中國式鄉村治理現代化的理論意涵、現實困境與實踐路徑

王新城

（中共唐山市委黨?？蒲刑?，河北 唐山 063300）

習近平總書記指出：“農村現代化既包括‘物’的現代化，也包括‘人’的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化?！薄?〕作為農村現代化的重要組成部分，鄉村治理現代化的發展狀況直接關系到農村現代化目標的實現。因此，如何實現中國式鄉村治理現代化是新時代亟需思考和回答的重大課題。國內學界關于中國式鄉村治理現代化的研究已取得一定成果，但總體來看，聚焦治理主體、價值意蘊、治理方式、案例分析等具體性和單一性的研究較多，圍繞理論意涵、現實困境與實踐路徑進行綜合性和整體性的研究較少?；诖?，筆者基于中國式現代化視角，從中國式鄉村治理現代化的理論意涵、現實困境與實踐路徑三重維度出發，嘗試構建中國式鄉村治理現代化“內涵是何、困境何在、如何實現”的邏輯理路，以期助力中國式鄉村治理現代化建設。

一、中國式鄉村治理現代化的理論意涵

中國式鄉村治理現代化具有鮮明的中國特色，“是新時代中國特色鄉村治理現代化理論與實踐的統一”〔2〕。其理論意涵主要包含鄉村治理基本要素、鄉村治理實現目標、鄉村治理價值旨歸等三方面內容。

從鄉村治理基本要素看，包括鄉村治理主體、鄉村治理方法、鄉村治理機制等內容。在鄉村治理主體上，人民群眾為主體力量，基層黨組織處于領導核心地位，村民自治組織發揮基礎性作用，鄉村各類經濟組織和社會組織發揮補充性作用。在鄉村治理方法上，堅持自治、法治和德治相結合，自治是基礎，法治是基本遵循，德治是傳統優勢。在鄉村治理機制上，“五級書記抓鄉村振興”是其領導機制，“多元主體協同治理”是其運行機制。鄉村矛盾糾紛化解機制、鄉村治安綜合治理機制、便民心理疏導服務機制是其具體事務工作機制。

從鄉村治理實現目標看，中國式鄉村治理現代化要實現制度化、民主化、德教化、精細化和法治化。一是鄉村治理制度化。治理規則的制度化是鄉村治理現代化的重要特征。中國式鄉村治理現代化要形成完備的整體性制度框架，依靠制度效能處理鄉村治理實踐中的低效、“碎片化”等問題。二是鄉村治理民主化。構建民主化的表達機制和培育民主化的治理意識是鄉村治理現代化的重要著力點。中國式鄉村治理現代化要強調公平和正義，在實踐中真正保障廣大村民的各項民主權利。三是鄉村治理德教化。道德作為社會成員內心的法律，在教化鄉村社會成員個體思想、引導價值秩序等方面發揮著舉足輕重的作用。中國式鄉村治理現代化要在社會主義核心價值觀指引下強化道德教化的重要作用，促進鄉村良好秩序。四是鄉村治理精細化?，F代化信息技術為鄉村治理主體提供了精準的數據支持。中國式鄉村治理現代化要以現代化信息技術為支撐，實現鄉村治理智能化和高效化。五是鄉村治理法治化。法治是維護鄉村社會秩序的重要支撐和保障。中國式鄉村治理現代化要以依法治理為根本原則，發揮法治在保障民眾權益、維護市場秩序、保護生態環境、協調矛盾沖突等方面的規范作用。

