“監察建議”作為行政程序證據的效力及其法治化路徑
——基于裁判分歧的分析

陳建平 劉浩龍

(西南政法大學 行政法學院,重慶401120)

一、問題的提出

在監察機關的監督、調查和處置三項職責權限中,處置權限將直接或間接決定監察對象在事實上或者法律上的“命運”,被稱為監察機關“開展工作的有利抓手”[1]。 “監察決定”與“監察建議”則是監察機關“抓手”中的“兩把利刃”,其中“監察建議”是監察機關根據監督、調查的結果對監察對象所在單位存在諸如廉政建設、職責履行等問題依法做出的職權行為[2]?！氨O察建議”具有以點促面、以案促改的目的內核,加之“無正當理由應予履行”的效力外殼,常常成為行政行為的“啟動器”乃至“直接證據”。

關于“監察建議”能否作為行政程序證據,既有裁判觀點存在重大分歧。有觀點認為,根據《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第六十二條之規定①,“監察建議”具有強制性,行政機關應當采納,而法院也認可行政機關將其作為行政程序證據。另一種觀點認為“監察建議”僅為監察機關對行政機關履行職權的監督,行政機關應當將其視為行政程序啟動的提示,以其為根據直接作出行政處理違反“正當程序原則”,應當按照“證據排除規則”予以排除。針對這一分歧,最高人民法院尚未出臺指導意見,理論界對相關問題的探討也不夠充分。本文以各級法院裁判意見為線索,對相關裁判文書進行實證考察,并展開分析,有利于理解這一分歧產生的原因,并為“監察建議”作為行政程序證據發揮效力指引可行路徑。

二、司法裁判現狀及其觀點梳理

在行政證據研究中,以行政程序階段的文書為樣本探究“監察建議”作為行政程序證據的效力具有直接性②。然而,行政程序階段的文書因信息公開程度低,較行政訴訟裁判文書不易收集。鑒于行政實踐對訴訟證據規范的普遍移植[3],本文以裁判文書為樣本分析“監察建議”作為行政程序證據的效力,具有實踐價值。

(一)樣本裁判基本情況

本文選取的裁判文書來源于“裁判文書網”,以“監察建議”為關鍵詞,并將案由篩選條件設置為“行政案由”?？紤]到2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《監察法》的專項立法,故將時間篩選條件設置為2018年至2021年③,共得裁判文書108份。剔除未實際涉及“監察建議”討論的案例63份,最終得到45份裁判文書,其中包括行政監察機關作出的“行政監察建議”④24份,監察委員會作出的“監察建議”21份。上述裁判文書中,僅有一份來自最高人民法院,并且該例裁判并未涉及本文主旨的探討,剩余案例主要來自各地基層人民法院。監察體制改革將行政監察、腐敗預防和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量整合至監察委員會[4]。因此,在行政程序證據的效力分析中秉持從“行政監察建議”到“監察建議”的邏輯進路,對于深刻理解法院的裁判邏輯尤為必要。

從裁判文書的結果來看,案涉“行政監察建議”的裁判文書中,對“行政監察建議”作為行政程序證據持肯定態度的共8例,占比約33.33%;持否定觀點的共5例,占比約20.83%;未明確表態的共11例,占比約45.83%。在案涉“監察建議”的裁判文書中,對“監察建議”作為行政程序證據持肯定態度的共9例,占比約42.86%;持否定觀點的共7例,占比約33.33%;未明確表態的共5例,占比約23.81%?？梢?關于“行政監察建議”或“監察建議”能否作為行政程序證據,持肯定與否定的意見分庭抗禮,深入分析裁判要旨具有必要性。

(二)樣本裁判的分歧

裁判要旨中肯定理由與否定理由具有不同側重點,前者以“行政監察建議”與“監察建議”的規范性質為由,認為其作為行政程序證據具有強制性效力,后者基于正當程序原則與證據排除規則質疑其作為行政程序證據的效力。

