民事支持起訴制度實務研究

石家莊市藁城區人民檢察院課題組

（石家莊市藁城區人民檢察院，河北 石家莊 052160）

一、民事支持起訴制度的背景與現狀

（一）民事支持起訴制度的溯源

民事支持起訴制度在中國的法律發展過程中扮演著重要角色。其制度變遷可追溯至陜甘寧邊區實施人民檢察制度的時期。陜甘寧邊區政府延安時期頒布了《高等法院組織條例》，將檢察職權分為檢察長職權和檢察員職權兩部分。其中，檢察員職權包括8 項，即案件偵查、案件裁定、證據搜集、提起公訴、撰擬公訴書、協助擔當自訴、為訴訟當事人或公益代表人、監督判決執行。[1]從中可以看出，此時的檢察權涉及到偵查權、公訴權、公益訴訟權和協助自訴權以及監督判決執行權。1946 年10 月，《陜甘寧邊區暫行檢察條例》頒布，將檢察職權分為10 項，其中第7 項為協助自訴。這一規定體現了民事支持起訴制度在陜甘寧邊區時期的定位。

20 世紀80 年代末和90 年代初期，我國當時正處于深化改革、開放和建設法治國家的歷史進程中。隨著社會經濟的快速發展，民間糾紛也越來越多地涉及到社會公共利益和社會弱勢群體的權益。同時，原有的司法機構無法有效保障社會弱勢群體的合法權益，特別是涉及到環境污染、食品安全、勞動保障等方面的訴訟，社會弱勢群體的維權難度加大。這種情況引起了國家的高度關注。為了解決這一問題，我國法律界開始探討利用公益訴訟制度來保護社會弱勢群體的權益，公益訴訟的出現為解決社會弱勢群體維權難題提供了新的思路和途徑。在此背景下，民事支持起訴制度開始逐漸形成。該制度最初的理念是將公益訴訟制度與民事訴訟制度相結合，通過檢察機關代表社會弱勢群體進行起訴，保護其合法權益。

隨著中國法律體系的發展，民事支持起訴制度不斷完善。在民事訴訟法第15 條中，對檢察機關支持起訴給予了概括性授權。該授權基于一個核心原則：行政機關、社會團體等單位在民事訴訟中，可以依法對侵犯國家、集體和個人民事合法權益的行為提起訴訟或參加訴訟，實行干預。盡管對民事訴訟法第15 條中“機關”是否包括檢察機關存在不同理解和觀點，但根據立法原意，檢察機關應包含在“機關”的范圍內。民事支持起訴制度被視為檢察機關踐行以人民為中心司法理念的重要載體，是新時代檢察機關貫徹落實習近平法治思想的重要方式，具有制度設計的合理性與科學性。

（二）民事支持起訴制度的比較法考察

在國際范圍內，存在一些與我國民事支持起訴制度相似的法律制度。如日本的“訴訟援助制度”、英國的“公共法律援助制度”、美國的“貧困援助制度”等。其中，日本的“訴訟援助制度”旨在通過向無力承擔訴訟費用的當事人提供經濟援助來保障其訴訟權利；英國的“公共法律援助制度”則旨在為符合條件的當事人提供法律援助和咨詢，以促進司法公正和維護人權；美國的“貧困援助制度”則提供法律援助、代理和指導服務，以確保弱勢群體也能夠平等地獲得司法保障。這些制度與我國民事支持起訴制度相比，雖然在目的上有相似之處，但在實施方式和具體內容上存在明顯的差異。例如，在適用主體范圍上，我國的民事支持起訴制度不僅適用于個人，也適用于企業和其他組織，覆蓋范圍更廣；在與其他法律制度的銜接上，我國的民事支持起訴制度與其他法律制度銜接更加緊密，法院可以直接為符合條件的起訴人提供經濟補償和訴訟援助，從而更好地保障起訴人的利益；在目標上，我國的民事支持起訴制度不僅是為了幫助起訴人，也是為了保障社會公正，維護法律權威，這一點與日本、英國和美國的制度目標不盡相同。