從鄉村治理價值旨歸看，中國式鄉村治理現代化以實現人的現代化為價值取向，回答了中國式鄉村治理現代化“為了誰、依靠誰、服務誰”等一系列根本性問題。首先，中國式鄉村治理現代化的價值指向是“為了人民”。中國式鄉村治理現代化堅持人民至上，以實現人的現代化為旨歸，為人民群眾實現全面發展提供最大可能性。在物質層面看，滿足民生訴求，“努力讓農民在教育、醫療、養老和住房上有保障”〔3〕，逐步實現基本公共服務均等化是中國式鄉村治理現代化追求的旨歸。在精神層面看，全面提升鄉村社會精神文明程度，實現物質文明和精神文明協調發展，把實現人的全面發展作為中國式鄉村治理現代化的最終旨歸。其次，中國式鄉村治理現代化的價值實現基礎是“依靠人民”。習近平總書記強調，“農村要發展，根本要靠億萬農民”〔4〕。農民群眾是推動中國式鄉村治理現代化的主力軍和動力源，只有依靠億萬農民群眾，才能實現中國式鄉村治理現代化旨歸。最后，中國式鄉村治理現代化的價值遵循是“服務人民”。中國式鄉村治理現代化以最大限度為農民群眾謀幸福為服務旨歸。中國式鄉村治理現代化讓農民在經濟、政治、文化、社會和生態各方面共享發展成果。在經濟上，以增加農民收入為主線；在政治上，保障農民各項政治權利；在文化上，保護鄉村傳統文化，滿足農民精神文化需要；在社會上，推動基本公共服務體系的農村全覆蓋；在生態上，改善農民生活生產環境。

二、中國式鄉村治理現代化面臨的現實困境

進入新時代，中國式鄉村治理現代化取得了顯著成效。同時，也面臨著亟需破解的機制困境、主體困境、產業困境和技術困境等難題，鄉村治理現代化現狀與高標準現代化之間仍存在著較大的差距。

（一）機制困境：治理機制尚需完善

現階段，鄉村經濟的快速發展使鄉村社會發生深層次變革，由此產生的復雜治理環境對鄉村治理機制提出了更高的要求。一是多元主體共治機制仍需完善。受歷史和現實因素影響，我國一些鄉村仍未擺脫傳統治理思維束縛，其治理主體單一，仍然以鄉鎮政府和村兩委為主要治理主體，村民參與公共事務的渠道仍然有限，進而使鄉村治理主體合力不足。而且在部分鄉村，由于村民自身參與鄉村治理的積極性和自覺性不高，導致村民自治作用發揮不充分。此外，現有鄉村社會組織等治理主體自身運行機制和決策機制不夠健全，籌集社會資源能力較弱，制約了其參與鄉村治理的積極性和主動性。二是縣鄉村三級治理體系仍需完善。當前，“鄉村政治”在政策傳導、運轉實效、訴求互動等方面仍未脫離條塊分割的阻滯和影響。如在執行層面，一方面，部分擁有執法權的縣級部門，因對鄉村具體情況了解少等原因，面臨著“管得著卻看不見”難題；另一方面，鄉鎮雖然了解鄉村具體情況，卻因無執法權等原因，面臨“看得見卻管不了”困境。此外，一些地區的鄉鎮政府由于缺乏服務意識和民主意識，憑借組織權威優勢，習慣以行政手段進行鄉村治理，對鄉村事務直接進行“接管”。三是利益表達機制仍需完善。在信息化社會，健全的利益表達機制既是現代治理的重要內容，也是維護村民合法權利的重要保障。近年來，在鄉村治理中存在的土地流轉問題、社會保障問題等，亟需通過完善村民利益表達機制加以解決。在當前現有機制安排中，村民代表大會是村民利益表達的重要渠道，但一些地方在貫徹執行中走樣，沒有切實發揮其作用。四是“三治融合”機制仍需完善。部分鄉村地區“法治”建設滯后，沒有充分發揮對“自治”的保障作用。而且盡管全國大部分鄉鎮設有司法所，但受鄉村法律人才匱乏、鄉村司法日常宣傳不到位等因素影響，鄉村司法調節工作還不夠有效。同時，一些地區村兩委干部法治意識淡薄，缺少專業法律知識，依法治理執行不規范，仍然具有強烈的“人治”色彩，影響“法治”與“自治”的融合。此外，在一些鄉村地區，由于道德約束激勵機制沒有發揮好對鄉村“自治”的引領作用，導致一些村民的失德失信行為沒有得到及時約束，難以有效維護鄉村社會秩序。

