標追求上雖然存在不同，但是在本質上均是為了推進我國社會經濟高質量發展以及國土空間健全優化發展而部署的規劃戰略，還是存在相互促進、相互影響的關系。

1.2 城市規劃與土地規劃差異點分析

城市規劃與土地規劃在根本目標上可以達到協同一致，但是從編制規劃角度上來看，城市規劃與土地規劃出發點不盡相同。舉例而言，城市規劃更加側重于強調滿足經濟社會發展需求，土地規劃更加側重于強調在資源約束的條件下，實現對土地資源的合理開發與高效利用[3]。

也就是說，為滿足經濟社會發展需求，城市規劃工作可能會通過做大人口、土地以及擴大經濟規模等方式達到預期目的。而土地規劃則是以資源約束為開展前提，通過采取科學合理的方式手段，對有限土地資源進行合理開發與利用，因此二者在發展過程中可能會出現矛盾點問題。

2、 城市規劃與土地規劃之間存在的矛盾點問題

2.1 城鎮建設規模的擴大化發展，導致城市規劃與土地規劃之間缺乏銜接性

土地利用總體規劃主要通過不斷加強對土地資源保護的管理力度，確保土地資源開發利用效果得以達到預期。長期以來，國家政府相關部門通過推行一系列政策條例以及文件部署方案，對土地資源開發利用問題進行了科學控制，以期可以從根本上實現土地資源長遠利用以及可持續發展。然而，隨著城鎮化建設進程的不斷推進，政府相關部門對于城市規劃以及建設問題進行了重點強調。

其中，為更好地促進城鎮化建設目標健康持續落實，政府相關部門需要主動利用與開發城市管轄范圍內的物質資源。甚至可能為了滿足宏觀經濟發展需求，管轄范圍之外的一定區域的資源設施進行合理配置與應用。在這一過程中，政府相關部門比較忽視物質資源以及自然環境利用保護問題，最終導致城市規劃用地規模明顯超過土地規劃利用所能承擔的范圍。長此以往，土地規劃建設目標將難以得到確切落實，并且土地資源緊張形勢將會越來越嚴峻。最主要的是，當過度開發與利用土地資源之后，所顯現出的生態環境問題將會越來越明顯[4]。

2.2 城市規劃與土地規劃協調統一效果不佳，容易存在矛盾問題

我國現行規劃體系以及法規要求均是歷經多年的演變發展以及改革建設形成的條例內容，其中，各個規劃體系在內容建設以及慣例應用方面均存在一定特點。其中，城市規劃與土地規劃在出發點、界定范圍等方面存在明顯不同。因此在現實統籌協調過程中，可能會存在協調統一效果不佳或者其他矛盾問題。再加上土地規劃隸屬國土空間規劃體系，在管理模式上，優先采取自上而下的管理模式實現對全域用地空間的合理配置與高效利用。而城市規劃隸屬地方建設體系，主要通過立足本地經濟發展現狀，對當前土地資源以及經濟資源等發展因素的建設應用問題進行高效開發與利用。

但是在這一過程中，為追求城市經濟建設發展，會存在建設用地規模擴張的問題。一旦建設用地規模擴張，往往會對耕地等保護性要素構成威脅，并且滯后土地規劃建設發展進程。與此同時，城市規劃在土地利用率方面還是存在薄弱現象。如部分土地資源被閑置或者廢棄，并未得到合理開發與利用，最終造成城市土地資源大量浪費現象。除此之外，城市規劃與土地規劃之間所呈現出的協調關系相對較差，并且在數據資源共享以及管理制度建設方面也存在短板問題。如果不加以及時協調以及處理就很容易影響我國國土空間規劃發展進程，甚至會對我國社會經濟高質量發展造成阻礙性影響[5]。

3、新時期國土空間規劃背景以及發展趨勢分析

3.1規劃發展背景

經濟發展水平以及發展模式在一定程度上會對我國國土空間開發方式的制定以及水平的提升產生重要影響。需要注意的是，傳統重規模以及重建設的擴張式空間開發方式雖可在一定程度上促進粗放式經濟快速增長，但其所表現出的經濟發展質量以及國土開發品質嚴重減弱，不利于實現可持續發展目標。近些年來，為消除傳統重規模以及重建設的擴張空間開發方式帶來的負面影響，政府相關部門主動立足于國家治理現代化目標，著重針對國土空間治理體制機制進行全力改革。其中，在改革過程中，更加側重于強調通過構建健全統一的國土空間規劃體系，加強對國土開發方式的優化改進，以期可以從根本上實現經濟高質量發展目標。

