行政訴訟中新生濫訴問題研究及對策

南麗軍 鄒昕彤

隨著立案登記制的全面實施，我國司法體系迎來了一場深刻的改革，為廣大公民提供了更加便捷和高效的立案途徑，促進了法治社會的建設。這一改革賦予了個體更多的法律保障，同時也激發了公眾的法律意識，使更多人開始積極運用法律工具來捍衛自己的權益。然而，正如硬幣的兩面一樣，伴隨著這一立案登記制度的強化，我們也必須直面法律權利濫用的問題。權利濫用的概念是多維的，它可以包括的不僅僅是過度使用法律手段，還可能涵蓋虛假指控、惡意滋擾、法律程序的濫用以及法庭資源的不必要浪費。這種行為不僅對司法體系造成不必要的負擔，還可能侵犯到他人的正當權益，損害社會的法治秩序。行政濫訴作為這一問題的一種表現，引發了社會對于法律體系運作的深刻反思。本文將從多個角度入手，包括法律的明確性、法律教育和法律服務的可及性等方面，尋找解決方案以確保公民在行使其權利時不濫用法律手段，同時維護法治社會的穩定。

一、行政濫訴的界定及其構成

行政濫訴，多見于政府信息公開領域之中。在我國的行政訴訟法中并沒有對其進行規定。在2015 年11 月《最高人民法院公報》上對“陸紅霞案”的答復中，一審法院認定陸“濫用訴權”，從此，學者們紛紛開啟了對“行政濫訴”這一問題的研究；可以說濫訴問題是在司法實踐中產生的。但是立法層面依舊沒有賦予“行政濫訴”準確的定義，這也導致了學界對“行政濫訴”存在各種各樣的解釋。綜合各學者的結論以及近幾年出臺的司法解釋提及到的“行政濫訴”類型，認為“行政濫訴”的定義為：與本案有牽連關系的原告及其他相關人員由于主觀上的惡意，常常通過反復多次起訴的方式，以寄希望于實現與本訴訟無關的其他目的；在客觀上造成浪費司法資源的訴訟行為。行政濫訴的內涵可以延伸為原告方在行政訴訟過程中濫用程序規則來干擾訴訟進程和在上訴階段繼續濫用訴權，而本文中所研究的“行政濫訴”問題，主要是針對行政訴訟過程中，起訴階段頻發的濫訴現象。

作為行政訴訟領域范圍內的行政濫訴的構成要件，當今學界并無統一意見。有學者認為構成行政濫訴的要件包括擁有訴訟權利的原告方、出于惡意進行訴訟、造成浪費司法資源的局面。[1]閆映全：《行政濫訴的構成及規制》，《行政法學研究》2017 年第4 期，第78-87 頁。也有學者認為構成要件包括行為人主體適格、主觀上具有過錯、濫用訴權后妨礙到正常的訴訟活動 。[2]孔繁華：《濫用行政訴權之法律規制》，《政法論壇》2017 年第4 期，第90-101 頁。還有學者認為，起訴人享有訴權而不具備訴的利益、出于惡意進行多次的訴訟行為造成了客觀上的損害。[3]江國華、關殷：《行政濫訴要件及其治理探析》，《湖北科技學院學報》2021 年第5 期，第1-9 頁。隨著新《政府信息公開條例》（以下簡稱新《條例》）的修改刪除了對申請人需要具備“三需要”資格的限制條款，換言之，任何公民都可以申請信息公開，如若不滿意行政機關作為繼而可以尋求相應行政救濟，所以說，每個人都擁有訴權，訴權并非特定人的專屬權利。綜上所述，原告主觀上出于惡意、客觀上造成浪費為司法資源行政濫訴的構成要件。