1．肯定觀點的理由

法院肯定“行政監察建議”與“監察建議”作為行政程序證據的裁判理由在核心觀點上一致,即認為“行政監察建議”與“監察建議”具有強制性,行政機關依據其作出行政處理決定具有合法性。

(1)“行政監察建議”作為行政程序證據的理由。其一,根據原《中華人民共和國行政監察法》(以下簡稱《行政監察法》)第二十五條之規定⑤,行政機關主張“行政監察建議”具有強制性,據此作出行政處理決定合法,法院予以認可⑥;其二,“行政監察建議”涉及對行政相對人實體性事實的認定,該部分認定可以單獨作為行政處理的依據⑦;其三,雖然不能僅依據“行政監察建議”直接作出相應行政處理,但如果“行政監察建議”與其他證據進行組合,可以作為認定行政案件部分事實的依據⑧。

(2)“監察建議”作為行政程序證據的理由。其一,根據《監察法》第六十二條的規定 ,行政機關應當采納監察建議作出行政處理⑨;其二,“監察建議”對行政程序中所涉及的待證事實具有證據效力⑩;其三,在案涉房屋登記注銷案件中,法院依據原《房屋登記法》認為監察委員會作出的“監察建議”屬于司法、行政、仲裁機關的生效文書,行政機關可以依據“監察建議”作出房屋登記注銷等處理。

需要注意的是,在“監察建議”出現初期,部分裁判觀點基于對“行政監察建議”的認知慣性,將其與“行政監察建議”混淆。

2．否定觀點的理由

否定觀點主張,行政機關應當將“行政監察建議”或“監察建議”視為調查程序的啟動提示,并根據正當程序的要求,在查明事實后作出行政處理,僅依據“監察建議”作為行政程序證據而作出行政處理不合法,不利于保障行政相對人的合法權益。

(1)“行政監察建議”不能作為行政程序證據的理由。其一,“行政監察建議”僅是行政監察機關對行政機關履行相關職責的一種監督,行政機關僅能依“行政監察建議”啟動相關調查程序,而不能直接作出行政處理;其二,“行政監察建議”存在表述模糊的情況,僅根據“行政監察建議”作出行政處理屬于事實不清。

(2)“監察建議”不能作為行政程序證據的理由。其一,“監察建議”的提出屬于國家機關對監察職權的行使,并且表現為監察機關履行對行政機關的監督職責,“監察建議”只能提示行政機關啟動實質性調查程序,后者應依法作出行政處理;其二,行政機關僅依據“監察建議”作出行政處理,屬于證據不足、違反法定程序,法院依法不予認可;其三,行政處理應當依據行政機關在行政程序中收集的證據,“監察建議”不具有證據效力。

由前述可知,對于“監察建議”作為行政程序證據的效力問題,既有裁判主要聚焦如下方面:第一,“監察建議”是何性質?行政機關是否被強制要求適用其作出行政處理?第二,將“監察建議”作為行政程序證據是否必然違反正當程序原則?“監察建議”是否要依照“證據排除規則”予以排除?因此,本文分析“監察建議”作為行政程序的證據效力將遵循以下邏輯進路:一方面,針對上述裁判焦點進行分析展開論述;另一方面,基于對裁判焦點的分析,進一步追問若“監察建議”作為行政程序證據,應當如何適用。

三、裁判分歧產生的原因

司法裁判既是抽象規范的具體化呈現,也是從一般到個別的精彩延續[5]。裁判理由提示,對于“監察建議”能否作為行政程序證據的分歧,主要來自于兩個方面:對“監察建議”的性質判斷存在誤區;對“監察建議”作為行政程序證據是否違反“正當程序原則”,以及是否抵觸“證據排除規則”認識不同。