（二）主體困境：治理主體現代化能力仍待提高

當前鄉村治理主體現代化能力不足，已成為中國式鄉村治理現代化順利推進的制約因素。一是部分村兩委干部智能化治理能力有待提高。近年來鄉村信息化建設得到了快速發展，但由于受信息化智能化知識水平的限制，一些地區的村兩委干部主動學習和使用現代政務服務系統的意愿不強，并且運用其進行鄉村治理的能力不夠，進而影響了鄉村治理的效率。二是村民參與鄉村治理的科學文化素質有待提高。我國村民受教育程度和文化素質普遍低于城市地區，并且接受繼續教育和高層次現代化培訓的機會也很少。同時，鄉村地區自我學習、自我提升的條件和資源也相對城市來講比較匱乏，這樣就造成了村民科學文化素質不高的現實困境。在鄉村治理過程中，村民科學文化素質不高，不僅會增加誤讀國家關于鄉村治理現代化相關政策的可能性，而且會弱化村民對自身權利和義務的認知程度，進而削弱村民參與鄉村治理的能力。三是缺少專業化的鄉村治理人才隊伍。中國式鄉村治理現代化離不開具備專業化能力的人才隊伍。受城鄉二元結構、鄉村發展水平低、優質教育資源向城市延伸等多種因素影響，鄉村地區出現了人口流失、治理后繼乏人的現象。當前，鄉村治理人才既有數量不足的問題，更有質量不高的問題。在人才數量上，存在著“本地人才挖掘不夠、外地人才招不回來、新來人才留不住”的現象。在人才質量上，存在著懂管理、懂法律、懂政策等專業性人才缺乏的現象。四是社會組織參與鄉村治理的能力有待提高。從一些鄉村來看，其現有社會組織孕育發展困難，存在著規模不大、對政府部門依賴較大、統籌治理資源的能力較弱、內部治理能力仍需提高等問題。

（三）產業困境：鄉村治理資源相對匱乏

中國式鄉村治理現代化離不開產業支撐的物質保障。但目前鄉村產業發展面臨諸多困境，難以為鄉村治理現代化提供堅實的物質保障。一是鄉村產業發展可持續性不強。我國鄉村產業存在結構單一、布局分散、層次不高等問題。當前，鄉村產業多以傳統農業為主，其產業層次處于價值鏈低端，工業和服務業也相對薄弱，這造成了鄉村經濟缺乏持續發展的產業支撐〔5〕。二是農村集體經濟發展不強。在一些欠發達地區，農村集體經濟普遍薄弱，經營性產業相對較少，資源利用效能偏低，內生增長動能不足、土地適度規模經營程度不高，從而對鄉村經濟發展帶動效應不顯著，難以為鄉村治理現代化提供資金支持。三是城鄉產業融合程度不高。這主要表現在三個方面：首先，是城鄉生產要素流動不暢。城鄉二元結構在一定程度上阻礙了城鄉生產要素的流動，限制鄉村產業的轉型升級。其次，是城鄉生產要素流動不平等。鄉村生產要素流入城市較多，城市生產要素流向鄉村相對較少。最后，是鄉村科技應用不夠。當前在部分鄉村地區，科技創新成果應用于鄉村產業之中的較少，鄉村產業發展科技化轉型不足。四是鄉村產業生態化程度不高。受農戶生態環境意識淡薄等多種因素影響，在部分鄉村地區，農戶仍在延續粗放式的農業生產方式，過度使用化肥和農藥，隨意焚燒秸稈等農業生產行為，造成了農業資源利用率低、農業化學污染嚴重。五是小農戶與現代農業銜接不足。在部分農村地區，受小農戶規?；彤a業化發展不足、共享農業市場化資源程度低、農業生產自然風險高、農業生產經濟效益低等因素影響，小農戶與現代化農業難以有效銜接。