此外，這些國家的法律制度在實施過程中也存在一些局限性和問題。例如，在日本的訴訟援助制度中，援助金額較低且不足以覆蓋所有的訴訟費用，因此可能會影響到當事人的訴訟權利；在英國的公共法律援助制度中，許多當事人往往因為收入或財產超過規定標準而無法獲得法律援助；在美國的貧困援助制度中，由于資金不足，許多弱勢群體仍無法獲得充足的法律援助和服務。

（三）民事支持起訴制度現狀分析

民事支持起訴制度是指人民檢察院對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，依據憲法規定的法律監督職能，依法支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴，其旨在支持合法權益遭受侵害而訴訟能力欠缺的弱勢群體向人民法院提起訴訟、主張權利。我國2021 年修訂的民事訴訟法沿用《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》（1982 年），在總則第十五條作出規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體、或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”，并在第五十八條中對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的領域對檢察院民事支持起訴工作作出規定。2021年12 月，最高人民檢察院發布了以民事支持起訴為主題的第三十一批指導性案例。這些案例涵蓋了財產損害賠償、追索贍養費、追索勞動報酬、享受社會保險待遇、家庭暴力受害人權益保障等多個領域，[2]為檢察機關在民事支持起訴方面提供了實踐指導和參考。然而，盡管民事支持起訴制度在民訴法中被確立為原則性規定，但在實踐中仍缺乏具體的規范，面臨許多現實的困境。在推進民事支持起訴工作時，還需進一步探索和完善，以確保該制度的有效運行，為損害民事權益的受害人提供更加有力的法律保護。

二、民事支持起訴制度的困境與局限

（一）檢察機關的訴訟地位界定模糊

民事訴訟是為了解決民事權益糾紛而設立的訴訟程序，其核心原則之一是平等原則。在民事訴訟中，當事人雙方應享有平等的處分機會和訴訟權利義務，以確保訴訟的公正性和平等性。在這種訴訟模式下，當事人具有相對獨立的地位，可以自由地行使自己的權利并承擔相應的義務。然而，在民事支持起訴中，檢察機關作為第三方介入訴訟過程，其地位和角色與當事人有所不同。這種情況下，檢察機關不再是民事糾紛的當事人，而是作為特殊的訴訟參與者參與到訴訟過程中，可能會對原有的民事訴訟模式產生一定的影響，從而引發對其訴訟地位的爭議。

（二）對民事支持起訴的對象范圍認識存在分歧

當前司法實務中主要以“弱勢群體”為框線來確定民事支持起訴的對象。有學者認為，弱勢群體應當包括老年人、殘疾人、兒童、農民工等容易受到侵害的人群。在判斷是否需要民事支持起訴時，需要考慮當事人是否處于這些弱勢群體中，是否需要法律援助和支持。有學者則指出，弱勢群體不應該僅僅是一些“弱者”，而應該包括所有在法律制度中處于劣勢地位的當事人。這種分歧可能導致民事支持起訴的實際應用范圍和理論界定范圍存在差異，從而影響其效果的發揮。

（三）支持起訴介入審級認識不統一

從審級角度看，檢察機關的介入方式仍存在一定爭議，如檢察機關是否應當參與二審；如若參與，應選擇何種方式支持起訴，由哪一級檢察機關支持起訴。在審判監督階段，檢察機關能否繼續發揮作用并如何發揮，這些程序以及后續銜接問題都需要進一步明確。這種不統一的認識可能導致各地檢察機關在實際操作中采取不同的做法，從而影響民事支持起訴制度的統一性和公正性。

