政府環境治理助推工業綠色發展的機制創新與路徑選擇
——《“雙碳”目標下中國工業綠色發展中的政府環境治理研究》評介

黃速建

（中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 100836）

黨的二十大報告提出，積極穩妥推進碳達峰碳中和。實現碳達峰碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策，也是實現我國綠色發展的必由之路。推動工業綠色發展何以成為我國“雙碳”目標實現的關鍵一環？為回答這一問題，我們需要基于環境經濟學的視域進行思考與審視。近年來，環境經濟學這一學科得以發展，受到國內外學者廣泛的關注與研究[1]。環境經濟學是基于經濟科學和環境科學的原理和方法，分析經濟發展和環境保護的關系，強調利用環境經濟規律來解決環境污染問題的交叉邊緣學科。因而，環境經濟學理論及其分析研究方法，對于探究中國工業綠色發展可行路徑的研究具有重要的理論指導和實踐借鑒價值。湖南農業大學商學院教授謝宜章所著的《“雙碳”目標下中國工業綠色發展中的政府環境治理研究》，就是基于環境經濟學的理論方法，分析和研究推動我國工業綠色發展的可行路徑的重要學術成果。該書基于環境經濟學視域，探討了制約我國工業綠色發展進程中的政府環境治理因素，不僅分析了在“雙碳”目標下實現我國工業綠色發展的政府環境治理效率差異，也為中國工業綠色發展目標的實現提供了重要的理論支撐和實證研究資料。

一、構建科學的政府環境治理效率評價機制

政府環境治理效率關系我國地區生態環境保護問題，是實現“雙碳”目標、加快我國生態文明建設的重要抓手。目前我國的環境保護政策主要是由地方政府來具體執行，但因地方政府存在以經濟績效為核心的官員晉升考核機制，環境治理問題并未得到充分重視。環境污染治理投資雖然呈現逐年增長態勢，但環境治理問題未得到明顯改善，環境污染治理效率存在顯著的地區差異。對政府污染治理效率進行科學全面的測算和評價，通過尋求“轉變經濟發展方式，實現綠色發展”的途徑解決生態環境問題，是當前研究的熱點和難點。那么，當前我國政府治理環境污染的效率如何，哪些因素制約著政府環境治理效率的提高，如何構建科學的政府環境治理效率評價機制，對此學界開展了有益的探索：一是研究構建科學的評價指標體系。主要設置投入指標和產出指標，通過分析產出比得出治理效率。指標體系基本都是從資金、資本、技術、經濟、社會、勞動投入等方面設置投入指標，在污染物的減少量、治理后污染物的排放量、“三廢”綜合利用產品產值等方面構建環境產出指標，從中評價政府在環境治理中的效率[2]。二是選擇科學的評價方法。鑒于環境治理過程中投入與產出的多樣性和復雜性，學者們多選擇DEA 工具，其能夠最大程度克服主觀因素影響，保證評價的客觀性。具體到DEA 評價方法選擇上，一般通過把環境治理分多個階段而采用多階段的DEA 方法或其改進方法評估環境治理效率[3-5]。三是研究特定的評價對象。大部分學者以多個行政區域為評價對象研究區域內的治理效率[6-7]，或以某一行業為評價對象研究整個行業的治理效率[8]，但鮮有以政府為主體對政府開展治理效率評價。上述研究為構建政府環境治理效率評價機制奠定了基礎，但也有需要提升的地方，在指標體系設置上，針對政府效率評價的二級指標較少，缺乏制度因素等可變量指標；在評價方法上選擇的DEA 分析法只考慮可控投入，對外部環境因素對效率值的影響方面有所忽略；研究對象上多集中在省域或行業層面，政府治理效率評價的研究較少。該書立足于當前中國政府環境治理現狀，運用全局技術共同前沿RAM 網絡DEA 模型評價中國政府環境治理效率，并進行時空特征分析，是一部系統評價與分析中國政府環境治理效果的學術新作，具有較高的實踐價值和理論深度。

