我國實現“雙碳”目標的立法路徑

逯 達

(山東社會科學院 法學研究所,濟南 250002;山東大學 法學院(威海),山東 威海 264209)

習近平主席在第75屆聯合國大會上承諾我國將于2030年前實現碳達峰,2060年前實現碳中和。碳達峰指的是在一定時間點,二氧化碳排放量達到峰值,之后排放量逐漸遞減。碳中和指的是在一定時間點,排放到大氣的二氧化碳與吸收匯之間實現凈“零”。世界各國有關碳中和的表述主要有碳中和、氣候中和、凈零碳排放和凈零排放。[1]為了應對全球氣候變化,聯合國制定了《氣候變化框架公約》,建立了國際社會合作應對氣候變化的基本框架。于2015年出臺的《巴黎協定》明確提出了將全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2℃之內,并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內。作為二氧化碳排放大國,我國應當承擔碳減排責任,努力實現碳達峰與碳中和。黨的二十大報告提出要積極穩妥推進碳達峰碳中和,促進人與自然和諧共生?！秶窠洕蜕鐣l展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)提出落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標,爭取2060年前實現碳中和。其中,加強實現碳達峰、碳中和立法工作是應對氣候變化的重要路徑。為了有序實現碳達峰,我國于2021年出臺了《2030年前碳達峰行動方案》,明確提出構建綠色低碳發展法律體系,推動能源法、節約能源法、可再生能源法以及煤炭法等法律的制定與修改。

一、碳達峰、碳中和立法的現實需要與不足

(一)加強“雙碳”立法:應對全球氣候變化的需要

由于二氧化碳排放量過多,人類正面臨以全球變暖為主要特征的氣候變化威脅。根據IPCC第六次評估報告第一工作組報告《氣候變化2021:自然科學基礎》,1850—1900年,全球地表平均溫度已上升約1℃,并預測未來20年的全球溫升預計將達到或超過1.5℃。該報告指出只有大規模地減少二氧化碳排放,才可能實現《巴黎協定》設定的溫控目標。根據IPCC第六次評估報告第三工作組報告《氣候變化2021:減緩氣候變化》,全球二氧化碳排放持續增加但增速有所放緩。[2]為了應對氣候變化,人類應實現低碳轉型發展,有效減少溫室氣體的排放,將全球升溫的幅度和速度控制在合理變化范圍內。

為了應對氣候變化,我國應當加強碳達峰、碳中和的立法工作。氣候環境作為全球公地,在氣候災難的發生和減排效應的作用中均具有全球性與普遍性。在一些西方國家,加強應對氣候變化立法成為實現碳中和的重要路徑。[3]例如,德國于2019年出臺了《聯邦氣候保護法》,明確規定了碳減排目標、設立氣候問題專家委員會等內容;法國于2019年出臺了《能源與氣候法案》,為應對氣候變化奠定了法律基礎;英國制定了《應對氣候變化法案》,規定了碳減排目標、碳交易制度、設立氣候變化委員會等內容。從各國應對氣候變化立法來看,各國均注重即時性減排措施的安排,關注可再生資源的發展機制,呈現出較為突出的國別特點。因此,在“雙碳”立法過程中,我國應根據國情和地理環境的特征,系統制定出有關“雙碳”法律制度。

(二)應對氣候變化法律體系的缺位

在應對氣候變化立法方面,我國沒有建立系統性的法律規范體系,僅僅在《可再生資源法》《森林法》《大氣污染防治法》等法律中有所涉及。在應對氣候系統立法、執法監管法律機制以及司法救濟機制等方面,我國相關法律均存在欠缺。

1.應對氣候變化系統立法的欠缺

目前,我國沒有制定“應對氣候變化法”,關于應對氣候變化的法律規范散見于不同法律之中。為了實現“雙碳”目標,一些法律提出在相關領域助力實現碳達峰、碳中和。例如,《黃河保護法》第87條規定黃河流域縣級以上地方人民政府應當推進碳達峰、碳中和工作?！犊茖W技術進步法》第3條規定國家鼓勵科學技術研究開發,支撐實現碳達峰、碳中和目標。我國一些環境法律也涉及應對氣候變化的內容。例如,《森林法》第28條規定國家加強森林資源保護,發揮森林調節氣候等方面的功能;《可再生能源法》規定國家鼓勵發展可再生能源,這也是碳減排的重要措施。