(一)對“監察建議”性質判斷的誤區

裁判對“監察建議”性質判斷的誤區體現在兩個方面。一方面,部分裁判對“行政監察建議”與“監察建議”之間的概念分野并未充分理清,將“監察建議”與“行政監察建議”混淆并導致規范適用錯誤。另一方面,部分裁判未把握“監察建議”作為“建議性”監督權的屬性,將“監察建議”與“監察決定”混淆,認為“監察建議”作為行政程序證據具有強制性效力。

1．對“行政監察建議”與“監察建議”的認知混淆

《監察法》的專門立法標志著具有中國特色的“國家監察”體制邁入法制化建設新時代,國家監察體制改革由局部試點向全國推開,中國的監察體制由“行政監察”正式邁入“國家監察”。[6]此外,作為統一制度層面的“國家監察”并非對原有“行政監察”的打破,而是對反腐敗資源的整合。恰如習近平總書記指出:“通過體制機制創新,我們把行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關反腐敗相關職責進行整合,解決了過去監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題,優化了反腐敗資源配置,實現了黨內監督和國家監察、依規治黨和依法治國有機統一?！盵7]

根據“行政監察建議”與“監察建議”在原《行政監察法》和《監察法》中的規定,可以發現“行政監察”與“國家監察”之間具有職權的承繼關系,兩者在功能定位上存在競合?！侗O察法》頒布之日起原《行政監察法》同時廢止,“監察建議”從規范層面上替代了“行政監察建議”,在這一過程中監察制度由“同體監督”轉為“異體監督”,二者的相關范疇必然存在差異。而法院在面對“行政監察”與“國家監察”之間的職權承繼關系、“行政監察建議”與“監察建議”功能定位的競合時,在“行政監察建議”存續時期的裁判慣性難免會延伸至對“監察建議”的裁判中。比如在“哈爾濱均信案”中,房屋登記機構將“監察建議”視為原《房屋登記辦法》第八十一條中行政機關或者司法機關作出的具有法律效力的文件,從而撤銷行政相對人的房屋登記、收回房屋權屬證書等。而法院確認了這一行政行為的合法性。將“行政監察建議”視為行政機關作出的具有法律效力的文件尚有合理性,但是“監察建議”的制發主體為監察委員會,不同于行政機關與司法機關。因此,將“監察建議”視為行政機關或司法機關制作的文書,是對“監察建議”性質的誤判,其背后的原因是對“行政監察建議”和“監察建議”的認知混淆。

2．對“監察建議”法律效力的誤判

部分裁判除忽視“監察建議”制定機關的特殊性之外,還將“監察建議”異化地認識為“監察命令”[8]。由于《監察法》第六十二條規定的存在,一些行政主體忽視阻卻“監察建議”的正當理由,對“監察建議”盲目執行。例如在“李薇訴錦州松山新區住建交通服務中心”一案中,被告錦州松山新區住建交通服務中心稱其具體行政行為完全是按照錦州市監察委員會要求,依照相關法律規定、法定程序、履行法定職責所作出,因此其具體行政行為合法有效。

理論界對“監察建議”的屬性也存在爭議。有研究認為“監察建議”與國家機關的普通工作建議不同,屬于具有強制性法律效力的處置措施,其性質已經從“軟權力”發展為“硬權力”[9]。也有研究認為,“監察建議”是一項相對柔性的監督權,具有監察職權的硬法外觀,但又不同于命令服從式的監察決定,主要以“軟法”發揮作用,并不能越權替代、直接干預、單向命令其他權力[10]。本文認為“監察建議”的落腳點是“建議”,“監察”則是作為一種范圍或領域的限定。正如秦前紅教授對“監察建議”的定義:監察機關依法根據監督、調查結果,針對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等,向相關單位和人員就其職責范圍內的事項提出的具有一定法律效力的建議[11]?？梢?“監察建議”具有法律效力,但對其屬性的理解不能脫離“建議”概念本身,“建議”作名詞指向人提出的主張[12],其本身并無強制要求的屬性,“接受建議”一方仍然保有行動的意志自由?！氨O察建議”主要在于督促被監督對象落實主體責任[13],其中被監督對象應當根據實際情況落實“監察建議”。