（四）案件受理通道存在現實局限性

檢察機關受職權所限，無法完全覆蓋所有可能涉及到弱勢群體權益維護的案件，而弱勢群體受年齡、教育程度、知識和經驗等方面的制約，往往難以主動發現和申請支持起訴，甚至存在無法察覺自身權益受到侵害的情形。此外，弱勢群體缺乏對證據保全的必要知識，難以提供有效的證據和線索。這種現實局限性可能影響民事支持起訴制度的實際效果，難以充分保障弱勢群體的權益。

三、民事支持起訴問題的探析與處理

（一）檢察機關職能定位存在階段性轉變

檢察機關在支持私益訴訟中的地位并不屬于傳統的訴訟監督范疇，但仍具有法律監督機關的性質[3]。從檢察職能的角度來看，民事檢察職能包括監督職能和基于公共利益代表人定位的司法救濟職能兩個方面。作為第三人參與訴訟指除原告和被告以外，還有第三個獨立的當事人參與訴訟以維護其合法權益。雖然檢察機關在支持私益訴訟中扮演著監督和協助的角色，但其既不是原告也不是被告，也沒有第三人參與訴訟的資格。因為私益訴訟由原告自主發起，其主體地位不容置疑。檢察機關只是為消除弱勢群體訴權障礙、維護社會公共利益而協助和支持原告。若檢察機關作為第三人參與訴訟，則會干擾原告自主決定是否提起訴訟的權利，擾亂訴訟程序和結構的平衡。因此，檢察機關在支持私益訴訟中應獨立、中立，不應作為原告或第三人參與訴訟。檢察機關在訴前階段的法律地位是促成當事人自己起訴的訴前支持者。這是因為民事糾紛的當事人受客觀原因限制，難以有效行使起訴權利。檢察機關應當履行為當事人提供法律援助的職責，幫助當事人實現自主起訴的權利。檢察機關通過協助當事人準備起訴材料、進行調查取證等工作，以幫助當事人維護自己的合法權益。在訴訟程序啟動后，檢察機關的法律地位發生轉化。在這個階段，檢察機關作為國家的法律監督機關，可以對訴訟程序進行監督，并在訴后對符合條件的當事人利用司法救助等方式做好后續工作。當然，根據最高檢第六檢察廳關于支持起訴的工作指引規定，檢察機關一般情況下不出庭，只出具支持起訴書。只有特殊情況下才出庭?！疤厥馇闆r”指案情比較重大，如涉及社會主義核心價值觀、損害公共利益等，此時檢察機關出庭是向社會宣示對于維護公共利益和保護弱勢群體權益的堅定立場和決心，起到積極的示范和推動作用。

（二）確定支持起訴對象的范圍要符合必要性原則

民事支持起訴的目的在于彌補處于弱勢地位的當事人在訴訟能力上的不足，因此，只有在必要的情況下才應該啟動該制度。

在具體實踐中，檢察機關需要考慮三個因素來判斷必要性。第一，當事人的實際情況是否屬于支持起訴的范圍。第二，當事人是否窮盡其他救濟途徑。在判斷當事人是否屬于支持起訴的適格主體時，首先可以判斷其是否屬于社會上所認知的于弱勢地位的當事人（未成年人、殘障人士、農民工群體等），或出于比較之下的相對弱勢地位。此外，還需考慮當事人在法律制度中的地位和權利保障程度，申請人是否具備一定的訴訟能力和經濟能力，是否需要檢察機關提供相應的支持和幫助。第三，要看是否存在其他支持和幫助的渠道。如果申請人能夠利用其他渠道獲得訴訟支持，那么就不需要檢察機關提供支持。首先，從制度設立目的的角度來看，民事支持起訴制度是為了彌補當事人在訴訟能力上的不足，保護其合法權益。而當事人沒有窮盡所有的救濟途徑時，可能導致其無法獲得應有的法律保護，也無法確保民事支持起訴制度的有效性和合理性，可能對其他法律救濟機制造成沖擊和干擾。在把握必要性原則的基礎上進行支持起訴，有利于控制民事支持起訴的適用范圍，避免制度的濫用，損害其他當事人的合法權益。其次，也可以避免檢察機關過度介入訴訟，給法院的審判工作帶來過度的負擔。