2.碳排放執法監管法律機制的缺乏

現階段,我國未針對碳排放執法監管而制定專門的執法監管法律機制。在法律層面,碳排放執法監管主體、監管方式、監管內容、監管責任、監管救濟措施等方面均未得到明確規定。目前,在碳排放執法監管領域,我國相關法律制度處于缺失狀態。[4]因此,為了加強碳排放的執法監管,我國應建立健全碳排放執法監管法律制度。

3.應對氣候變化司法救濟機制的不足

在應對氣候變化司法救濟機制方面,我國未明確氣候環境是否具有可訴性、相關公益訴訟制度、管轄法院等內容。在氣候環境保護方面,是否可以適用一般環境公益訴訟制度的規定,作為應對氣候變化立法的重要內容,相關司法救濟機制應當給予明確回應。

二、碳達峰、碳中和立法模式的利弊與選擇

(一)碳達峰、碳中和立法模式的利弊

從各國實踐及理論界來看,碳達峰、碳中和立法模式主要有以下三種:

1.單行立法模式

單行立法指的是針對某方面的事項,或者僅在某些地區、某些主體適用的規范性法律文件。單行立法模式具有立法針對性強、立法周期短以及法律效果好等特點。然而,該立法模式存在法律穩定性弱、重復立法以及缺乏整體性等不足。例如,若針對森林碳匯與碳排放權交易分別進行立法,不同法律之間可能存在立法協調性弱、重復立法等問題?？傊?單行立法模式在實現碳達峰、碳中和目標過程中優勢和劣勢均較為明顯。

2.法典化立法模式

法典化立法指的是規范性法律文件體系的集約化、規范化與系統化。法典化立法模式優勢與劣勢明顯:一是法典化立法模式具有立法系統化、穩定性強、協調性強等特點。對現有相關法律進行“低碳化”改造,并適時制定“氣候變化應對法”。[5]可以制定系統規定法律原則、碳減排規則、碳匯制度等應對氣候變化法典,可以從立法目的、事權結構、責任主體與聯動機制四個方面進行相關立法工作。[6]為了實現碳達峰、碳中和目標,應對氣候變化立法應當實現法典化,這也是建立應對氣候變化法律體系的重要一環。二是法典化立法模式存在立法周期長、立法針對性弱等不足。

3.“統分結合”立法模式

在“雙碳”立法中采用“統分結合”的立法模式。[7]此種立法模式是將單行立法與法典化立法相結合的模式,即“雙碳”某些領域的單行立法與“雙碳”法典化立法并存的模式?！敖y分結合”立法模式結合了單行立法模式與法典化立法模式的優勢。為了實現碳達峰、碳中和目標,可以先進行某些領域的單行立法,再制定一部應對氣候變化法典。

(二)碳達峰、碳中和立法模式的選擇

綜合分析三種立法模式的利弊,建議我國采取“統分結合”的“雙碳”立法模式。為了推動建立應對氣候變化法律體系,針對“雙碳”的關鍵性問題,制定相關單行法律法規。為了實現“雙碳”法律的系統性,通過綜合統籌考慮“雙碳”法制問題,制定“應對氣候變化法”作為“雙碳”法律體系的基本法。根據“統分結合”的“雙碳”立法模式,將應對氣候變化單行立法作為近期目標,而將應對氣候變化法典作為遠景目標。為了實現碳達峰、碳中和法律體系的系統性,我國應當加強相關專項法律的建制,健全碳排放監管的實施細則,制定強制約束和彈性激勵有機結合的規則制度。[8]

三、碳達峰、碳中和立法理念分析

(一)環境義務理念

環境義務指的是在環境保護領域,相關法律關系的主體受到的法律約束或是需要承擔的環境責任。由于環境治理的困境、自然規律的客觀性和環境問題的特殊性,環境義務成為環境法的重要理念。在理論及實踐中,注重環境義務理念,可以推動公眾參與環境保護,促使公眾樹立環境保護意識。環境義務主體包括國家機關、社會組織及個人等。根據環境義務的要求,立法機關具有創制環境法律規則的義務,而執法機關和司法機關具有實施相關環境法律規則的義務。

環境義務理念應作為實現碳達峰、碳中和法律體系的重要理念。法律規定各個相關法律主體的環境義務,推動實現碳達峰、碳中和目標。立法機關應當積極進行碳達峰、碳中和立法工作,履行氣候環境立法義務;執法機關及司法機關應當積極實施碳達峰、碳中和法律法規,履行氣候環境法律實施義務;公眾應當遵守碳達峰、碳中和法律法規,履行氣候環境保護義務。