綜上,部分裁判對“監察建議”的性質存有誤判,“監察建議”是由監察委員會這一特殊主體作出的“建議性”監督,不應強制性要求行政機關執行。行政機關在其職權范圍應當保留相應自主性。

(二)正當程序原則與證據排除規則的雙重詰問

裁判中不乏以“正當程序原則”質疑“監察建議”作為行政程序證據的效力,例如“湖北李欣訴國土資源局”一案中,法院認為被告建始縣國土資源局僅依照監察建議作出《責令停止建房行為通知書》,沒有適用法律法規,主要證據不足,亦違反了法定程序。法院對“監察建議”作為行政程序證據違反正當程序的質疑包含兩方面的內容:一方面,行政機關僅依據“監察建議”對行政相對人作出處罰,未能保證行政相對人陳述、申辯等程序權利,違反“正當程序原則”;另一方面,行政機關作出處理決定的證據僅有“監察建議”,該書證的制作主體是“監察機關”,這一證據未能證明行政主體依照法定程序進行調查處理,違反“正當程序原則”?！罢敵绦蛟瓌t”對“監察建議”作為行政程序證據的詰難表現在行政機關履行職權行為本身就應當受到“正當程序原則”的限制,如果行政機關在按照“正當程序原則”要求行使職權的基礎上,將“監察建議”作為行政程序證據予以適用,行政相對人對其接受度更高。例如,在“湖北滿勝貴商貿經營部訴宜都市港航管理局”一案中,行政機關接到“監察建議”之后并未徑行作出行政處理決定,而是依照“正當程序原則”的要求依法進行調查取證,充分保障行政相對人程序權利后作出處理決定,因而行政相對人未對行政機關將“監察建議”作為行政程序證據予以適用的行為提出異議。

行政機關直接適用“監察建議”作為行政程序證據還需回應行政程序證據排除規則的質疑,其中“正當程序原則”在證據排除規則中表現為“基于程序正義的排除規則”,即為實現程序正義,有必要排除一些證據的證明效力,這些證據包括未依法告知行政相對人并聽取陳述或申辯的證據材料、未依法進行言詞審理的證據材料、在聽證會上未依法出示和質證的證據材料[14]。例如《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第四十四條規定,行政機關未按照規范要求保障程序正義,將面臨證據被排除的不利后果。此外,證據排除規則還要遵守法治原則,即證據的收集和提供主體應當法定,否則無論證據收集的途徑、方式、手段合法與否都不具有合法性,其具體表現為:不具有行政執法權的主體調查、收集的證據,不具有執法資格的人員收集的證據等應該排除[15]。那么監察委員會是否屬于具有行政執法權的主體?據此,監察委員會作出的“監察建議”是否屬于應被排除的證據?可見,“監察建議”作為行政程序證據受到正當程序原則與證據排除規則雙重詰問有學理和制度的因由,相關疏解之策將在下文中闡述。

四、類型化思維下“監察建議”作為行政程序證據的法治化路徑

類型化區分是研究“監察建議”的重要方法,可以有力回應“正當程序原則”和“證據排除規則”的雙重詰問。就“正當程序原則”而言,類型化區分可以說明在何種情況下行政主體援引“監察建議”作出行政處理決定與“正當程序原則”不相抵牾,由此統一裁判尺度;在何種情況下“監察建議”僅為行政程序啟動的提醒,行政主體作出行政處理必須嚴格遵守正當程序的要求。就“證據排除規則”而言,類型化區分的意義在于完善證據規范,明確特定類型“監察建議”作為行政程序證據的限制性適用。類型化區分“監察建議”,并且按照類型適用不同的證據規則是規范“監察建議”作為行政程序證據的有效策略。