（四）技術困境：數字化治理能力有待增強

數字技術為實現鄉村治理現代化提供了技術支撐。但是目前數字技術在賦能鄉村治理過程中面臨著客觀問題。一是治理主體對數字技術的認知不足。數字技術使鄉村治理更加系統化、精細化、科學化、人性化和便捷化。受鄉村傳統治理觀念的制約、對數字治理理念認識的欠缺等因素影響，一些村民沒有認識到數字技術對鄉村治理的應用價值，甚至對數字技術具有排斥心理。而且盡管部分鄉村主體能夠認識到數字技術對鄉村治理的重要性，但更側重于“如何治”的技術工具理性，缺乏對數字技術賦能“為何治”價值理性的深入思考。二是治理主體對數字技術的使用程度較低。數字技術具有專業性和復雜性特點，而且部分鄉村治理主體受知識、年齡等因素限制，對數字技術的了解、接納度都不高，尤其是弱勢人群如留守老人、殘疾人、文盲群體等缺乏基本的數字素養，使數字技術在鄉村治理中面臨著信息藩籬、數字鴻溝等挑戰，以上種種因素降低了村民參與鄉村治理的主動性和主導權。此外，一些鄉村只注重數字技術的形式，而忽視了鄉村治理的本質，從而導致鄉村治理內部張力不足、主體與權力關系失衡。三是數字技術與數字治理基礎設施的整合不足。數字治理基礎設施是數字技術應用于鄉村治理的根本。在我國一些鄉村地區，數字治理基礎設施盡管得到一定發展，但總體看仍處于薄弱狀態，如5G 網絡、光纖通訊等尚未全部覆蓋，也缺乏高效的鄉村信息系統治理平臺，因此，當前數字技術賦能鄉村治理缺少必備的硬件設施支撐。而且鄉村數字信息具有碎片化、同質性等特征，其衍生的數字鴻溝和信息孤島等難題增加了數字鄉村治理的難度。另外，鄉村數字技術人才的缺乏也阻礙了鄉村數字化治理。

三、推進中國式鄉村治理現代化的實踐路徑

推進中國式鄉村治理現代化需要從治理機制、人才支撐、產業發展、技術賦能等方面發力，通過建立健全治理機制、強化人才力量支撐、推進鄉村產業發展、技術賦能鄉村治理等舉措，加快推進中國式鄉村治理現代化。

（一）建立健全治理機制，推動常態化長效治理

健全的治理機制是實現中國式鄉村治理現代化的制度保障。為此，一要構筑多元共治的治理機制。推進中國式鄉村治理現代化，需要多元主體協同發力，構筑“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”〔6〕的多元共治治理機制。首先，要堅持黨對鄉村治理的集中統一領導，發揮黨對鄉村治理的領導核心作用，堅持“五級書記抓鄉村振興”。其次，鄉鎮基層政府要從鄉村治理的實際和需求出發，轉變政府職能，改變過去“包辦”“替代”的做法，發揮好自身的服務、管理作用，為鄉村治理現代化做好服務。最后，要充分發揮鄉村社會組織作用，積極引導社會組織參與鄉村治理?；鶎余l鎮政府和村兩委要加強與社會組織的溝通與協作，創設條件引導社會組織積極參與鄉村治理，充分發揮社會組織聯系群眾、提供咨詢服務等作用。二要完善縣鄉村三級治理體系。一方面，要健全縣鄉村三級治理體系功能，強化縣委統一領導，推動鄉鎮擴權賦能，構建“一站式服務”和“一門式辦理”的服務體系，提升鄉鎮政府服務鄉村治理的能力，以化解基層黨組織在鄉村治理中自身建設不足、能力薄弱、體制不順等難題。另一方面，要構建以村級黨組織為核心的鄉村多元化組織體系，為鄉村治理實現“三治融合”提供組織載體。三要構建利益表達機制。在鄉村治理現代化實踐中，利益表達機制是維護村民權利的重要內容。村民是分散的個體，其組織化程度相對較低，為確保村民利益得到有效維護和保障，要加快建立村民訴求表達和維權組織體系，鼓勵成立和發展村民行業協會、村民合作社等組織，以組織的形式搭建與政府溝通的橋梁，暢通利益表達渠道。四要健全“三治融合”鄉村治理體系。新形勢下的鄉村治理，既要推動自治、法治、德治三個層面的分別發展，也要不斷促進三者的有效結合，從而構建契合鄉村實際的現代治理體系。首先，要加強自治。要通過自治政策的廣泛宣傳，引導村民積極參與鄉村治理；通過教育培訓等途徑，提高村民參與鄉村治理的能力；通過改善民生、維護民主權利等方式，調動村民參與鄉村治理的積極性；通過健全村級事務議事規則、完善村民代表大會制度、加強村務監督委員會建設等方法，創新村民自治形式，從而真正做到村事民議、村事民管、村事民辦。其次，要加強法治。要通過健全鄉村法律法規、健全鄉村執法監督機制、提升鄉村執法水平、積極開展鄉村法律援助等方式，營造鄉村法治環境，提升村民法治素養，推動法治鄉村建設。要強化普法力度，創新普法形式，諸如通過繪制法治文化墻、建立法治圖書室等村民喜聞樂見的形式推進普法工作，強化村民的法治思維和法律知識。再次，要加強德治。要發揮道德教化對社會成員個體的規范和約束作用，維護鄉村秩序良性運行。要通過加強鄉村思想文化建設、加大建設文明鄉村力度、傳承發展鄉村文化、打造新時代鄉村文化、加強鄉村農民道德建設等方式，構建鄉村文化體系，以文化力量提升鄉村德治水平。最后，要加強三治的有效融合。要加強自治、法治、德治在治理過程中的銜接配合，明確自治為主、法治與德治為輔的地位分工，使其在各自的制度安排中都要融入自治、法治與德治因素，做到自身優勢發揮與彼此優勢互補并舉。要加強三治融合的平臺建設，制定體現“三治”要求的村規民約，探索建立“三治”調解平臺，推動“三治”相互嵌入。