(二)環境公平與正義

1.環境公平

環境公平指的是人類公平地享有安全、健康環境的權利以及平等地承擔環境保護責任。作為環境法的基本理念之一,環境公平表明了人類在舒適的環境中生存的權利,包括代內公平與代際公平等。實現環境公平的路徑包括保障發達國家與發展中國家的公平、代際環境公平、環境保護平等原則等。為了實現代內公平及代際公平,構建環境公平的制度體系是關鍵路徑。

環境公平應作為實現碳達峰、碳中和的立法理念。氣候環境公平亦包括氣候環境代內公平及氣候環境代際公平等。在一國之內,氣候環境代內公平要求在應對氣候變化法律中,所有人應當被公平地對待以及能夠有效參與其中;在國際層面,氣候環境代內公平要求發達國家不應損害發展中國家的氣候環境利益,同時應當給予發展中國家一定的援助。氣候環境代際公平要求后代人與當代人一樣享有氣候環境利益的權利,不允許當代人損害后代人的氣候環境權益。

2.環境正義

亞里士多德提出按照比例平等原則將這個世界上的食物平等地分配給社會成員。美國社會學家萊斯特·沃德提出正義意味著不論種族、性別、階級或社會背景等,每個人均應被給予充分的機會過一種有價值的生活。正義具有合法性,是一種公正的體制,分為分配正義與矯正正義。根據分配正義,法律將資源、利益及負擔權威性地公正分配;根據矯正正義,法律針對利益或分配關系沖突和糾紛,按照規則與程序公正地解決沖突和糾紛。

國際社會共同面對全球氣候變暖的挑戰,這源于人類共同責任的覺醒?！稓夂蜃兓蚣芄s》確立了共同但有區別原則,為應對氣候變化提供了重要指引。共同責任源于分配正義,這表明人類在碳減排方面達成了共識。世界正面臨著發達國家與發展中國家如何公平地分擔碳排放量與碳減排責任的問題。發達國家與發展中國家均應承擔應對氣候變化的環境責任,共同面對全球變暖帶來的挑戰。而應對氣候變化的區別原則則體現了矯正正義。發達國家在建立應對氣候變化制度體系方面作出了重要貢獻,但也出現了向發展中國家或地區進行碳排放轉移現象。

氣候環境正義應作為應對氣候變化的立法理念。氣候環境正義的核心是消除享有和破壞氣候環境的任意性,特別是消除相關任意權。通過制定應對氣候變化的規則和程序,確定法律主體的氣候環境權利與義務,實現氣候環境分配正義;通過制定有關氣候環境利益沖突和糾紛的解決機制,糾正氣候環境的不平等與非正義,實現氣候環境矯正正義。

(三)環境權理念

環境權指的是人們享有在適宜環境中生存和發展的權利。環境權是由公眾享有、國家進行調節及領先經營者維護的一項基本權利。環境權意味著環境法中的生態環境價值與私法中的財產價值具有同等法律地位,應當通過《憲法》予以確認。一些國家的憲法將環境權主體表述為公眾、所有人、任何人等。環境權是展現環境公共利益的基本權利,具有共享性與非排他性的特征。環境權包括實體性環境權、程序性環境權等。其中,作為環境權的重要方面,公眾具有享有清潔空氣、適宜氣候環境的權利。

應對氣候變化的立法目的與環境權理念相契合。一是碳減排是保障公眾環境權的重要方面。公眾環境權包含清潔空氣權、光照權等權利。通過碳減排措施,推動實現碳達峰、碳中和目標,進而保障公眾環境權免受侵害。二是實現碳達峰、碳中和是公眾環境權的內在要求。氣候環境具有共享性、非排他性及公益性等特征,這與環境權的基本特征相契合。實現碳達峰、碳中和的目的是為人類提供一個健康適宜的氣候環境,這也符合公眾環境權的內在要求。三是碳排放權的環境權特征。為了應對氣候變化,一些國家設立碳排放權,對溫室氣體排放量進行嚴格限制,進而保障公眾環境權。雖然我國法律未確認環境權,但可以將環境權的相關理念作為“應對氣候變化法”的立法指引。