(一)“監察建議”類型化區分

理論與實務中關于“監察建議”的類型化區分包括,以功能為中心構建的延伸型建議、修復型建議、拓展治理型建議[10],以職權定位為標準構建的督促型監察建議、糾錯型監察建議、整改型監察建議[2],根據建議內容和實踐樣態進行區分的具體性建議、抽象性建議[16]等。這些類型化區分的思路主要基于“監察建議”的性質,而本文類型化區分的思路則基于不同主體對證據運用的方式?！氨O察建議”作為行政程序證據主要涉及監察機關與行政機關兩類主體,因而從監察機關與行政機關的不同視角對“監察建議”進行類型化區分有利于二者根據自身性質予以正確把握。

首先,類型化區分“監察建議”對于監察機關而言,其作用在于明確“監察建議”制發之前的調查尺度。監察機關視角下,“監察建議”可區分為“未進入行政程序型監察建議”、“行政程序啟動型監察建議”和“待證事實認定型監察建議”,其中“未進入行政程序型監察建議”與行政糾紛并無牽連,而“行政程序啟動型監察建議”的目的在于觸發行政主體履行調查程序,督促行政主體履行職責,“待證事實認定型監察建議”要求監察機關依職權調查相應事實,為行政機關將其援引為行政程序證據做好準備。

其次,行政主體在前述區分的基礎上,對“行政程序啟動型監察建議”和“待證事實認定型監察建議”區分適用。具體運行邏輯見圖1。

在這一體系中,有兩個方面的問題應予明確。

其一,何謂“實質影響行政相對人權利義務”?根據《監察法》第四十五條第一款第五項之規定,監察委員會對單位“廉政建設”問題制發的監察建議并不會與行政程序產生牽連(該監察建議往往不會涉及案外人的實體權利義務),而對于單位“履行職責”的問題制發的監察建議往往涉及到被監察單位的具體行政職責履行,可能與行政程序產生牽連,并且影響到行政相對人的合法權益。這種情形下監察機關履行職責并且進行監察調查等活動便是前文所指的“實質影響行政相對人權利義務”。其中的“實質影響”指的是,行政機關對“監察建議”的采納會對行政相對人的權利義務帶來實質性影響,并非指“監察建議”具有直接改變行政相對人權利義務的強制性效力。換言之,如果“監察建議”沒有直接影響行政程序中行政相對人的具體權益,則其不具有成為行政程序證據的可能,更不會產生相關行政訴訟糾紛。例如,監察機關發現被監察單位存在系統性廉潔問題,建議被監察單位進行系統性廉政文化建設,此類“監察建議”則屬于“未進入行政程序型監察建議”不會作為行政程序證據出現。

其二,何謂“調查是否涉及行政程序待證事實”?其邏輯前提是該“監察建議”實質影響行政相對人權利義務,具有成為行政程序證據的可能性,調查其是否涉及行政程序待證事實是判斷該“監察建議”能否成為行政程序證據的標準。例如,監察委員會的職權包括監督行政機關工作人員依法履職,當監察機關發現行政機關工作人員接受行政相對人的賄賂而違法發放行政許可時,監察機關作出“監察建議”并載明相關事實。監察機關對行政相對人行賄的違法事實進行調查屬于履行監察職權的范圍,而行政相對人是否存在行賄的違法事實同時也屬于行政機關履行職權的范圍,監察機關履行職責與行政機關履行職責的范圍出現競合。競合范圍內,監察機關依照監察職權、監察程序收集的證據與行政程序中待證事實具有相關性,能夠對抗正當程序原則與證據排除規則的雙重詰問,因而具有作為行政程序證據的可能性。行政機關可援引其為行政程序證據,并作出行政處理決定。反之,“監察建議”載明的待證事實若不屬于前述職權競合范圍,則行政機關不能直接援引“監察建議”作出行政處理,只能將其作為行政調查程序啟動的提示。

