我國中小學校體育督導評估特征分析

霍軍，陳俊，吳曉紅

（1.南京體育學院，江蘇 南京 210014；2.河南城建學院，河南 平頂山 467041）

學校體育是學校教育事業的重要組成部分，是強化學生核心素養的應然之舉，也是踐行“以人為本”“健康第一”理念的應有之義［1］，承載著增強學生體質、提高學生運動技能、培養學生鍛煉興趣、錘煉學生意志品質的任務。然而，學校體育工作開展與實施的效果如何、如何監督與指導學校體育工作、怎樣科學有效地進行評估監測等問題，仍需要教育督導部門對其進行有效的督導評估［2］。學校體育督導是指在國家教育行政部門、相關法規政策的指導下，對下級政府履行教育職責、學校規范辦學、教育教學質量等方面進行監督、監測、評估和指導，以保障教育質量和學校體育目標的實現，主要行使學校體育的督政、督學、評估監測三大職能?？傮w而言，我國學校體育督導評估工作正按照正常軌道、既定目標有序開展，呈現出“督導機構較為完善、制度相對健全；督政與督學相兼顧、評估監測趨于市場化；督學人員行政化、隊伍建設程序化；保障措施有力、監測成效與問題并存”等特征。剖析中小學校體育督導評估特征，旨在督促和指導學校體育工作按照應有軌道和方向發展，有效督促地方政府履行教育職責，科學指導學校依法依規進行辦學，激發社會力量積極參與教育評價，促進學校體育管理更加制度化和規范化。

1 督導評估機構完善，法規制度相對健全

我國教育督導機構主要由兩類組成，一類是政府部門，如國務院、省、市、縣政府教育督導委員會或政府督導團；另一類是教育行政部門、體育行政部門，如教育部、教育廳、體育局等。教育督導機構像我國社會主義政治制度一樣，層次明晰，從中央到省市，再到區縣，構成了“國家—省—市—縣”4級督導層次，每個層次的機構職責也不相同，共同執行和完成教育督導任務和落實教育方針政策的任務。兩類機構的職責重點有所不同，政府機構執行著宏觀的教育督導任務，如教育規劃、教育經費、教師編制、條件保障等方面；教育行政機構或體育行政機構執行著更為細致的任務，如校園管理、設施設備、教學質量等，還有些更為具體的任務，如校園足球、體質健康測試、中考體育、大課間體育活動等，往往這類內容需要進行專項督導。

隨著教育改革的不斷深入，我國學校體育督導評估工作也逐漸趨向制度化、法制化、規范化，實現了依法治教、依法治體的宏觀目標和任務。2017年3月27日，國務院教育督導委員會辦公室印發《中小學校體育工作督導評估辦法》，以國家的名義從頂層設計了學校體育督導評估辦法，也為學校體育工作督導評估奠定了制度基礎，進而確立了學校體育督導體制、明確了學校體育督導職責、擴充了學校體育督導范圍、規范了學校體育督導程序，有力地推動了學校體育督導走上法制化軌道［3］。2017年5月30日，國務院辦公廳印發《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》，建立對省級人民政府履行教育職責督導評估制度，對教育督政工作作出頂層設計?！秾W校體育工作條例》《國務院教育督導委員會工作規則》《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》等文件，明確了教育督導的任務和職責，系統規劃了教育督導體制機制改革的目標、任務和要求。

表1 學校體育督導機構表Table 1 The table of school sports supervision organization

表2 學校體育督導評估文件一覽表Table 2 List of school sports supervision and evaluation documents

從頒發的學校體育督導相關政策可以看出，我國在學校體育督導評估的法治化建設進程中步入快車道，尤其是黨的十八大以來，國務院、國務院教育督導委員會、教育部等部門相繼印發了有針對性的文件，如《義務教育法》《學校體育工作條例》《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》等，以此規范和約束中小學校體育工作依法依規實施、科學高效開展。為貫徹落實《關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知》精神，進一步完善學校體育政策措施，健全學校體育制度，大力提高學生體質健康水平，教育部聯合國家發展改革委、財政部、國家體育總局等部門組成督查組，開展校園足球、每天一小時、體質健康測試、中考體育等進行專項督查，多部門聯合行動，共同致力于學校體育政策得到充分落實和有效實施。

