京津冀協同發展視角下生態安全法治保障研究

王瑞山 張雅潔

（河北公安警察職業學院，河北 石家莊 050091）

生態安全是指生態系統的健康和完整情況，是人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質量與環境等基本要素。生態安全是京津冀三地協同發展的基本條件。要想使京津冀三地生態安全得到最有效最長久的保障，就必須有穩定而常態化的法治保障。

一、京津冀協同生態安全法治保障的必要性

（一）區域協同法治保障是維護區域生態安全、促進區域發展的必然要求

京津冀協同發展，是習近平總書記親自部署推動的國家戰略。京津冀地區山水相鄰，地域相通相連，生態環境整體不可分。從環境的相伴相生的影響上看，三地的生態安全，是一個命運共同體。三地的生態安全能否協同，也是京津冀協同發展的一個必不可少內容。

《京津冀協同發展規劃綱要》也明確要求，要打破行政區域限制，加強生態環境保護和治理。加強生態環境保護和治理，除了政府前期的一些強制調控措施，如能源結構調整（如工程減煤、提效節煤、清潔代煤）、產業結構調整（如大幅壓減粗鋼產量、壓減鋼鐵、煤炭、建材、石化、有色金屬等5 個行業用電量）以及空間結構調整和后期的許多環保措施、指標的推進、維持，還需要立法、執法、司法等法治保障。穩定而常態化的法治保障，才是京津冀三地區域生態安全的最有效最長久的保障。

（二）協同構建生態安全法治保障機制，有利于京津冀三地維護區域生態安全過程中，統一法律規范、司法裁量和執法尺度標準，以免造成決策偏差、疏漏和失誤

在協同發展進入實質推進期以后，還存在許多錯綜復雜問題。從生態安全保障的角度來看，同樣如此。從縱向上看，包括角色定位、立法機制、決策機制等；從橫向上看，則涉及到司法協助、執法協調，以及環境保護、人口流動、產業互補等成百上千的具體協作和發展環節。確保解決這些問題的有效途徑，就是構建三地協同的法治保障機制。例如，三地生態安全保障的原則和規則、生態安全保障過程中三地之間的法律實施原則，可以通過立法設定；還可以通過立法協調議事規則和決策方式，建立法治保障順利實現的法律執行細則。三地區域協同立法，注意要形成一個兼顧三地生態規劃發展、地域差異互補、步調協同一致的層次性、關聯性的有機統一整體。

（三）京津冀三地法治保障機制的建立，有利于消除三地生態安全歷史發展不統一、不平衡的問題

協同生態安全能不能真正實現，離不開京津冀三地法治保障體系機制能不能有效建立。三地協同發展生態安全，除了規劃、實施和決策外，還有監督和歸責。三地協同發展，由于歷史、地位、經濟基礎、財經政策等許多原因，原本就存在著不同的利益的分配。這種不可避免的利益紛爭，對于生態建設、生態安全發展同樣存在。由于京津冀三地以上利益分配因素的自源性、差別性的特征突出明顯，更容易形成生態發展不統一、不平衡的問題。

只有建立京津冀三地法治保障機制，通過國家頂層設計，用立法設置原則、規則界限，并利用三地協同制定的可操作的細則、辦法，消除三地生態安全歷史發展不統一、不平衡，才能使京津冀生態安全得到協同發展和有效保障。

二、京津冀協同下生態安全法治保障面臨的主要困擾

（一）京津冀三地在政治等資源優勢上發展不均衡

根據現行體制，京津冀三地都屬于中央直接領導，三方在形式上地位是平等的。但是，北京作為首都，在政治、文化、科技等多個領域是國家的核心區域，占據了優勢的權力資源、政策資源、公共服務等資源。天津作為北方地區唯一的直轄市，被確定為北方的經濟中心。所以，由于京津目前不可比擬的優勢，吸收了許多人才和科技資源。從歷史的客觀事實來說，河北做出了巨大的付出。與京津相比，形成了河北發展的事實上的不均衡。在以往的發展中，對以上發展的不均衡，并沒有有力的調整措施，特別是法治建設的發展上，京津冀的這種不均衡越來越明顯。