舉例而言，我國于2017年針對全國國土發展內容進行了科學部署。明確強調在今后的發展過程中，國土空間規劃應該全面推進國土空間集聚開發以及綜合整治等工作內容開展。在工作開展期間，應該重點圍繞國土開發格局構建問題、國土全域保護格局優化問題以及國土綜合整治格局等關鍵內容進行適當調整與優化改進。目前在十四五規劃的推動作用下，國土空間規劃工作在原有規劃建議的基礎上，融入了可持續發展戰略理念，如主動立足于資源環境承載能力以及土地資源合理開發與利用等方面，構建國土空間開發保護新格局[6]。

3.2 規劃發展趨勢

傳統城鄉空間規劃所面臨的資源高速耗散、空間利用低效等問題比較明顯。再加上各城市地區空間規劃之間所存在的矛盾問題也比較明顯，如規劃內容以及規劃標準不統一，導致最終規劃結果存在明顯矛盾問題。從成因角度上來看，各城鄉發展空間載體存在唯一性特征，對于同一個空間主體而言，各級政府部門需要在統一規范的平臺上完成對空間規劃以及發展訴求的表達分析。而現行的三類主要空間規劃所存在的規劃內容以及標準不統一問題比較明顯（三類主要空間規劃主要指城鄉空間規劃、土地利用空間規劃以及環境保護空間規劃）。最重要的是，如果上述問題不得到確切解決，各類規劃所存在的自成體系以及銜接失調等問題會越來越明顯。嚴重時，可能會對我國城鄉空間規劃乃至國民經濟發展帶來負面影響。

新時期國土空間規劃工作更加側重于強調多規合一理念，所謂的多規合一主要是指統籌優化與銜接各類規劃措施如城鄉規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、林地與耕地保護等，實現優化空間布局、合理配置與開發利用土地資源等目標而采取的一項措施手段。與其他措施手段不同，多規合一需要依托于一級政府一級事權下采取科學合理的措施手段，在統一的空間信息平臺上構建控制線體系，保障空間布局以及土地資源得以合理優化與配置應用。最重要的是，依托于多規合一的城鄉空間規劃協調工作在很大程度上可以增強政府空間管控效能以及綜合治理效果，可以有效擺脫傳統工作格局存在的滯后性問題。至此不難看出，我國國土空間規劃以及治理目標相當明確[7]。

4、基于新時期國土空間體系背景下的城市規劃與土地規劃統籌協調措施分析

4.1 依托于多規合一發展理念，注重城市規劃與土地規劃的協調發展問題

基于多規合一背景下的城市規劃工作應該以主體功能區規劃為重要基礎。在規劃過程中，需要統籌本地區經濟社會發展規劃以及各類規劃內容，對本地區發展總體規劃進行科學編制與部署。其中，通過協調城鄉規劃、土地利用以及環境保護等空間性規劃內容，穩步開展協調管理工作。與此同時，在開展城市規劃與土地規劃統籌協調管理工作時，相關負責人員應該針對發展目標任務進行重點貫徹落實。在落實過程中，應該根據發展總規中所制定的規劃目標任務，實現資源環境、城鎮建設以及耕地保護等一系列工作的協同發展。這樣一來，可以有效打破長期以來我國空間土地規劃各自為政的僵局。

此外，城市規劃管理工作應該依托于國土空間規劃改革要求，對當前空間資源統籌規劃問題進行合理貫徹與落實。如在規劃編制期間，規劃人員需要主動結合城市地理環境以及經濟發展情況等客觀因素，對適合本城市建設發展的規劃內容進行合理部署。并且在規劃實施期間，要求政府相關部門及主管單位應通過合理利用城市土地以及各項資源設施，保障城市空間布局以及各項建設質量效果得以協調發展。需要注意的是，城市規劃與土地規劃工作所具備的專業性特點相對較強。因此，在各部門協作管理過程中，相關負責人員應該發揮自身的崗位職權優勢，對于關鍵事權必須集中管控，以切實增強城市空間規劃成果的合理性。

4.2 堅持以土地循環利用為工作重心，統籌兼顧資源發展

城市規劃與土地規劃統籌協調期間，相關規劃人員應該堅持以土地資源可持續利用為工作中心，保障城市規劃布局結構科學合理的同時，促進土地資源合理開發與高效利用，為國民經濟穩定發展奠定保障。在此過程中，城市規劃管理部門應該主動發揮宏觀管理優勢，立足于可持續發展角度，對當前土地利用規劃所存在的短板問題進行及時改進。并結合多規合一的理念原則，需要以總體規劃為龍頭，通過協調城鄉規劃、土地利用以及環境保護等空間性規劃內容，穩步開展協調管理工作。需要注意的是，不可過度關注短期經濟效益而對城市建設規模進行大肆擴張[8]。