2 督政與督學相兼顧，評估監測趨于市場化

我國因國情不同，教育督導的側重點也不同，區別于其他國家的一個顯著特征就是督政，自教育督導實施以來，我國就注重督政、督學相兼顧。督政可簡單理解為督促政府、監督行政，這是督導的外部動力，對整個督導工作起到催化劑的作用，特別是像政策扶持、經費劃撥、資源分配、師資編制、職稱評審等督政措施對學校辦學和教育保障起到了支撐和扶持作用，為督學和評估監測工作保駕護航。督學亦可簡單理解為督促教學、監督學校，相對于督政而言，督學活動才是督導的核心，它既是督導的出發點，也是督導的歸宿和落腳點，集中體現在辦學理念、教育管理、教學質量、條件保障、師資隊伍等方面，督學的這些作用與國外教育督導強調的重點是一致的。近年來，隨著國家教育治理、體育治理規范化、制度化，教育督導的重心由原來注重督政與督學并重轉為以督學為中心，更加偏重于督學活動。當然，這并不是說督政不重要了，只是凸顯的重點有所差異而已。

圖1 學校體育督政、督學、評估監測職能構成圖Figure 1 Composition of school physical education political supervision，school supervision，evaluation and monitoring functions

科學、合理的教育評估監測，是有效發現教育問題的必備手段，也是積極開展督政、督學工作的前提基礎，為其提供客觀、準確、真實的數據支撐。2014年2月7日，國務院教育督導委員會辦公室印發《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》明確指出“評估監測是督導的重要職能之一，與督政、督學共同完成督導職能”［4］。由于我國的教育資源有限，教育督導投入的人力、物力、財力還不能完全滿足督導評估的需要，再加上國家機關管理職能改革的需求，委托社會力量進行教育評估監測成為現實需求，呈現出國家、學校、社會共同治理教育的局面，有效克服了國家行政管理的單一性，也有利于激發社會參與教育評價的積極性［5］。由社會力量、中介組織為主體構成的第三方評估監測機構快速崛起，有效補充了教育行政管理的單一性，發揮著數據智囊團的作用。

3 督學人員層次清晰，督導隊伍依法依規配備

學校體育督導人員從層次上來講，有國家督學、省督學、市縣督學等，還有一些補充人員，如視導員、巡視員、監督員等?？傮w而言，教育督導人員大體上可分為專職督學和兼職督學，職務級別分為總督學、副總督學、主任督學、督學和助理督學等?！抖綄W管理暫行辦法》對督導人員的職責、權限、聘任等都有明確規定和限制，也包括相應的監管、考評和培訓等。

（1）國家督學：自1988年聘任國家督學以來，每屆聘任人數不等，從首屆的13人逐漸增長到500人，這其中從第三屆開始，增設了特約教育督導員，人員從3～5名，增加到10來名，再到300名，這些特約教育督導員多數來自于各個民主黨派，包括民盟、民進、九三學社等，他們的參與，有效發揮了各黨派共同參與監督指導教育工作的作用。

從聘任年限來看，早期都是任期2年，也有3年的，還有4年、6年的，總體上每屆時限都能延續上屆期滿的時限。表3顯示，從國家督學的人數和規模來看，30多年來，增長了近40倍，充分體現了國家對教育督導的重視程度。同時，這些國家督學的身份也具有明顯的行政化特征，他們絕大多數都是教育廳長、主任、校長等具有行政職務的領導。

表3 我國歷屆國家督學人員信息表Table 3 Information of past national supervisors in China

（2）督導人員配備與選拔：現階段，我國教育督導人員選拔分為任命和招聘兩種，任命的督導人員需要符合一定條件（見表4），一般來源于行政干部、校長、教務主任等；招聘程序有“組織報名—初試—復試—培訓實習—任命”等，一般采用推薦法、測評法、加權法、面試法等方式進行招聘考核。

表4 專職督學的選拔與任用規定Table 4 Regulations on selection and appointment of full-time supervisors

（3）督導人員聘任：我國對督學人員的聘任有較高的要求，如忠誠于社會主義事業、熟悉教育方針政策、有一定的教育工作經歷、遵紀守法、身體健康、能勝任督學工作等都是必備條件。各級政府既要聘任一些專職督學，也有聘任一些兼職督學，其中專職督學是教育督導室的工作人員，屬于公務員。督導人員的聘任部門因督學級別不同而不同，國家督學由國務院總理或主管副總理聘任和任命，省督學由省長或主管省領導任命，市級和縣級同理，此種聘任充分體現了督學聘任的權威性和正規性；兼職督學方面，主要是一些退休的教育行政領導、教育專家、校長等人員。