(二)明確“監察建議”作為行政程序證據的限制性適用

類型化區分思路下,“監察建議”作為行政程序的證據適用存在不同進路。

其一,監察委員會向行政主體制發“未進入行政程序型監察建議”和“行政程序啟動型監察建議”,行政主體根據“監察建議”的提示,進行立案、調查、收集證據等程序,最后做出行政行為。此時“監察建議”進入行政主體的證據程序,成為“證據鏈”的一部分。此進路在監察機關與公安機關之間的違法線索移送中呈現,監察機關偵辦案件時發現監察對象實施的屬于公安機關管轄的違法線索,應當移送公安機關查處[17]。在這種情形下,監察證據主要作為違法線索存在,內化為行政程序證據的一部分,不存在面臨“正當程序原則”和“證據排除規則”詰問的情形。

其二,通過完善規范明確“待證事實認定型監察建議”作為“監察證據”可以被行政主體直接援用。從既有裁判觀點來看,由于《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱《行訴證據規定》)及其他規范沒有直接明確“待證事實認定型監察建議”可以作為“監察證據”被行政主體在行政程序中直接援用,導致部分裁判適用其作為行政程序證據存有顧慮。此外,因《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《監察法實施條例》)第六十八條已明確行政程序證據可以作為監察證據使用,若以“監察建議”為代表的監察證據作為行政程序證據缺乏明確規范依據,勢必不利于“紀法貫通”[18]的法治理想實現。普遍觀點認為,行政訴訟不同于其他訴訟,案件進入法院前通常要經過行政程序和行政復議程序,行政程序案卷是人民法院審理行政案件的主要證據來源[19]。因而可以考慮修訂《行訴證據規定》對其進行限制性允許,對于不具有可再現性、重復收集代價過高等證據,行政主體可以援引“待證事實認定型監察建議”來認定行政相對人的違法事實,援引過程載入行政程序案卷,并且適用行政審判關于證據的要求和標準。通過完善規范支持行政主體援引“監察證據”來認定行政相對人的違法事實并不會降低行政程序證據的證明標準,根據《監察法》第三十三條規定,某種程度上若援引“監察證據”作為行政程序證據將提高行政程序證據的證明標準,有利于達成控制國家權力、保障公民權利的行政目標。

(三)“監察建議”證據材料形式的擴充

證據材料由證人證言、文字材料、實物對象或者任何可以呈現于感官的東西組成,但這些東西能否成為最終的定案證據,需要經歷由證據材料到證據再到定案證據的三個階段[20]。 “監察建議”證據材料形式擴充,可參考“鑒定意見”的證據材料組成。根據《行訴證據規定》第十四條,“被告提供的鑒定結論,應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明,并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章”。通過分析獲得的鑒定結論,應當說明分析過程。易見,分析所得的鑒定結論包含鑒定人的主觀認識和評價,提供與鑒定結論相關的依據材料及其分析過程對于準確認定事實十分必要。若將“待證事實認定型監察建議”比作“分析型鑒定意見”,“待證事實認定型監察建議”這一書證所載明的事實過程與建議則相當于“分析型鑒定意見”所得出的結論。因為“分析型鑒定意見”除結論之外,還需要提供鑒定人的主觀認識和評價才能準確認定事實,所以“待證事實認定型監察建議”的證據材料,除“待證事實認定型監察建議”的書證載體之外,還可以要求監察機關提供附加說明,對行政主體可能援引的事實進行證明,并且形式不限于書證。

(四)對雙重詰問的抗辯

類型化思維下“監察建議”作為行政程序證據與“正當程序原則”和“證據排除規則”并不沖突,行政機關可以基于類型化思維對“監察建議”進行區別處置?！吨腥A人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第六十九條規定的情形在實務中時有發生,本文以其為例,對類型化思維下“監察建議”作為行政程序證據何以抗辯雙重詰問進行分析。