同時也不可對土地空間結構以及資源進行過度開發與利用，盡量規避傳統粗放式管理模式存在的弊端性問題。除此之外，在城市建設發展過程中，規劃人員應該強調土地資源長遠發展問題。其中，在規劃建設指標的確立上，應該側重于強調非農業建設用地指標。并且在規劃過程中應該綜合衡量多方面影響因素，如經濟因素，社會因素等，合理確定城市發展客觀規律。在此基礎上，對于當前土地資源利用規劃方案存在的不足問題進行改進優化。通過適當縮減農耕地占用面積，加強對各項資源的統籌兼顧。這樣一來，城市建設用地空間布局結構以及規劃體系將會得到健全完善發展。

4.3 貫穿集約高效發展理念，優化完善城市建設用地空間格局

我國現行規劃體系以及法規要求均是歷經多年的演變發展以及改革建設形成的條例內容，其中，各個規劃體系在內容建設以及慣例應用方面均存在一定特點。而多規合一理念的出現與應用打破了傳統各規劃體系各自為政的局面，并對原有條框以及建設內容進行了改進優化，以期可以實現一張藍圖干到底的目標。然而，在融合發展過程中，若想有效打破原有條框并不容易，需要政府部門與多個主管單位之間進行協調交涉，促進城市規劃、土地利用規劃、等工作內容的協同發展。在實踐過程中，規劃人員應該對城市發展與耕地保護之間存在矛盾問題進行積極解決。在解決過程中，規劃人員應該立足于國土保護以及開發利用建設標準，對當前開發格局進行全方位梳理與健全優化。通過不斷開發秩序，保障城鄉地區人口資源環境均衡化發展。

與此同時，規劃人員應該立足于城市空間規劃管理現狀，對當前土地利用強度以及效益情況進行深度研究與分析。在此過程中，相關負責人員可對閑置空閑土地盤活利用問題進行科學部署，以進一步增強土地利用強度以及效益。以老城區土地資源更新改造為例，隨著城鎮化建設進程的持續推進，新城建設逐漸成為城市規劃建設的重點內容。但是城市在發展過程中，部分老城區建筑老舊且設施配套不完善嚴重對城市整體風貌建設產生負面影響，甚至部分老城區在土地資源開發利用方面存在浪費問題。近兩年來，為加強對閑置空閑土地資源的盤活與利用，城市規劃建設工作主動立足于框定總量、盤活存量以及提高質量的原則理念，對老城區進行更新改造。在更新改造過程中，應該對老城區原有土地資源進行重新整合與高效利用。其中，重點針對低效用地問題進行盤活利用，以期可以從根本上增強城市土地利用效能。

4.4 注重數據共享問題，加強各部門的統籌協調力度

結合近些年的改革發展情況來看，雖然多規合一政策理念已然成為我國進國土空間規劃改革的重要理念思想，并且在多個規劃內容當中得到了良好應用實踐，但是從整體角度上來看，仍舊存在諸多現實問題亟待解決。舉例而言，城市及鄉鎮發展空間資源信息平臺信息化程度不高以及構建質量不佳，導致城鄉空間規劃工作難以突破治理不協調的瓶頸，容易影響區域空間發展可持續性效果。

針對于此，為加強城市規劃與土地利用規劃之間的統籌協調，各主體部門應該主動轉變傳統粗放式管理理念，通過不斷加強協調配合以及溝通力度，對當前城鎮建設用地規模以及土地利用規劃用地問題進行統籌協調與重點強調。期間，可通過構建城市規劃與土地規劃共用信息平臺體系，對相關參數數據以及重要資料進行共享應用。在實踐過程中，可依托于5G以及互聯網技術等新興技術內容，加強數據交流以及共享力度。其中，最好可以按照統一建設標準，對各業務平臺信息共享管理工作進行科學部署。

結語：

總而言之，十四五時期我國社會經濟發展邁進了全新的發展態勢。在這樣的發展背景下，國土空間規劃理念以及重點將會發生顯著改變。為進一步促進我國國土空間規劃工作健康持續開展，政府相關部門應該始終堅持高質量發展目標，并順應當前發展形勢，對工作重點以及具體內容進行調整優化。其中，城市規劃與土地規劃統籌協調作為促進國土空間規劃工作高質量貫徹與落實的根本保障。應該主動立足于可持續發展要求以及高質量目標建設要求，加強對城市規劃與土地規劃空間布局問題的優化調整。通過打造出高效和諧的生產生態空間，進一步為國土空間規劃工作的轉型發展夯實基礎。

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