(四)人與自然生命共同體理念

人與自然生命共同體是由人與自然構成的共同體,揭示了人與自然的共生關系,也體現了中國特色社會主義現代化的特征。人與自然生命共同體的本質是追求生態和諧理念,包括人與自然和諧共生、共處及共建三個方面。人與自然生命共同體理念體現了人與生態環境正義、人與自然的分配正義等價值。人與自然生命共同體理念體現了人與自然發展的永續性,要求人類在生態限度內改造自然,意味著人類須以系統論的方法來治理生態環境問題。一些生態環境治理問題應通過國際合作建立全球生態環境保護機制來實現,這也是構建人與自然生命共同體的路徑。在法理角度,人與自然生命共同體理念蘊含了整體、系統的法治觀,作為新時代環境法理的基本遵循。在法治建設中,人與自然生命共同體理念轉化為生態環境立法的完善、環境司法專門化以及公眾參與制度等。

人與自然生命共同體理念為應對氣候變化提供了方法指導。在國際層面,我國應積極承擔節能減排責任,倡導全球氣候公平正義,積極參與國際氣候環境法律的制定與完善。在國內“雙碳”法治領域,為了應對全球氣候變暖,我國須建立健全以人與自然生命共同體理念為指導的應對氣候變化法律體系,建立“雙碳”法律主體多元化與法制內容整體化的法律體系。應對全球氣候變化和構建人與自然生命共同體的共同目標是為了實現生態環境的代內公平與代際公平,均以人類可持續發展為追求。同時,保障人類生活在舒適的環境中是構建人與自然生命共同體的重要方面?？傊?人與自然生命共同體理念應作為應對氣候變化立法理念之一。

四、碳達峰、碳中和法律制度的建構

碳達峰、碳中和立法應當體系化,既涉及制定“應對氣候變化法”,又涉及對碳排放的外圍法律的適時更新。而碳達峰、碳中和法律體系主要包括以下相關法律制度:

(一)碳達峰、碳中和規劃制度

碳達峰、碳中和規劃制度被廣泛認為是控制溫室氣體的有效手段。通過制定相關規劃,國家可以從整體上把握與推進碳達峰與碳中和進程。于2021年出臺的《中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出根據國家統一規劃,推動有條件的地方及重點行業與重點企業率先實現碳達峰。于2021年出臺的《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出將碳達峰、碳中和目標全面納入經濟社會發展中長期規劃,不斷完善相關國土空間規劃、區域規劃和地方各級規劃等。

宏觀層面而言,健全碳達峰、碳中和規劃制度,其主要內容包括:一是明確碳達峰、碳中和規劃的制定主體、制定權限、制定內容及審查監督機制等內容。二是將碳達峰、碳中和作為國土空間規劃的重要目標。在國家層面,將碳達峰、碳中和作為總體目標,全面納入總體規劃全過程。在地方層面,因地制宜制定符合地方特征的碳達峰、碳中和空間規劃。三是制定碳達峰、碳中和立法行動方案、能源轉型方案等。針對實現碳達峰、碳中和的立法行動,權力部門可以制定有序推進相關立法規劃的方案。為了有序實現能源轉型,國家可以制定相關能源轉型總體方案。四是制定多維主體參與實現碳達峰、碳中和的行動方案。通過制定多維主體參與的相關行動方案,政府機構、企業、社會公益組織及個人等主體全方位參與低碳行動,形成推動碳達峰、碳中和的合力。

(二)碳定價制度

1.碳排放權交易制度

《京都議定書》提出了運用市場機制來調節碳排放。隨后,世界各國相繼制定了適合本國的碳排放權交易制度。碳排放權及碳排放權交易的理念得到廣泛認同,并在控制溫室氣體排放方面取得良好效果。學界關于碳排放權性質的界定包括準物權說、用益物權說、規制權說、數據產權說等?；诖髿猸h境容量而產生的碳排放權具有新型標的資產屬性。根據相關理論與實踐,碳排放權交易制度指的是為了合理利用大氣環境容量及應對氣候變化,在特定區域內,根據區域大氣環境容量的要求,確定一定時期內碳容量,通過許可方式對碳排放配額進行初始分配,并允許其進行交易的一系列制度。

我國在法律和政策層面對碳排放權交易進行了一定的規制。為了進一步規范碳排放權交易市場,生態環境部于2020年發布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》,規定溫室氣體重點排放單位、碳排放權分配與登記、碳排放權交易、監督管理等內容?！笆奈濉币巹澨岢鐾七M碳排放權的市場化交易進程?！?030年前碳達峰行動方案》提出發揮全國碳排放權交易市場作用,進一步完善配套制度。