首先，政府是環境治理的核心主體，評價政府環境治理效率，是環境治理評價體系的關鍵一環，開展此領域研究對完善政府治理效率評價體系，提升環境治理效能具有重要的理論意義和實踐價值。其次，運用現代計量經濟學的相關方法進行測度與評價。在指標選取方面，以往研究未能考慮到我國近年來中央及地方政府對于環境污染治理的相關措施的實施效果，從而忽略了制度因素對于政府環境治理效果的影響，因此將環境規制、環境分權及市場分割這三個制度因素納入投入變量，比較并評價考慮和未考慮制度因素的政府環境治理效率，確保了指標選取的完整性和測度的準確性，從而更加科學、客觀和全面地考察當前我國政府環境治理現狀。最后，在研究方法方面，以往研究使用傳統DEA 模型把環境技術當作“黑箱”處理，沒有詳細闡明壞產出是如何減少的，可能低估了環境治理效率[9]，從而降低政府對于環境治理的積極性，放松對于環境治理的監管力度。因此，如何科學準確地衡量環境治理效率非常重要。該書綜合考慮區域之間技術集的差異性和環境技術“黑箱”，將網絡DEA 模型與共同前沿模型結合起來，同時搭配運用全局技術參考集，使得所有年份所有DMU 具有相同的技術前沿，保證不同年份之間政府環境治理效率的可比性，因此全局技術共同前沿RAM 網絡DEA 模型保證了政府環境治理效率測算的科學性。

二、建立促進中國工業綠色發展的制度體系

制約中國工業綠色發展的因素包括經濟、政治和文化等各方面，其中制度因素成為一個不可忽視的重要因素[10]，在“雙碳”目標下探討政府制度機制對推動我國工業綠色發展的影響，對于從政府治理環境角度尋求破解我國工業綠色發展困境具有重要的理論和實踐價值。關鍵是從政府環境治理視角審視工業綠色發展的機制體制障礙，綜合考慮環境規制、環境分權及地方政府競爭等制度因素對工業綠色發展的影響效果，對其作用機制進行深入探討，設計和探究實現我國工業綠色發展的可行路徑。

（一）采用靈活多樣的環境規制工具

環境規制對工業綠色發展的影響，不僅與環境規制強度深度關聯，還與所采取的環境規制工具息息相關。因此，應根據區域的經濟發展水平和綠色工業發展狀況采取不同類型的環境規制工具，以達到環境規制的控制與激勵目的。實現這一目標，需深入探究不同類型環境規制、不同來源地FDI 及其相互作用對工業綠色發展的影響機制，研究不同類型環境規制對工業綠色發展的作用效果，通過設計多樣的環境規制工具來實現與不同來源地FDI 的結合。該書將環境規制細分為命令控制型和經濟激勵型環境規制兩類，并將FDI 根據來源地的不同細分為港澳臺FDI 和其他地區FDI，立足于將環境規制、FDI 與工業綠色發展納入同一分析框架下，構建了“命令控制型環境規制—政策目標和政策執行—工業綠色發展”和“經濟激勵型環境規制—外生能源價格加價—工業綠色發展”的直接影響路徑與“命令控制型環境規制與港澳臺FDI 結合—抑制工業綠色發展”和“經濟激勵型環境規制與其他地區FDI 結合—促進工業綠色發展”的間接影響路徑，揭示了不同類型環境規制、不同類型環境規制與不同來源地FDI 的交互效應對工業綠色發展的空間異質效應，從環境規制視角為探究實現我國工業綠色發展提供了理論依據。

（二）創建科學的環境管理分權指標體系

實現“雙碳”轉型促進工業綠色發展的目標之一就是推動地方政府進行環境污染治理及產業結構調整[11]。而實現該目標的關鍵，在于深刻理解環境分權體制下碳減排困境的內在邏輯，并“對癥下藥”。為此，應從中國環境管理體制的變遷歷程、地方政府環保支出的激勵不足和地方環保部門的獨立性缺失三個方面入手，進行環境管理分權的劃分，創建環境行政分權、環境監察分權和環境監測分權三種環境管理分權指標體系。這不僅體現了政府在不同環境事務領域差異化的管理分權度，也與共同前沿和群組前沿下政府環境治理效率及技術差距缺口在時空上的梯度差序特征、異質性環境規制的環境治理差異相呼應。通過對三種環境事權的環境治理效應估計，解析了行政分權、監察分權、監測分權與環境污染治理及產業結構調整的空間非線性關系，提出了多角度、多層次、多方面的環境管理分權優化策略，推動了我國環境管理體制改革和工業綠色發展的精準落實。該書基于管理分權的地區差異，提出了從中國式分權視角研究環境治理與保護的綠色發展思路，創建了科學的環境管理分權指標體系，厘清了各級政府環境管理的權責關系，為工業綠色發展優化了管理機制。