首先，關于為何把主體范圍界定擴大到“本案原告及其相關人員”，是因為在實踐中，經常會出現不只是濫訴者一人提起訴訟，此人還會經?；锿蛘咚羰蛊溆H屬、朋友等人去其他法院進行濫訴活動的情形。以羅某某訴四川省成都市錦江區人民政府案為例，經一審法院查明，原告羅某某因為拆遷問題為由，與其父以及其妹多次向錦江區政府、成都市政府等行政機關申請政府信息公開。申請之后，又分別以個人名義提起大量的行政復議和行政訴訟案件，本案正為其中一起濫訴案件?？梢哉f，羅父和羅妹都濫用了行政訴權。但是值得注意的是，法院在查明其他相關人員是否濫用訴權時，要嚴格遵循“與本案有牽連關系”——牽連關系這一說法多被用于民事訴訟的理論研究中，但是行政訴訟領域同樣可以借鑒。此處所指的牽連關系，是指當事人基于相同事實或者相同法律關系或者暗含的或己經顯露的共同爭點而與案件之間具有某種關聯性。[4]嚴仁群：《論牽連管轄》，《中國法學會民事訴訟法學研究會2009 年年會論文集》（2009 年），第125-129 頁。換言之，這就要求法院在甄別當事人是否濫訴時，要審查當事人在其他法院提起的訴訟與本案有無關系，而不是以其以前提起與本案無牽連關系的行政訴訟的案件來證明其在本次訴訟中有濫訴行為。值得注意的是，如果當事人為了維護社會公共利益而起訴，表面看起來本案與原告利益相關性低或者毫無利益關系，那么此時根據行政訴訟自身的公益性、行政訴訟為了約束公權力、保護公民權利的立法目的，司法機關不宜將此種情況認定為行政濫訴，[5]杜文濤：《行政濫訴問題研究》，北方工業大學2020 年碩士學位論文，第16 頁。而應將其認為具有訴的利益。

關于“濫訴者主觀上基于何種目的進去起訴”，主流觀點認為，“起訴者應當具有主觀惡意或者故意提起訴訟”。也有一些學者認為“無理纏訴更多的是基于法律知識的欠缺，在主觀上并不存在惡意”，[6]陳光中：《訴訟法理論與實踐》（下冊），中國政法大學出版社2003 年版，第331-335 頁。無可否認，無理纏訴屬于行政濫訴這一范疇。但是當原告方多次提起訴訟，本人也應該意識到自己在進行無理由的纏訴、濫訴，在濫用權利并且放任此種情況發生，此時可以認定為其主觀上具有惡意。而有些當事人的確因為無知而多次提起訴訟，但是經過法院說理釋法之后，依舊繼續起訴，此時原告的無意就轉化為惡意。并且在2017 年，最高人民法院頒布的《對于規范當事人行使行政訴權的意見》也提及“認定濫用訴權時，要把握其主觀是否具有惡意的標準”。

在審查判決文書時，我們常見法院在認定原告濫訴行為時經常引用“浪費司法資源”這一概念。然而，要明晰界定何為“浪費司法資源”并非一項簡單的任務，它需要考慮多個因素的綜合影響。當我們談論濫訴時，通常是指原告以一種不當的方式，故意或無意地濫用法律程序，導致了一系列不良后果，特別是對司法系統的資源消耗和法益的侵害。首先，濫訴可能導致法院人力、物力、財力資源的不必要浪費。這包括法官不得不處理沒有實質性依據或重復的訴訟案件，造成法庭開支的不合理增加。其次，濫訴可能干擾了被告或行政機關的正常工作，使他們分散精力應對無謂的法律訴訟，或因長時間參與訴訟而無法履行職責。此外，濫訴還可能擠占其他正常行政案件進入訴訟流程，導致合法訴訟的滯后，不公平的法律待遇，以及社會資源的浪費?？傮w而言，濫訴的界定基于其造成的不利后果和對法益的侵害結果。因此，當法院認定原告構成濫訴時，通常需要考慮上述因素，以確保公平公正的司法程序，同時維護司法資源的有效利用，以實現法治社會的目標。這是一個需要精心權衡的復雜問題，需要法律界和學者不斷研究和討論。

二、行政濫訴形成的原因

在明確定義行政濫訴并界定其構成要素后，接下來需要深入分析導致行政濫訴形成的具體原因。行政濫訴的形成可以歸結為以下幾個關鍵因素：

（一）法律規制的不足及懲罰力度不夠

上文已經提到，雖然我國行政訴訟法沒有將“行政濫訴”納入規制范疇，最高人民法院已經認識到行政濫訴問題的嚴重性，以答復案件和出臺司法解釋等形式對其進行一定的規制，但是上述方式對濫訴行為規制的力度遠遠不夠。以《對于規范當事人行使行政訴權的意見》為例，條文中規定要從嚴把握判斷是否構成濫訴、惡意的標準，但也只是從“原告提起訴訟之數目、頻率、目的和正當利益”來判斷，并未在此基礎上提出更細致的判斷標準，這就導致由法官最終決定原告是否構成濫訴，甚至會導致出現“同案不同判”的局面。