為了加強碳排放權交易市場建設,我國應盡快制定并完善涉及碳排放權的法律、法規及規章等,出臺相關配套措施,加強碳排放權交易市場的法律監管。為了形成公私融合的碳排放權法律制度,我國應綜合運用系統論及低碳發展論來建立碳排放權交易市場機制。[9]碳排放權交易制度的內容主要包括:一是碳排放權的初始分配制度,主要包括有償分配和無償分配。二是碳排放權總量控制制度。若確定一定區域的碳排放權總量,應當考慮大氣環境容量、碳排放源、高質量的碳排放數據、總量控制的實施主體及規則等。三是規范碳排放權交易合同。碳排放權交易合同的相關規則包括基本原則、合同形式、合同主體資格、合同標的、當事人權利義務等。四是碳排放權交易市場規則,主要包括碳排放權交易市場主體、交易平臺及監管機構等。五是碳排放權交易程序。六是碳排放權交易糾紛的救濟制度,包括救濟途徑及責任方式等。

2.碳稅制度

碳稅制度指的是針對溫室氣體排放而向相關主體征收稅的制度。碳稅制度在減少碳排放量、應對氣候變化、彌補市場失靈及保護生態環境等方面發揮重要作用。碳稅作為碳減排的重要途徑,通過增加碳排放主體的碳排放成本,推動降低碳排放量緩解氣候變化。[10]碳稅通過國家強制力進行征收,由此增加了企業的生產成本,迫使企業不斷減少碳排放量。[11]征收碳稅可以產生“雙重紅利”,即在推動企業進行新能源開發與轉型的同時,也實現碳減排。[12]英國、美國、日本等國家均以法律形式建立了碳稅制度,有效遏制了溫室氣體的排放量。美國、英國等國家的碳稅制度包含了碳稅征收行業劃分制度、碳稅返還制度、碳稅配套制度、碳稅使用制度等。[13]碳稅制度內容應當符合環境正義的要求,采用共同但有區別原則,注意與其他稅種的協調,而其制定過程應當公開透明。[14]

為了利用稅收來減少碳排放量,我國應建立碳稅制度,其主要立法要點包括:一是碳稅制度的主要內容包括碳稅的征收范圍與計稅依據、設置多等級碳稅稅率、合理的碳稅使用途徑、碳稅征收權的劃分等。[15]二是關于納稅主體,法律可以將碳稅納稅人分為個人納稅人與企業納稅人等。[16]三是關于碳稅的優惠制度,對能源依賴型產業進行適當收稅,而對個人消費化石燃料可以適當減收。[17]四是完善碳稅的配套保障措施,包括地方碳稅征收實施方案、碳排放大數據建設、獎勵與懲戒制度等。[18]

(三)碳匯與CCUS制度

1.碳匯制度

碳匯指的是生物將溫室氣體吸收、轉化并固定儲存起來,主要包括森林碳匯、海洋碳匯及濕地碳匯等。而碳匯制度是指調整森林碳匯、海洋碳匯及濕地碳匯等方面的一系列法律規范的總稱?！笆奈濉币巹澨岢鲈鰪娚鷳B系統碳匯能力?！?030年前碳達峰行動方案》提出鼓勵陸地與海洋生態系統碳匯的基礎理論研究,推動制定碳匯納入全國碳排放交易的規則。因此,為了應對氣候變化,我國應當確立碳匯制度,明確具體制度內容。

第一,森林碳匯制度。在應對氣候變化法律體系中,森林碳匯發揮著至關重要的作用。為了有效利用森林碳匯應對氣候變化,我國應確立森林碳匯制度,其主要內容包括:一是明確森林碳匯制度的立法理念,包括生態碳匯價值理念、可持續發展理念、政府與市場調整相結合的理念。[19]二是明確森林碳匯的法律屬性及其法律地位。森林碳匯的法律屬性作為森林碳匯制度的基本內容,能夠為其他相關制度的確立提供依據。三是分段實施森林碳匯制度,主要包括自愿實施階段和強制實施階段。[20]四是森林碳匯具體制度的運行機制,包括森林碳匯區域選擇與評價制度、碳匯項目庫制度、森林碳匯主管部門協同制度等。五是森林碳匯交易制度,包括利益歸屬、利益分配、交易主體、穩定森林碳價機制等。[21]六是森林碳匯交易風險分配及執法監管制度。為了降低森林碳匯交易風險,法律可以明確相關保險種類,約束與規范森林碳匯保險業務。[22]森林碳匯交易的執法監管制度,包括森林碳匯交易總量控制制度、交易過程監管機制、交易后監管制度等。