（二）京津冀三地生態環境安全保障的客觀制約因素

一是地理因素。河北省是中國唯一兼有高原、山地、丘陵、沙漠、平原、湖泊和海濱的省份。北京市和天津市的地貌特征相對簡單。北京西部和北部分別是太行山脈和燕山山脈，其余部分均是平原，但是河流眾多。天津西部與北京和河北的平原地區相接，北部是燕山山地，南部是平原，東南部是渤海海濱。河北省與京津兩地地理環境差別很大。這種差別，讓河北在生態環境保護上的投入更大，需調整和協調的方面更多。京津冀整體地貌地勢，西為太行山山地，北為燕山山地，其余為沖擊平原。西部和北部的山地面積約10 萬平方公里，是京津冀的天然生態屏障。其優勢既阻擋了西北冷空氣長驅直入，又對沙塵進行了有效阻擋。但污染的大氣難以消散。由于河北在三地區域中占據的面積更大更廣，使得河北受污染大氣（主要是霧霾）影響區更廣，從而在大氣治理上的投入和產值損失也更多。

二是京津冀三地產業結構因素。由于礦產資源豐富，京津冀三地產業結構中重工業和資源產業偏多。京津冀三地聚集了大量資源加工型產業。因此，在協同生態安全發展中更應多考慮此類生態環境保護。從目前來看，這些資源加工型產業多向河北轉移和遷入，進而讓河北在地下水、空氣質量、環境等方面的環保壓力進一步增大。

三是京津冀三地城鎮結構比例不同，小城鎮和農村生態環境差別較大。2021 年末，河北省常住人口城鎮化率為61.14%，低于全國平均水平，北京，天津的城鎮化率遠高于河北。而京津兩市城鎮人口和GDP 規模都較大。這樣，在三地生態安全協同發展政策、規劃、法規標準、執法監管等諸多方面，應綜合考慮城鎮差異因素，提高區域生態環境聯防聯控聯治效率。

（三）京津冀三地法治資源和法治環境不均衡

以上的不均衡，需要京津冀三地在法治統一規劃和合作機制方面進一步完善。

從頂層設計看，需要一個能將三地生態安全立法協同、三地在立法協同中的地位界定的一個主導機制。從地方立法上看，根據2023 年3 月13 日再次修正的《立法法》第八十一條的規定，已經將涉及城鄉建設與管理、生態文明建設等方面的立法權擴大到了設區的市，這樣就讓跨區域的、從上到下的生態協同立法順理成章了。但是，從目前的實際情況來看，京津冀三地地方性立法，絕大部分內容僅限于調整本區域的地方內部，即使有協同治理、建設等少部分的條款表述，也限于概括的愿望表述，缺乏如何法治協同統一的可操作性的具體規定。

2023 年5 月12 日，習總書記在深入推進京津冀協同發展座談會上明確指出，要深入推進區域內部協同，拓展合作的廣度和深度。

京津冀生態安全協同發展，政府間的協同與合作是關鍵。首要問題是建立平等對話機制。這個機制的建立僅僅依靠京津冀三地自行協商或會商顯然不好實現，非常需要中央層面的頂層設計予以調整。其次是探討建立三地的司法協助機制，再次是試行建立三地行政執法的協調機制。三地生態安全協同發展，建立協助和協調制度是有效打破地方保護、實現區域生態大安全的法治保障要求。

三、京津冀生態安全協同發展法治保障的推進舉措

（一）在立法協同方面的推進

二十大報告中明確指出“像保護眼睛一樣保護自然和生態環境”。開展京津冀三地生態安全協同立法，是深入貫徹習近平中國特色社會主義思想中的生態文明思想、保證在法治框架內推動生態保護、生態治理，從而達到生態安全的生動實踐。

京津冀生態安全建設是一項系統工程，涉及到山水林田湖草沙等多種生態元素的綜合治理，更是涉及到三地內部各個區域、多個方面、多種部門機構。對于三地區域生態保護、治理和生態安全，法治是基本方式和重要依托。所以，立法和機制建設要帶有根本性、全局性和長期性，這就要求京津冀三地，從立法機關和政府法制部門，要深度加強立法、司法協同和執法協調，加快形成全面系統的、與生態安全協同共治相銜接的區域性法規體系。