其一,監察機關僅就行政機關工作人員受賄事實作出調查,并向行政機關作出“監察建議”,建議行政機關對行政相對人的違法事實進行查處,并作出行政處理。這種情況下“監察建議”可以識別為“行政程序啟動型監察建議”,行政機關應當據此啟動行政程序對行政相對人的違法事實進行調查取證,并且充分保障行政相對人的合法權益,而不能認為“行政程序啟動型監察建議”具有強制性,直接適用其作出行政處理。如此并不抵觸“正當程序原則”和“證據排除規則”,例如在“遼寧鴻億公司訴葫蘆島市住房和城鄉建設局”一案中,裁判認為:“葫蘆島市監察委制發的《關于依法依規追繳相關費用的建議》,初衷是為避免國家機關及其工作人員的玩忽職守或濫用職權行為造成國家財產的損失。被告在收悉該建議后應對建議內容所涉及的原告建設項目是否存在‘應繳而不繳’的情形進行全面核查,在審核確實后,如存在前述情形,可依法依規進行追繳?！笨梢?葫蘆島市監察委制發的《關于依法依規追繳相關費用的建議》屬于“行政程序啟動型監察建議”,若被告依法啟動行政調查程序,保障行政相對人的程序權利,則法院將依法認定其行政行為的合法性。對此,行政機關依照“行政程序啟動型監察建議”啟動行政程序,符合“正當程序原則”的要求,并且在依法調查、收集證據的基礎之上作出行政處理,也不存在受“證據排除規則”詰問的情形。

其二,監察機關在查處行政機關工作人員受賄事實的同時,對行政相對人行賄的事實一并調查并作出相應認定,再就此向行政機關制發“監察建議”要求進行查處。這種“監察建議”可以識別為“待證事實認定型監察建議”,可作為行政程序證據適用,并不抵牾“正當程序原則”和“證據排除規則”。例如,在“遼寧劉鳳蘭訴南芬區人民政府”一案中,裁判理由認為南芬區紀律檢查委員會在對原告及原告之子的處分決定中已經認定原告之子有篡改2006年林權登記臺賬的行為,故被告撤銷原告之夫林權證證據充分。該案中南芬區人民政府以南芬區紀律檢查委員會制發的“處分決定”作為證據,認定行政相對人的違法事實。雖然“處分決定”不同于監察委員會作出的“監察建議”,但對于行政機關將“監察建議”作為行政程序證據具有借鑒意義。因為二者均涉及將其他機關制發的文書吸收進入行政程序,并作為證據使用。案中,法院支持行政機關適用紀律檢查委員會的“處分決定”作為行政程序證據,其規范依據為《行訴證據規定》第六十三條,即認定紀委相關文件屬于國家機關依職權制作的公文文書,行政機關對其他國家機關制發的公文文書的適用并不存在規范障礙。這種法院肯定行政機關拓展行政程序證據來源的思路值得借鑒。以《行訴證據規定》第六十三條為依據,將“監察建議”視為國家機關制定的公文文書,可抗辯“正當程序原則”與“證據排除規則”對“監察建議”作為行政程序證據的質疑。

就“正當程序原則”而言,監察機關在監察程序中制發“監察建議”由監察規范進行調整,不受行政程序中“正當程序原則”的質疑。就“證據排除規則”而言,監察機關啟動調查程序,并依據認定的事實制發“待證事實認定型監察建議”也由監察規范調整,行政機關援引“待證事實認定型監察建議”作為行政程序證據具有《行訴證據規定》第六十三條的支撐,并不屬于“證據排除規則”的范圍。雖然《行訴證據規定》第六十三條可以析出“監察建議”作為行政程序證據的規范依據,但該依據不具有明確性,可考慮修訂《行訴證據規定》予以明確規定。