第二,海洋碳匯制度。海洋碳匯指的是海洋生物捕獲的碳,又稱“藍碳”?！渡鷳B文明體制改革總體方案》提出建立增加海洋碳匯的有效機制。海洋碳匯制度的主要內容包括:一是海洋碳匯的監測制度。于2021年發布的《自然資源部辦公廳關于建立健全海洋生態預警監測體系的通知》提出實施海洋碳匯監測評估。為了能夠準確把握海洋碳匯的基本狀況,我國應建立健全海洋碳匯監測制度。建立海洋碳匯監測制度不僅可以了解海洋碳匯的現實情況,而且還可以預測和判斷其未來動態趨勢。為了形成系統監測體系,我國可以逐步建立國家海洋碳匯監測調查評估網,成立國家海洋碳匯監測評估數據中心。[23]二是海洋碳匯項目的環境影響評價制度。我國《海洋環境保護法》《環境影響評價法》等均規定了相關環境影響評價制度。由于海洋碳匯項目主要是為了應對氣候變化及改善生態環境,可能忽略其他方面的環境效益損失。[24]因此,在海洋碳匯項目中,應當增加環境影響評價程序,衡量海洋碳匯項目是否會損害海洋生態利益。為了充分監測藍碳項目對環境的影響,在海洋碳匯項目建設前和建設中,均應當進行相應的環境影響評價。[25]三是海洋碳匯交易及監管制度。作為我國首個藍碳交易項目,廣東省湛江市紅樹林造林項目于2021年6月交易完成。通過利用市場手段來保護海洋碳匯,推動海洋碳匯納入碳排放交易市場。[26]為了規范海洋碳匯交易市場,在海洋碳匯交易機制中,相關法律法規應當明確交易主體、交易對象、交易方式及交易價格調節機制等。為了保障海洋碳匯交易機制的良好運行,相關法律法規應當明確監管主體負責監管海洋碳匯交易。關于監管主體,可以由法律授權的第三方監管機構來進行。[27]關于海洋碳匯監管內容,包括藍碳項目的市場準入、實物交割、碳抵消信用產品的公平競價等。[28]

第三,濕地碳匯制度。于2016年發布的《濕地保護修復制度方案》提出恢復濕地生態功能,增強濕地碳匯功能。濕地碳匯作為碳匯的一種,通過有效發揮濕地生態系統功能,在應對氣候變化方面發揮著重要作用。為了實現濕地碳匯保護的規范化,我國應建立濕地碳匯制度,其主要內容包括:一是濕地碳匯監測制度。為了了解濕地碳匯的基本狀況,應當對濕地碳匯進行實時監測,建立濕地碳匯監測系統。二是濕地碳匯系統修復制度。為了增強濕地碳匯系統調節氣候的作用,應當加強濕地碳匯生態系統修復,明確修復主體、修復手段及修復資金來源等。

2.CCUS制度

CCUS(Carbon Capture,Utilization and Storage)指的是碳捕獲、利用與封存。CCUS是CCS技術的升級與發展趨勢,不僅對碳進行捕獲及封存,而且將碳資源化,符合循環經濟發展的新趨勢。

為了規范CCUS技術,法律明確規定CCUS實施制度,其主要制度內容包括:一是碳捕獲、運輸及埋存的評估。作為實施CCUS的前提條件,通過對碳捕獲、運輸及埋存的評估,及時發現并避免環境影響風險。二是CCUS的實施主體及運行程序。為了實現CCUS的規范化運行,法律應當確定CCUS實施主體的準入條件,明確相關實施主體的權利義務,規范相關運行程序。三是CCUS的監管制度。在CCUS的核查許可、風險應急、信息披露及權責分配等方面,建立市場主體監管和技術領域監管機制。[29]在CCUS實施中,CCUS的安全法律規制問題是我們面臨的重要課題。[30]通過建立相關獎勵與懲罰機制,推動并監督CCUS技術的實施。關于CCUS的責任追究機制,法律應當明確責任主體范圍、責任承擔方式、歸責原則等內容。[31]