立法過程的第一階段就是立法準備。區域協同發展始終是立法的協同，首先應由京津冀三地人大常委會牽頭，成立京津冀保障生態安全的立法協調合作機制，例如常態化的立法協同聯席會議，切實保證三地法規制定的暢通和權威性。第二階段是立法調研。生態安全區域協同的立法調研，需要京津冀三地自然資源、生態環保、氣象、水利、林業、農業、畜牧、交通、鄉鎮多部門聯動支持和配合。實際就是三地立法協調合作機構牽頭、三地政府主導、三地多部門配合，在三地全區域、全方位、全立體的有關飲用水、土壤、食物安全、空氣質量、綠色環境等方面生態安全法治保障的調查與研判。第三階段是京津冀三地生態安全保障的各個單行法律草案的形成、審議與頒布實施。三地的立法協調機制應更深一步加強，努力實現京津冀三地同步起草、同步修改、同步通過；立法工作協同的功夫主要下在聯動上，實現生態安全協同保障。筆者認為可以采用三種協同立法模式。第一種，對某一地已經頒布實施的、關于生態安全方面的單行法，拿到三地立法協同聯席會議，修改、完善成三地實施的區域法；第二種，三地分工負責、側重某一方面的立法，然后提交三地立法協同聯席會議共同審議通過實施；第三種，就生態安全的某一事項，由三地立法人員在三地立法協同聯席會議共同起草、審議、通過實施。以上實施，是指三地分別同期頒布、同步實施或者是報全國人大常委會，形成京津冀區域法實施。

關于第一種，已有現行法可操作性。河北省率先出臺了一系列條例。2015 年1 月出臺《河北省國土保護和治理條例》；2016 年1 月出臺《河北省大氣污染防治條例》；2016 年9 月出臺《河北省濕地保護條例》；2017 年5 月出臺《河北省綠化條例》；2020 年1 月出臺《河北省河湖保護和治理條例》；2020 年9 月出臺《關于加強灤河流域水資源保護和管理的決定》；2021 年11 月出臺《河北省土壤污染防治條例》；2021 年2 月出臺《白洋淀生態環境治理和保護條例》；2022 年1 月1 月實施《衡水湖保護和治理條例》。在以上河北省省級法律規范中，均提出了加強區域合作區域聯動和區域協同保護的法律規定，建立健全省際協同機制，細化分區施治，創新區域生態補償，等等。針對以上河北省已有的關于國土、大氣、綠化、濕地等生態事項的保護法，北京或天津應提議召開三地立法協同聯席會議，進行商討和審議，形成內容相同、效力相同、有協同機制的三地共同實施的保護法。

關于第二種。目前尚未見試行。

關于第三種，已有部分嘗試，效果很好，但是需要進一步加強。例如，2020 年1 月，北京市第十五屆人民代表大會、天津市第十七屆人民代表大會、河北省第十三屆人民代表大會經過前期協同立法，均在同月頒布了《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》《天津機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》和《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，而且均規定在2020 年5 月1 日同步實施。這是國內首部對污染防治領域作出全面規定的區域性協同立法。

（二）在司法協同方面的推進

“法立貴乎必行”。京津冀三地是山水相連、呼吸與共的生態安全命運共同體。一地出現破壞生態安全的違法犯罪行為，嚴重的必然累及其他兩地，從而造成整個區域、甚至更大地域的生態破壞甚至災難。所以，三地聯手懲處破壞生態環境、生態安全的犯罪行為，實行司法協同很有必要。如何實施京津冀司法協同，筆者有以下建議：

1.京津冀法官聯席會議機制進一步加強，在三地省級法院、檢察院設立“生態安全司法組”，由三地有經驗的法官、檢察官組成，就三地生態保護、生態安全，定期召開會議，研討會、協調會，進行案件移送、審判交流、犯罪預防等。

2.解決跨區劃案件如何管轄或移送、司法裁量標準化統一等問題?？绲赜驅徟幸彩菍τ趯徟匈Y源的一種整合，結合審判專業化、專門管轄以及三地的發展側重點，由“京津冀法官聯席會議”制定統一的、關于破壞生態環境和生態安全跨地域犯罪案件的管轄、移送、裁量標準等指導意見（裁判規則），從而避免出現跨地域犯罪案件“沒人管”“都想管”“判不公”等現象，使破壞京津冀三地生態環境和生態安全的犯罪案件的懲處空間“無空白”，達到及時的無縫銜接。

3.制定京津冀三地保護生態安全的公益訴訟的司法規則。對破壞三地的生態環境和生態安全跨地域案件，如果出現原告主體不明、原告主體缺失的，應當由三地中的一地檢察機關等公益訴訟主體及時出面，提起公益訴訟程序，以達到迅速處置，避免被破壞的生態安全損害進一步擴大的后果。