（二）強化人才力量支撐，實現鄉村內生式治理

推動中國式鄉村治理現代化的關鍵是提升“人”的現代化素質。一要培養現代化的鄉村干部?？赏ㄟ^在優秀大學生村官中“選”，優秀退役軍人中“挑”，鄉村致富能手中“挖”，鄉鎮機關中“派”等方式，選優配強村兩委干部。要發揮基層黨校干部教育培訓主陣地作用，推動鄉村干部教育培訓常態化。要不定期組織鄉村干部到農業科研院所接受農業農村現代化技能培訓，提高鄉村干部現代化治理能力。要利用實訓基地、農民夜校等方式培養一批懂技術、善管理、會經營的鄉村干部，提高鄉村干部在鄉村治理現代化中的組織、協調、管理等方面的能力。二要培育新型職業農民。要充分發揮農技推廣服務中心、農業科技院所等培訓機構的作用，建立成人教育與現代化職業農民教育銜接機制，構建新時代新型職業農民培育工作體系，加快提升農民現代化教育培訓力度。要依據農民學習特點和需求，探索實施現代化的“空中課堂”“田間課堂”一體化建設，促進理論培訓與農業生產相融合，增強培訓的高效性和針對性。要組織實施新型職業農民培育提質增效行動，推動新型職業農民的培育轉型升級。要創新培訓方式方法，調動新型職業農民參與鄉村治理現代化的積極性和創新性〔7〕。如在培訓方法上，可通過制作農業農村政策短視頻、發放技術明白紙等方式開展培訓；在培訓方式上，可通過科技下鄉、“產+學+研”等農業專家現場教學等方式，提升農民科學文化水平。農廣校、農技中心等相關單位和部門要因時因地開展線上線下技術培訓，形成“學習有料、教育有效”的良好氛圍。三要加強專業化人才建設。要制定中長期鄉村本土專業化人才培養規劃，加大對鄉村本土專業化人才的培養力度，實施鄉村本土專業化人才培育工程。要加強鄉村法律人才隊伍建設，將法學教師、司法工作人員等納入鄉村治理法律顧問名單。要實施高素質專業化人才引進專項計劃，對扎根鄉村的高素質專業化人才，在職稱評定、職務晉升等方面給予優惠政策，以激勵吸引其投身鄉村治理現代化實踐中。要建立健全專業化技術人才的下鄉服務激勵機制，打通各類專業化技術人才服務下行通道，有計劃組織、抽調、選派其下鄉開展專業服務，引導人才向鄉村集聚〔8〕。要合理利用“大學生村官”“三支一扶”等形式吸納人才。要增設公益性崗位，在村民服務中心增設法律志愿者、技術顧問等服務崗位，激發專業化人才服務鄉村的活力。要支持農村非遺傳承人收徒傳藝，加快鄉村傳統文化人才培養。要夯實鄉村教育基礎，在政策和福利待遇等方面加大對鄉村教師的激勵力度，吸引優秀高校畢業生回鄉任教。