(四)能源制度

能源轉型是實現碳達峰、碳中和的重要手段。而能源制度能夠推動能源革命,實現清潔生產與低碳發展。因此,能源制度屬于實現碳達峰、碳中和的重要法律制度。國家能源局于2022年發布了《能源碳達峰碳中和標準化提升行動計劃》,明確提出突出能源綠色低碳轉型、碳減排,為能源碳達峰、碳中和提供有力支撐。而在能源法體系中,需要從以下兩方面完善相關法律規范:

1.適時出臺“能源法”

作為能源法律體系的基本法,“能源法”應當適時出臺。[32]國家能源局于2020年發布了《能源法(征求意見稿)》,規定了能源開發及監督管理機制,推動構建低碳高效的能源法體系,明確了能源戰略和規劃、能源開發與加工轉換、能源供應與使用、能源市場、能源安全、能源技術等方面的制度。能源法相關制度的完善是解決能源立法體系不足的可行方案。[33]在《能源法(征求意見稿)》的基礎上,通過廣泛征求意見及相關論證,適時出臺符合低碳發展及碳達峰、碳中和要求的“能源法”?！澳茉捶ā笨梢悦鞔_規定構建現代能源市場體系、集中統一的能源綜合管理體制、低碳技術創新和經濟激勵制度。[34]

2.適時修改《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產促進法》等

首先,為了發展可再生能源,適時完善《可再生能源法》,并制定“可再生能源振興促進法”,推動我國低碳轉型發展。[35]可再生資源的發展潛力巨大,可以保障我國能源安全及實現能源革命,也能助力2030年前實現碳達峰目標。[36]為了實現能源轉型,我國應完善《可再生能源法》,具體包括增強可再生資源的利用;不斷完善太陽能等清潔能源的立法;加強市場引導可再生資源生產與消費;明確政府相關發展規劃制度;推動全額保障性收購制度實施細則的制定;完善相關行政監管機制等。其次,不斷完善《節約能源法》,具體建議包括將碳達峰、碳中和作為重要目標;確立市場和政府調節相結合的節約能源機制;將碳減排作為相關執法監管的重要內容等。最后,完善《清潔生產促進法》,具體建議包括完善清潔生產監管機制;制定操作性強的法律內容;完善清潔生產的獎勵與懲戒制度等。

(五)碳排放執法監管制度

作為碳排放行政執法監管的重要依據,建立相關執法監管制度顯得格外重要。例如,美國《清潔空氣法》等法律明確規定了溫室氣體的監管主體、監管內容、監管手段等內容,為環保部門監管溫室氣體排放提供了明確法律依據。[37]在制定“應對氣候變化法”等法律時,我國應明確碳排放執法監管制度的內容:一是明確碳排放行政執法監管的主體。目前,我國相關法律未明確碳排放行政執法監管主體。針對碳違法排放行為的監管,監管主體可以為生態環境部門;而針對碳排放權交易的監管可以授權相關機構進行。二是明確碳排放執法監管內容。參照歐盟的做法,根據不同的二氧化碳排放源頭,實施二氧化碳分類監管。[38]為了實時監控重點區域的碳排放情況,可以建立健全大數據實時監測制度、重點區域碳排放總量控制的執法監管、碳排放控制標準等。碳排放執法監管的對象主要包括二氧化碳違法排放行為、碳排放權違法交易行為、碳匯項目的違法行為等。三是規定碳排放執法監管方式,包括強制性監管手段與指導性監管手段。強制性監管手段包括責令停止違法行為、處以罰款、恢復原狀、嚴重的違法行為則依法追究刑事責任等。而指導性監管手段包括引導低碳轉型、激勵手段、宣傳教育手段等。四是規范碳排放執法監管程序。通過制定碳排放執法監管程序規范,為相關監管部門提供必要的程序依據。碳排放執法監管程序主要包括相關證據采集程序、作出監管行為的程序、公眾參與程序、內部與外部監督程序等。

(六)涉碳司法救濟制度

涉碳案件主要包括碳匯交易糾紛、碳排放權交易糾紛及用能權交易糾紛案件;以維護氣候環境公益為訴求的民事公益訴訟案件;涉碳行政訴訟案件等。

1.碳匯、碳排放權及用能權交易糾紛案件的司法救濟

碳匯、碳排放權及用能權交易糾紛案件主要發生于民事主體之間,而案件中民事主體的民事權益損害須得到司法救濟。最高人民法院于2020年修改的《民事案件案由規定》將碳匯交易糾紛、碳排放權交易糾紛以及用能權交易糾紛作為民事案件的案由。因此,碳匯、碳排放權及用能權交易糾紛訴訟屬于一般民事訴訟受案范疇,可以參照《民事訴訟法》的規定進行訴訟。