（三）執法協同方面的推進

關于三地保障生態安全得法律，不管如何立、立得多么好，關鍵還需要貫徹執行。在法的實施過程中，行政執法占比接近80%以上。京津冀協同涉及兩個直轄市和一個大省，由于發展水平和社會制度的差異性，在法治保障的協同中，必然涉及行政執法的協同問題。京津冀協同行政執法的程度、效率和水平，直接影響著京津冀生態安全保障的區域合作效果。

要注重加強與京津的行政執法協調與對接，以行政執法力度和力量全面提升京津冀區域生態環保和生態安全水平。例如，京津冀三地地下水的管理，必須以行政管理和行政執法協同的方式，來解決京津冀地下水漏斗問題。又比如，為有效推動京津冀區域草原生態建設和保護，對三地草原規劃、政府職責、監督監管、法律責任的規范，也必須以三地事前行政管理對接和事后行政執法協同實現。

建議在京津冀三地政府的行政管理協同和行政執法協同中，建立健全三地定期會商機制、聯動執法機制、信息共享、聯合查處等機制。以三地規范系統的管理協同、執法協同方式，確保三地生態安全，從而以保護生態方式，倒逼京津冀三地發展方式轉變，達到綠色協同安全發展。

以上措施，可以先在雄安新區試行。

（四）法治監督體系的推進措施

京津冀生態安全法治保障協同，除了立法協同、司法協同和執法協同，最后還離不開法治監督體系的協同建設和完善。

法治保障的功能還在于監督和歸責。三地協同發展存在著固有的、不同的利益訴求。在協同發展過程中，對于新的利益整合，就必然出現三地的利益紛爭，從而勢必打亂協同發展目標的一致性。如果控制不好既得利益地區的盲目性、自發性，極易導致三地規則“剪刀差”。解決上述問題應通過：第一，京津冀三地立法機構的立法，設置規則邊界，監督政策的實施。通過具體執法、司法層面的協同祛除阻礙發展的壁壘；第二，京津冀三地簽訂的框架性協議，成立三地聯合法治監督工作協作組織機制，定期開展生態安全法治保障落實情況，重點在協同立法、協同司法和協同執法方面進行定期和不定期檢查監督、督促落實。

（五）法治保障的幾項推進

1.人才隊伍的保障。人才是落實京津冀三地生態安全保障協同的關鍵因素。沒有司法執法人員的實際的貫徹實施，任何法治保障都是空談。

首先，在法官學院、檢察官學院、行政學院定期舉辦生態安全法治保障培訓班，培訓培養京津冀協同保障三地生態安全的司法人員和行政執法人員。其次，抽調優秀法官、檢察官在三地省級法檢機關設立“生態安全司法組”，三地基層法檢部門的“生態安全辦案組”任組長或辦案帶頭人，指導、培養年輕法官、檢察官辦理生態安全案件。再次，在京津冀三地定期輪流舉辦“生態安全協同法治保障經驗交流會”“學術交流會”，參加人員主體為院校學者、法官、檢察官、律師以及政府主管部門人員，交流司法、執法協同經驗，提供協同保障新理論、新辦法等。

2.財力物力的保障。通過三地立法機關、行政決策機關、政府財政等部門通力協調、依法制定細則，來確定三地生態安全保障的財力物力合理配置。

京津冀三地應在本地本級財政中，每年分別撥出一定的財政預算，作為“協同生態安全法治保障資金”，匯入京津冀協同發展機制組織統一賬戶，在統籌推進三地生態安全法治協同的工作進程中，?？顚Ｓ?。此筆資金主要用途：第一，生態安全保障的立法調研；第二，司法協助和執法協同過程中的費用開支；第三，生態安全保障組織和人員的設備設施的配置；第四，生態安全保障的理論研究、學術交流的費用（含獎勵）。

總之，生態安全是京津冀三地協同發展的基本條件。要想京津冀三地生態安全得到最有效最長久的協同發展，就必須有穩定而常態化的法治保障。由于三地在政治等資源優勢上不均衡，地理、產業結構等客觀制約因素影響，以及法治資源和法治環境不均衡等因素制約，就必須在立法協同、司法協同、執法協同，以及法治保障協同等多方面多舉措推進，從而使京津冀生態安全得到協同發展和有效保障。