（三）推進鄉村產業發展，實現鄉村造血式治理

只有鄉村產業實現振興，鄉村治理現代化才有堅實的物質基礎。一要發展壯大鄉村特色優勢產業。要因地制宜延長特色優勢農業產業鏈，培育多功能創意農產品，促進具有鄉村特色的優勢農業產業化〔9〕。要挖掘鄉村特色優勢產業優勢，以科技賦能第一產業，提升農業現代科技含量。要科學對接二三產業，在產品加工、品牌打造等方面提升鄉村特色優勢產品附加值，促進產業均衡發展。二要發展壯大農村集體經濟。要挖掘農村集體經濟產業內生優勢，推動三產融合發展。要在相關政府部門的協助下，探索并采用滿足農民生產生活需要的多類型產業融合方式。要推動土地規模經營或服務規模經營建設種植基地，并積極參與到農產品加工、倉儲物流等產業鏈環節。要加快轉變鄉村集體經濟發展方式，借助數字技術發展網絡直播、互聯網+等數字經濟形式，推動農村集體經濟主導產業的數字化轉型。三要積極推動城鄉產業融合發展。城鄉產業融合是推動鄉村產業發展的重要手段。要積極構建城鄉產業協同發展平臺〔10〕，推動農業產業鏈向現代化轉型。要完善城鄉再分配制度，優化城鄉要素配置，引導城市優質資源向鄉村流動，加速推進城鄉生產要素雙向自由流動，推動城鄉產業融合發展。四要推動鄉村產業生態化發展。要加強農業生態環境保護宣傳教育，提升農戶生態環保意識。要強化鄉村生態環境整治力度，對過度使用化肥農藥、違規焚燒秸稈等行為要依據相關法律法規嚴肅處理。要加強應用生物技術治理農業污染，提升農業資源利用率。五要加快推進小農戶與現代農業有機銜接。要提升小農戶組織化、產業化程度，積極引導小農戶通過組建合伙農場等方式實現農業生產規?；洜I，鼓勵和支持小農戶在發展現代農業、鄉村旅游等產業過程中共享市場資源。

（四）技術賦能鄉村治理，實現信息化數字治理

中國式鄉村治理現代化需要借助技術手段實現信息化數字治理。實現信息化數字治理既要做好“硬件”建設，也要做好“軟件”建設。一要樹立數字治理理念。一方面，要廣泛開展數字化技術應用培訓。要利用信息媒介、學習培訓等形式，開展“數字下鄉”行動，對鄉村中的兩委干部、基層群眾集中進行培訓，加強村兩委干部、廣大村民對數字技術的認知，使其在觀念上充分意識到數字技術賦能鄉村治理的重要性，實現全民意識的數字化轉型。另一方面，要結合鄉村場域實際，借助行為插畫等形式，將數字技術的相關元素融入鄉村場域，便于廣大村民理解、消化和吸收。二要構建數字鄉村治理共同體。要選派懂數字技術的專業人才擔任村兩委干部，使其帶動和引領廣大村民積極參與鄉村治理。要釋放市場主體的經濟動能，用政策引領數字技術企業投身鄉村治理，激發數字技術企業參與鄉村現代化治理的參與動力。要借助數字技術即時性和便利性的優勢，搭建線上交流互動平臺、線上民主協商平臺，將村民集聚起來，實現共商共建、集體決策。三要推動鄉村治理與數字技術耦合。要促進數字技術轉化為生產力，讓廣大村民的錢包鼓起來，推動鄉村傳統的小農經濟向數字經濟轉變。要意識到數字治理局限性，推動情感治理與數字治理的有機結合。要借助村規民約、鄉情網絡等柔性治理工具，化解鄉村社會矛盾。四要完善鄉村數字基礎設施建設。要加大對鄉村數字基礎設施的財政投入，推動鄉村基礎設施的數字化改造，提高數字鄉村治理平臺的普及率和適用率。要完善鄉村地區通信網絡基礎設施，在有條件的地區逐步開展千兆光纖網絡建設，推動5G網絡在城市和鄉鎮的深度覆蓋。