2.涉碳民事公益訴訟制度

氣候環境作為“公地”,亦會發生“公地悲劇”效應,損害生態環境公共利益。涉碳民事公益訴訟目的是保護氣候環境,其訴訟標的為氣候生態環境利益。因此,損害氣候環境公共利益的涉碳案件屬于民事公益訴訟范疇?！皯獙夂蜃兓ā笨梢悦鞔_規定涉碳民事公益訴訟制度,主要內容包括:一是涉碳民事公益訴訟的適格原告。涉碳民事公益訴訟的構建應當確定碳排放適格原告的選擇。[39]相關適格原告主要有碳排放監督管理機關、符合法律條件的環境公益組織、檢察機關等。二是涉碳民事公益訴訟的索賠范圍。參照《民法典》等規定,其相關索賠范圍可以包括修復費用、預防費用、評估費、生態環境永久性功能損失等。三是涉碳民事公益訴訟的程序,可以參照《民事訴訟法》及相關公益訴訟司法解釋的規定。

3.涉碳行政訴訟

涉碳行政訴訟主要包括損害行政相對人權益的一般行政訴訟與損害公共利益的涉碳行政公益訴訟。首先,損害行政相對人權益的一般行政訴訟。由于此種訴訟屬于《行政訴訟法》規定的一般行政訴訟,相關訴訟規則參照《行政訴訟法》等規定。其次,損害公共利益的涉碳行政公益訴訟。根據《行政訴訟法》,檢察機關有權提起行政公益訴訟。涉碳行政主體的行政行為或不作為損害了氣候環境公共利益,屬于行政公益訴訟的受案范圍。人民檢察院應當積極履行法定職權,針對損害公益的涉碳行政行為或不作為,出具檢察建議,拒不改正的,則提起涉碳行政公益訴訟。

(七)公眾參與制度

為了公眾有效參與低碳法律的制定與實施,法律應當規定公眾有權參與有關碳達峰、碳中和的行政決策,監督違法碳排放行為以及積極實施低碳行為等。

1.參與有關碳達峰、碳中和的行政決策。為了保障公眾充分參與有關碳達峰、碳中和的行政決策,“應對氣候變化法”可以明確規定公眾參與制度,具體包括:公眾參與碳達峰、碳中和行政決策的具體途徑及法定程序;有關碳達峰、碳中和的重大行政決策的聽證會、咨詢會;相關行政監管機關應當為公眾參與行政決策提供必要便利;政府機關應當及時公開相關涉碳信息;違反公眾參與制度的救濟機制等。

2.監督違法碳排放行為。[40]“應對氣候變化法”應當明確公眾監督違法碳排放行為的途徑與程序,可以包括向碳排放監管機關舉報、建議公益組織針對違法碳排放行為提起民事公益訴訟等。相關行政機關應當妥善處理相關舉報監督,及時向社會公布處理結果。法律可以規定相關行政機關怠于處理公眾舉報監督的法律后果及懲戒制度,同時明確公眾誣告陷害的法律后果。

3.積極實施低碳行為。碳達峰、碳中和促進法律可以規定鼓勵公眾樹立低碳理念并積極實施低碳行為,規定相關政府機關積極設立低碳實踐獎勵機制,激勵公眾積極參加低碳活動,也可以規定通過媒體、報紙、期刊等途徑進行低碳教育宣傳。

五、結語

為了實現碳達峰、碳中和目標,建立相應的法律體系是大多數國家的選擇,客觀上為我國應對氣候變化法治建設提供了參考。通過制定應對氣候變化立法路線圖,有序推進我國“雙碳”法律體系發展進程。為了保障應對氣候變化法律體系的穩定性,在進行相關立法時,我國不僅應考慮時下的法律問題,而且應適當預見未來可能存在的挑戰。因此,在構建應對氣候變化法律體系時,立法者應當充分考慮相關立法模式、立法理念、法律制度等問題?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。若要建立新的“雙碳”法律制度,可以先進行相應的試點來檢驗制度的可行性。通過制定“雙碳”法律的配套實施機制,推動從“靜態的法”向“動態的法”轉變。