反觀我國民事訴訟法之規定，原被告雙方之間惡意串通提起訴訟，法院可以對其采取相應的處罰措施；如若情節嚴重、構成刑事犯罪，還需追求其刑事責任。根據刑法有關“虛假訴訟罪”之規定，此罪界定范圍也是在“民事訴訟領域”，而排除了行政訴訟?？梢哉f，民事訴訟領域對濫訴的有效打擊建立在民刑兩個部門法律“聯動”之上，而行政訴訟法不僅在法律條文中沒有相應規定，刑法同樣沒有對行政濫訴的處罰措施。

除此之外，我國民法領域素來以“誠實信用”作為其基本原則，法院在民事訴訟領域中以此為基礎建立了失信人懲戒制度。而行政法并沒有誠信原則做支撐，沒有懲罰機制的約束，僅僅寄希望于當事人自覺遵守規定、不濫用訴權，以現實狀況來看，對民眾過于苛求。正如日本學者鹽野宏所說 :“有人將專門申請信息公開當作興趣或愛好，似乎以此為職?！盵7]李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社2011 年版，第118 頁。

訴訟成本低廉，同時也為濫訴現象的滋生提供了土壤。訴訟成本的低廉性質如同一把雙刃劍，在某種程度上既為方便群眾提起訴訟提供了便利，又加劇了濫訴現象頻發的問題。按照我國行政訴訟法及相關費用交納辦法的規定，政府信息公開訴訟費用僅為50 元，而在法院裁定不予受理本案或駁回原告起訴的情況下，這些費用將被全額退還。這意味著當濫訴案件被法院認定為上述兩種情形之一時，可以說這類案件的訴訟成本幾乎可以被視作零。這種低成本的情況更會鼓勵大量模仿行為，進一步加劇了濫訴問題的嚴重性。這一現象引發了對法律體系的深刻反思，因為低廉的訴訟成本實際上鼓勵了濫用法律程序的行為，而非真正合理而必要的司法救濟。因此，我們需要認真考慮是否需要對訴訟成本進行調整，以平衡便民與防止濫訴之間的關系，從而更好地維護司法公正和法治原則的完備。

（二）實踐中對立案登記制的錯誤解讀

在2015 年，隨著新修改的行政訴訟法的出臺，其中新增了“人民法院對合乎起訴條件的起訴狀，應當登記立案”的規定，標志著我國法律制度正式將立案審核制向立案登記制的轉變。這一法律變革旨在解決“立案難”的問題，使更多合理合法的案件能夠順利進入司法審判程序。然而，在實際操作中，一些法院對這一規定存在著錯誤的解讀和執行。一些法院將這一規定錯誤理解為“不論起訴狀是否符合起訴條件，一律予以立案”，卻忽略了原告遞交的起訴狀是否符合起訴條件的基本前提。此外，我國行政訴訟法在立案階段實行形式審查，這為一些濫用訴權的人提供了法律漏洞的機會。[8]楊翔、谷國文、江華：《落實立案登記制 保障當事人訴權》，《人民法院報》2015 年4 月15 日，第8 版。這些人趁機濫用法律程序，從而引發一系列的行政濫訴活動。這一現象不僅嚴重影響了司法資源的合理分配，還扭曲了法律的初衷，進一步加劇了行政濫訴的問題。因此，有必要深入反思和修正這一錯誤解讀，以確保立案登記制得以更加合理和有效地實施，同時加強對濫用訴權行為的打擊，從而維護司法正義，保障合法權益，以及確保法律體系的穩定和法治原則的完備。只有這樣，我們才能更好地應對行政濫訴問題，實現法治社會的健康發展和持續進步。

（三）信息公開渠道不暢通

1.信息公開的廣度與深度尚待加強。盡管新修訂的條例擴大了信息公開的范圍，例如將主動公開信息條款從原先的十一款增至十五款，并納入了公眾關注的“土地、房屋征收”和“社會援助”等信息公開，這表明我國政府公開的信息事項增多，政府透明度逐漸提高。然而，針對不予公開的事項，新條例僅規定“可以不予公開”，這意味著信息公開的決定權完全掌握在政府手中，為政府是否公開信息留下了過大的自由裁量空間。