（4）督導人員培訓：眾所周知，教育督導理念的持續更新、督學人員的業務提升、督導方式方法的改進等都需要督導人員的培訓。參加培訓的人員既有新選任、新聘任的督導人員，也有已經參與督導工作多年的成熟督導人員；培訓的內容主要集中在教育法規制度、督導理念、督導方式方法、教育學心理學等方面的知識；培訓的方式主要有脫產培訓、在職培訓、短期觀摩、自我修養等，督導人員按照自己的崗位需求和自己實際情況選擇培訓方式。原國家教委采用“以培養帶訓練促建設”的辦法，委托華北、華東教育管理干部培訓中心舉辦督導人員崗前培訓班，使全國地市級以上的督導人員在上崗之前都能得到專業的培訓，提高其自身的職業素質。此外，北京師范大學、華東師范大學也分別舉辦督導培訓班，并要求專職學員進行脫產進修，保證了各級督導人員基本上都能接受一次以上的專業培訓。

4 督導評估保障有力，監測成效與問題并存

我國中小學校體育督導評估的組織機構完善，相關法規、制度較為健全，這給中小學校體育督導評估工作提供了強有力的制度與政策支撐，各級政府教育督導委員會、督導團與教育行政部門聯合起來，再加上學校單位領導、教務主任、社會中介等人員的努力，使得學校體育督導評估主體更加多元化。同時，按照《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》《中小學校體育工作督導評估辦法》等政策要求，體育師資隊伍進一步加強，體育場地器材更加完善，教育教學質量監測更加準確，體育經費投入、校園安全風險防控、督導結果反饋、督導問責機制等都在很大程度上得到落實和改善［6］。除此之外，還有些保障措施，如督導結果的公示、反饋與應用，行政問責機制，整改措施與建議，督導結果的獎懲等，對中小學校體育督導評估工作起到了監督、指導與改進的作用［7］。

我國已初步形成了中央、省、市、縣四位一體的教育督導評估監測模式。我國教育部網站可知，教育督導局內設6個處室（見圖2），評估監測處就是其中單獨的一個處室。教育行政部門和教育督導機構屬于同等級別，在職責上，教育行政部門是執行上級政府和教育部門的相關規定，行使管理下級教育部門和學校教育的權力，教育督導機構是負責指導和監督國家相關教育政策實施情況，并為改革教育提出建議和意見。這兩者在工作職能上存在著明顯的不同，屬于同等級別的不同機構。

圖2 教育部教育督導局內設機構圖Figure 2 Internal organization chart of the Education Supervision Bureau of the Ministry of Education

我國教育督導機構和教育督導人員是學校體育督導評估監測的專門執行者，它是代表著國家或者政府的意志來開展學校體育督導評估監測工作，行政特征突出。學校體育工作中的人、物、財等是督導評估監測的客體：“人”是指學校體育管理者、體育教師、學生及家長等；“物”是指學校體育器材、場地的完備情況等；“財”是指學校體育教育經費的撥付及使用情況等；“活動”是指學校體育政策的執行情況、體育教學情況、學生課外活動情況等。然而，根據我國目前的情況來看，教育行政部門與教育督導機構在名義上是各自獨立的，但實際上，兩者存在著上下級或管理與被管理的關系，往往是教育督導機構依附于教育行政部門，換句話說就是掛靠部門，這樣的督導機構在一定程度上體現著教育行政部門的意志，受到牽制與干擾，不能盡其所能地發揮其獨立督導作用。盡管有社會力量參與評估監測，但當前第三方評估監測機構還不成規模，公信力不足、各自為戰、道德風險等都客觀存在，這些都需要進一步的改進與完善。

5 結語

我國中小學校體育督導評估機構相對完善，政府教育督導委員會、督導團和教育行政部門共同組成了“國—省—市—縣”4級督導層次的組織機構，在相關學校體育督導評估政策、法規、制度的指引下，協同配合完成中小學校督導評估工作。教育督導職能主要體現在督政、督學、評估監測三方面，督政與督學相兼顧、督政督學與評估監測相促進、行政督導與社會監測相配合等特征體現了中國社會主義教育督導特色。我國教育督導人員也具有明顯的層次性，從國家督學到省督學，再到市、縣督學，在各層次兼職督導人員的配合下，共同致力于督導評估工作，相應的人員選拔、聘任、任命及其培訓與隊伍建設等都有明確的程序和規章制度。我國中小學校督導評估的法律、法規、制度保障有力，從政府機構到教育行政，再到學校單位，體現了教育不僅是教育部門的事，更是政府、社會的事，從某種程度上體現了“督政、督學、評估監測”三位一體的督導職能和要求。