（三）構建地方政府競爭與產業集聚對工業綠色發展作用鏈

地方政府競爭與產業集聚是推動經濟發展的重要動力，也是影響工業綠色發展的主要因素。構建地方政府競爭、產業聚集促進工業綠色發展作用鏈，可進一步發揮地方政府資源配置的作用，通過多樣化的產業集聚提高本地綠色效率，實現區域綠色發展，進而推動工業綠色發展[12]。因此，從地方政府競爭視角構建市場分割、產業集聚與區域工業綠色發展作用鏈，是工業綠色發展的重要保障，而關鍵是健全這種作用鏈的傳導機制。該書通過設定企業生產函數，運用數理分析模型推導經濟集聚對于要素需求的影響函數，提出經濟集聚通過影響包括資本、勞動、能源、土地等各類要素的需求對區域的資源配置產生重要影響。進一步指出，當存在國內市場的割據時，“市場分割—資源配置”和“產業集聚—資源配置”兩條路徑共同作用于區域綠色發展績效。該書立足于將地方政府競爭、資源配置與區域工業綠色發展納入同一分析框架下，構建“地方政府競爭—市場分割—資源配置—區域工業綠色發展”和“地方政府競爭—產業集聚—資源配置—區域工業綠色發展”兩條作用鏈，揭示了地方政府競爭如何通過資源配置作用于區域綠色發展的影響效應，填補了現有研究對于兩者之間作用機理的空白，完善了資源配置作為中間傳導要素的相關研究，是一部系統論述地方政府競爭生態效應的學術專著，為探究空間視角下地方政府治理與工業綠色轉型問題提供了一定的參考和借鑒。

三、優化中國工業綠色發展的路徑

（一）發揮環境規制與FDI 互動效應

FDI 是企業技術進步、產業結構調整和經濟高速發展的重要推動力。對FDI 通過環境規制進行限制和引領，促其在生產工藝的改進、綠色科技的應用、運營模式的改良等方面發揮積極作用，是推動我國綠色工業發展的主要途徑，也是帶動FDI 發展水平的重要舉措。因此，基于不同類型環境規制對工業綠色發展的直接作用機制，以及通過不同來源地FDI 對工業綠色發展的間接作用機制，構建出從經濟激勵型環境規制和其他地區FDI 相結合的協同發展模式，發揮環境規制與FDI 互動效應，是推動中國工業綠色發展的可行路徑。該書通過檢驗環境規制、FDI 與工業綠色發展三者之間的空間效應，設計了基于環境規制與FDI 結合來推動中國工業綠色發展的可行路徑：一是逐步轉變環境規制手段，由命令控制型環境規制為主導轉變為以經濟激勵型環境規制為主、命令控制型環境規制為輔，同時針對東中西部地區差異應合理搭配各類環境規制工具，最大化實現其對工業綠色技術創新的激勵效應。二是加大經濟激勵型環境規制力度與其他地區FDI 的結合，通過政策優惠及自身的科技、資源、人才優勢吸引清潔FDI 進入，并對部分來自港澳臺的污染型FDI 進行限制，強制“精洗”“去污存清”，最大程度發揮環境規制與清潔FDI 的交互效應，共同推動工業綠色發展。

（二）合理配置環境管理權

環境權力在多層級政府間的合理配置是構建現代環境治理體系的基石，也是我國綠色工業發展的重要保障。因此，基于不同環境管理分權對工業綠色發展的非線性影響關系，開展適度范圍的環境管理分權是推動中國工業綠色發展的可行之路。該書通過檢驗環境管理分權與工業綠色發展之間的空間效應，設計了不同的環境管理分權度來推動中國工業綠色發展：一是推進環境事權和管理權改革。目前，我國環境管理分權程度不利于工業綠色發展，因此，中國環境管理要適度集權，中央政府的環境管理職責和范圍要進一步擴展加強，減少地方政府的環境管理干擾。同時還應采用不同的措施來劃分不同類型的環境管理分權度。環境行政分權應適當下放，充分發揮地方政府信息資源，構建環境保護競爭向上機制。環境監察分權要適度下放，加強地方政府監察能力建設，提高監察效率，同時中央政府的協調和監督也不可忽視。環境監測分權要適度上移，確保監測數據公開、透明，具有權威性，協調好與地方政府的利益沖突。二是設定地區差異化環境分權度。東部沿海地區清潔生產技術較先進、污染治理程度較好，環境行政分權和環境監察分權可進一步下放。而中西部地區要適度集權，中央政府要加大對這些地區的環境干預力度，構建中央政府和中西部地區政府共建生態屏障的發展模式。