2.政府信息公開缺乏有效的引導機制[9]李暢：《政府信息公開訴權濫用的司法規制》，《山東法官培訓學院學報》2020 年第2 期，第163-175 頁。。在實際操作中，許多行政相對人由于不了解如何獲取政府信息，因而選擇通過提起行政訴訟來要求政府公開其所需的信息。另一方面，部分相對人所申請的信息并不屬于公開范圍之內，由于缺乏相應的引導機制，行政相對人對行政機關的答復表示不滿，進而對行政機關產生信任危機，最終選擇通過提起行政訴訟來解決問題。

三、行政濫訴規制的法理依據

（一）憲法以及行政訴訟法的依據

盡管我國憲法未直接規定濫訴的禁止，然而在其第51 條中明確規定：“我國公民行使權利時，不得損害公眾的利益?！边@一法條體現了憲法對于公民行為的社會責任和法治原則的高度重視。同樣，行政訴訟法將“保護公眾合法權益”確立為其核心目標，強調行政機關的合法性審查和公平程序，以維護社會的公共秩序。因此，深入分析可以發現，當公民參與濫訴活動時，其行為不僅令社會資源受到不必要的浪費，更重要的是，它明顯侵犯了社會整體利益。這種行為違反了憲法所強調的公共利益的原則，背離了憲法對公民行為的社會責任的要求，也不符合行政訴訟法旨在確保公眾合法權益得到保護的法律立法宗旨。在這一背景下，行政濫訴規制成為確保憲法原則得以充分落實的必然要求，也有助于維護社會的正常秩序，以實現法治社會的長遠發展目標。因此，可以得出結論，憲法以及行政訴訟法為行政濫訴規制提供了明確的法理依據，旨在確保公民行為的合法性、公平性，以促進社會的穩定和法治的進一步鞏固。

（二）政府信息公開條例的依據

2019 年新《條例》的立法目的修改為：“為民眾依法獲取信息提供途徑，建設法治政府，施展政府信息對公眾生活需要的服務作用?！庇纱丝梢?，政府應保障公民的知情權和監督權，而公民要在法律允許的范圍內正當行使此兩項權利，而行政濫訴正是公民由申請獲取政府信息后引申出的違法行為。由此可見，行政濫訴不僅不符合“公民依法獲取信息”的規定，而且更不利于建設法治政府，從而不符合本條例的立法本意。

綜上所述，行政濫訴行為不僅侵擾正常訴訟秩序、破壞民眾依法行使權利的途徑，還損害大眾的利益，與立法本意相違背，所以，需要規范行政濫訴行為。

四、對行政濫訴規制的措施

（一）完善法律條文和懲戒措施

首先，立法者要及時回應實踐中出現的新問題。修改行政訴訟法時，要將“行政濫訴”及相關內容新增到法律條文中，明確行政濫訴的概念，也可以將誠實信用原則作為認定行政濫訴的標準之一，這就要求當事人以誠實的態度善意提起訴訟，而非纏訴濫訴，[10]王曉儒：《濫用行政訴權問題研究》，河北大學2019 年碩士研究生論文，第28 頁。以及在已經知曉政府信息的前提下，仍然繼續堅持提起訴訟[11]黃文凱：《政府信息公開中濫用訴權的構成要件研究——基于254 份裁判文書的實證分析》，《汕頭大學學報》（人文社會科學版）2019 年第11 期，第76-83 頁。。適當提高訴訟成本，對有濫訴記錄的當事人進行“階梯收費”制度。也可效仿民事訴訟法對“虛假訴訟”的規定，賦予法院一定懲罰權力，諸如罰款、拘留等。如若在修法后行政濫訴率依舊居高不下，也可以在刑法中新增“濫用訴權罪”來規制情節特別嚴重者。

其次，相關立法部門出臺的意見要進行細化。以上述2017 年出臺意見為例，最高人民法院不僅要列舉出“濫用訴權”“惡意訴訟”的類型，還要提出“訴訟之數目、頻率”一個大致判斷標準，例如訴訟數量10 件以上為濫訴，從而能夠為法官判決時提供一個參考范圍。