五、結 語

“監察建議”是監察體制改革的產物,以“法治化反腐”為邏輯起點,實現“監察全面覆蓋”為政治目標,并且蘊含“標本兼治、綜合效應”的法治愿景[2]?！氨O察建議”作為行政程序證據適用是法治愿景實現的具體路徑,而裁判實務出現分歧則表明這一具體路徑并不通暢,因而有必要深入分析裁判分歧的焦點,從而消解分歧、統一裁判尺度。本文通過實證分析和研究發現,不同審判機關對于“監察建議”能否作為行政程序證據有不同的裁判,肯定意見與否定意見在數量上較為平均。之所以存在這一分歧,是因為部分司法機關對“監察建議”的性質判斷存在誤區,對其作為行政程序證據是否違反“正當程序原則”以及是否抵觸“證據排除規則”認識不同。在類型化區分“監察建議”思維的指導下,本文認為“監察建議”可分為“未進入行政程序型監察建議”、“行政程序啟動型監察建議”和“待證事實認定型監察建議”,并且可以限制性確認“待證事實認定型監察建議”作為行政程序證據適用。這種限制性適用符合對“監察建議”性質的把握,并不違反“正當程序原則”和“證據排除規則”。

隨著監察體制改革的深入推進,未來監察程序與行政程序的配合將更加密切,因此現行法仍有較大完善空間。未來行政程序法典化時代有必要對此回應,通過促進監察規范與行政規范相銜接,使監察規范和行政規范在權力監督與公民權利保障層面上實現頻率共振。

注釋：

①《監察法》第六十二條規定:“有關單位拒不執行監察機關作出的處理決定,或者無正當理由拒不采納監察建議的,由其主管部門、上級機關責令改正,對單位給予通報批評;對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理?！?/p>

②僅有極小部分行政案件會進入行政訴訟程序,因而在行政程序中考察“監察建議”作為行政程序證據效力的具體實踐更具直接性。行政程序階段的文書主要包括行政程序中作出的行政程序筆錄、行政處罰決定書、行政許可決定書等。

③在裁判文書網上,以“監察建議”為關鍵詞進行檢索,2022年、2023年均未有相關裁判文書公開,因而將時間截止條件設置為2021年。

④2018年監察體制改革后,仍有案涉“行政監察建議”的案件上網,其原因在于部分涉及“行政監察建議”的行政糾紛已經進入訴訟程序并持續至2018年以后。

⑤原《行政監察法》第二十五條規定:“ 監察機關依法作出的監察決定,有關部門和人員應當執行。監察機關依法提出的監察建議,有關部門無正當理由的,應當采納?！痹摲ㄒ延?018年3月20日廢止。

⑥詳見湖北省十堰市中級人民法院(2019)鄂03行終58號行政判決書,湖北省十堰市中級人民法院(2019)鄂03行終60號行政判決書,湖北省十堰市中級人民法院(2019)鄂03行終57號行政判決書,湖北省鄖西縣人民法院(2018)鄂0322行初22號行政判決書,湖北省鄖西縣人民法院(2018)鄂0322行初20號行政判決書,湖北省鄖西縣人民法院(2018)鄂0322行初21號行政判決書。

⑦詳見江西省吉安市中級人民法院(2020)贛08行終39號行政判決書。

⑧詳見黑龍江省木蘭縣人民法院(2019)黑0127行初1號行政判決書。

⑨詳見遼寧省太和區人民法院(2020)遼0792行初12號行政判決書,安徽省高級人民法院(2021)皖行終465號行政判決書,遼寧省黑山縣人民法院(2018)遼0726行初31號行政判決書。部分判決存在多種裁判理由的競合,出于統計的方便,僅以本文歸納的核心觀點進行分類。

⑩詳見遼寧省錦州市中級人民法院(2021)遼07行再10號行政判決書,遼寧省錦州市中級人民法院(2020)遼07行終96號行政判決書,河南省蘭考縣人民法院(2019)豫0225行初23號行政判決書,遼寧省本溪市中級人民法院(2018)遼05行初46號行政判決書。