（三）提升資源配置效率

解決空間視角下地方政府治理與工業綠色轉型問題，需以提高資源配置效率為抓手，緩解地方保護下的市場分割現狀，支撐產業空間集聚態勢下的經濟發展與環境治理。該書立足于要素稟賦的資源環境配置差異，提出了遵循“打破國內市場分割—促進產業集聚—優化資源配置—提升綠色發展績效”的發展路徑。一是構建環境區域協同治理體系。針對妨礙產品和要素自由流動的資源錯配問題[13]，如相互攀比、稅收競爭以及公共品供給失衡等，必須采取區域協同、整體推進的環境治理方式，并在多維視角測算各省資源配置效率的基礎上，不斷優化地方產業空間與生態空間，構建區域生態治理的新型空間協同體系。二是建立市場分割、產業集聚與資源配置效率的協同治理機制。通過發揮協同治理機制作用，縮小各地區之間在經濟生態化發展方面的差距，實現區域工業生命共同體下綠色低碳轉型。三是優化區域協調路徑。該書基于能源利用效率、區域環境質量和綠色發展績效空間溢出效應等理論，從微觀個體與區域整體的融合視角出發，進一步明確中國工業綠色發展思路，設計了基于效率優先的區域協調優化路徑[14]，提出區域治理與生態效益增值對策[15]，為“雙碳”目標下工業綠色轉型提供了生態保護和經濟增長“雙贏”的優化路徑。

四、創新與展望

理論的生命力在于指導實踐，并具有創新價值?！丁半p碳”目標下中國工業綠色發展中的政府環境治理研究》一書對上述這些問題做出了環境經濟學視域下的系統性闡述，并試圖對如何從政府環境治理角度推動我國工業綠色發展的核心議題做出可行性政策建議，具有以下三個方面的創新和特色之處。一是采用前沿的計量經濟學研究方法。以往研究使用傳統DEA 模型可能低估了環境治理效率，該書綜合考慮區域之間技術集的差異性和環境技術“黑箱”，將網絡DEA 模型與共同前沿模型結合起來，同時搭配運用全局技術參考集，使用全局技術共同前沿RAM 網絡DEA 模型保證了政府環境治理效率測算的科學性。二是研究視角新穎。國內外學者未將環境規制、環境分權及地方政府競爭等制度因素綜合起來探究政府環境治理效率，對政府環境治理行為與工業綠色發展的作用機制缺少系統性、全局性的分析，因而該研究視角具有新穎性。三是強烈的時代現實性。該書在學術研究層面與實踐應用層面積極回應黨的二十大報告的要求，緊緊圍繞著“科學合理、實事求是、因地制宜”這條環境治理的戰略主線，立足于黨的二十大要求來研究實現中國工業綠色發展所面臨的突出理論與實踐問題，顯示出了較強的時代性和現實性。四是政策建議的可實施性和針對性。通過理論分析與實證研究相結合的研究方法，該書對如何從政府環境治理角度推動我國工業綠色發展提出了具有可實施性、針對性和實效性的政策建議。

綜上所述，一方面，該書運用全局技術共同前沿RAM 網絡DEA 模型評價中國政府環境治理效率，使用現代計量經濟學的研究方法，定量地分析當前我國政府環境治理效率現狀，為深刻把握從何種方面提高我國政府環境治理效率提供一定的參考。另一方面，該書立足于黨的二十大報告要求，對制約我國工業綠色發展進程中的政府環境治理因素進行了深刻分析，致力于從理論研究與實踐檢驗相結合的視角提出具有針對性和可實施性的政策建議。該書的研究成果對于促進我國政府環境治理效率的提高、推動我國工業綠色發展具有一定的積極作用。

當前，我國正處在積極推動工業綠色發展的過程中，這說明在相當長的一段時間里我們可能遇到很多新問題和新挑戰。該書從環境經濟學的視域出發，在探究“雙碳”目標下中國工業綠色發展的可行路徑這一核心議題上提出了許多重要的觀點和值得關注的議題，也留下了一些思考的空間。比如，如何深入挖掘更多其他的重要制度因素來探討提高工業綠色發展方面的作用路徑，如何在其他視域探究破解工業綠色發展困境的新視角。這些都有待于包括未來中國生態文明建設研究學界做出持續的、更具說服力的闡釋。