最后，可以效仿民事訴訟領域失信人執行制度，建立行政“失信人黑名單”。將符合一定濫訴標準（諸如在1 年內就同一案件反復起訴10 次以上）的當事人列入黑名單中，對其起訴權利進行一定的限制。值得注意的是，將當事人列入“黑名單”會對當事人行使權利產生限制作用，所以要審慎使用“黑名單”制度、完善救濟制度，法官在告知當事人被列入“黑名單”前，要賦予當事人陳述申辯的權利；當相對人被列入黑名單后，要給其設置相應的復議、訴訟等救濟渠道[12]吳君垚：《政府信息公開濫訴的合理規制》，蘇州大學2020 年碩士研究生論文，第25 頁。。還可以根據當事人在一定期限內的表現，如若其表現良好，可以提前退出“黑名單”。

（二）完善立案登記制及立案前準備事項

首要之務在于各級法院必須深刻理解立案登記制的內涵，并按照“符合起訴條件”的前提來受理案件。在此過程中，可以慎重考慮設立庭前咨詢程序，即在當事人提交訴狀時，由相關工作人員詳盡告知其在涉及濫訴行為方面應當承擔的法律責任。對于那些可以通過形式審查迅速鑒別的濫訴行為，應當授權接受訴狀的工作人員根據法律規定，果斷作出不予立案的決策。深入一步，各級法院之間必須建立高效的信息互通機制。當事人遞交起訴狀時，工作人員應當借助內部聯網系統迅速核查是否存在相同或相似案由的先前起訴記錄，以有效減少濫訴案件進入后續司法審判程序的機會，從而最大程度地減少司法資源的不必要浪費。實際上，浙江省已開始試點由法官和行政復議人員共同鑒別行政濫訴案件，這一舉措表明了積極的探索和創新。此外，各地法院還應主動探索建立法院間聯網和法院與行政機關之間的協作機制，以更加高效地減少濫訴案件進入審判程序的機會。這些舉措不僅能夠更好地捍衛司法公正，確保合法權益得到充分維護，還能夠降低社會資源的浪費，推動法治社會的持續建設和不斷進步。

（三）暢通信息公開渠道

首先，政府機關應該加大主動公開信息的力度。政府機關應該按照新《條例》規定，不斷增加主動公開的內容，對于房屋征收、社會保障、醫療衛生此類民生重點關心領域進行全面信息公開，給群眾一針“定心劑”。依托互聯網平臺拓寬信息發布渠道，政府官方賬號入駐各個網絡平臺進行時事信息發布，這樣不僅能減少網絡謠言產生，還能豐富群眾獲取信息途徑；政府機關要及時更新信息，避免群眾需要獲取信息，發現其網站已經停更幾年變成“僵尸網站”，這樣有悖于建設服務型政府。根據新《條例》第 23 條之相關規定，打造信息搜索、閱覽、下載等功能的統一政府信息公開系統，讓每個群眾都能、都會查找到自己需要的信息，這也符合“數字政府”建設的需求。對于不會使用網絡的老年人，可以通過報紙、電話、政務大廳線下人員相關便捷服務，為其提供信息獲取的服務。政府還可以在線上線下設置專門的窗口引導相對人進行政府信息公開，這樣從源頭上減少群眾多次申請政府信息公開及提起行政訴訟。

其次，對于“可以不予公開”此類靈活規定的信息，立法上應該對應公開的信息采取概括性界定，詳細羅列出不予公開的信息，[13]趙澤君：《論〈政府信息公開條例〉及其與民事訴訟證據收集制度之協調》，《法治研究》2019 年第6 期，第140-150 頁。從而做到在最大范圍內公開信息。而政府機關在實踐中，遇到此類信息，只要不屬于保密范疇，應當對其進行公開，盡量做到信息公開最大程度。

五、結語

我國《行政訴訟法》和新《條例》都是以保護民眾利益為主、以限制公權力為主，但是在實踐中出現了損害行政機關利益以及浪費司法資源的損害公權力的行政濫訴行為。所以我們要從立法方面及時修改法律或者出臺司法解釋對其進行司法規制，加大政府信息公開力度和建立相應引導配置從源頭減少濫訴行為，完善立案登記制減少濫訴案件進入審判程序、擠占司法資源。同時，也要注意在規制濫訴行為時，要正確把握規范濫訴行為的限度，不可傷害到公民正常權利的行使。