（三）不同審級中檢察機關應發揮的作用

在民事支持起訴制度中，檢察機關的角色定位為支持起訴人，此時它應明確其支持范圍的界限。在程序法的視角下，上訴及再審階段的程序性權益獨立于一審階段。因此，檢察機關的介入與支持原則上僅限于一審起訴或特殊程序的申請階段。這種規定旨在保護上訴和再審程序的獨立性和公正性，以避免因檢察機關的過度參與在上訴及再審階段可能引發的程序混亂和權益沖突。在二審階段，檢察機關的參與權僅限于特定情況，起判斷標準應與一審的參與標準一致。此外，若二審過程中并未提交新的證據，則無需參與二審。反之，若有新的證據提交，按照對等原則，出席二審庭審的檢察機關應與法院級別相對應。一般來說，出席二審的檢察機關應為起訴檢察機關的上級機關。為了方便訴訟，上級檢察機關也可要求下級機關派員參加。當然，檢察機關作為上訴或抗訴方的支持起訴人，在處理二審案件時，若出現新的證據，檢察機關應認真核實這些證據的真實性和合法性，評估其對案件的影響，并在法律框架內進行相應的處理。這需要權衡當事人的權益和程序的公正，確保新證據的合理審查與使用，以維護案件的公正性和合法性。對于僅有原審被告提起上訴的情況，檢察機關則無需再次發表意見，而是指引原告主張維持原判即可。這有助于減少重復的意見表達，提高審判效率，同時保留檢察機關在其他方面的審查和監督職能。此外，檢察機關仍可通過抗訴、檢察建議等方式，對已生效的裁判文書提出相關意見，以實現對司法公正的監督。

（四）建立“訴前+訴后”雙重機制

檢察機關的地位轉變以支持起訴為分界點劃分為訴前、訴后兩個階段。在支持起訴中，檢察機關作為代表公共利益的機關，參與訴訟程序并協助原告起訴，不僅需要維護起訴人的合法權益，也需要保障訴訟程序的公正、合法和有效。在這個過程中，檢察機關可以通過監督和約束來確保訴訟程序的合法性和公正性，防止程序上的違法和不當行為的發生。以確保司法公正、維護社會穩定和促進法治建設的目標的實現。在訴前階段，檢察機關應當根據司法權的規律和謙抑屬性，支持當事人在訴前解決糾紛。若檢察機關接受了支持起訴案件，可以引入和解、調解機制來初次化解矛盾糾紛。此外，檢察機關可以探索公開聽證制度，以促進和解和達成共識，提高案件辦理的透明度和公信力。如果涉及到行政機關不依法履職的情況，社會治理類檢察建議可以督促行政機關依法履職，有效地解決矛盾糾紛。在侵害公共利益的場合，民事檢察部門應及時移送線索，由公益訴訟檢察部門立案調查。在訴后階段，檢察機關應當進行生效裁判監督和執行監督，以確保司法程序的合法性和效力。如果當事人拒絕履行法院的生效判決，檢察機關應當啟動執行監督程序，確保支持起訴的效果。此外，如果檢察機關發現當事人符合司法救助的條件，應積極協調開展司法救助工作，為社會治理注入檢察力量。

（五）構建行政前置的程序解決糾紛機制

采用行政前置程序糾紛解決機制有助于更加明確支持對象。在行政前置程序中，相關行政機關對涉及行政事項的事實、證據等進行審核，確定事實、認定責任和采取措施，以準確判斷案件的支持對象。如果案件涉及弱勢群體的利益，相關行政機關也可以向檢察機關提供線索來進一步明確支持對象。在現行民事訴訟制度中，一些糾紛可以通過行政程序解決，如合同糾紛可以通過合同糾紛調解委員會解決。因此，構建行政前置的程序解決糾紛機制具有重要意義，可以優先協調和介入相關職能部門，實現調解先行、有限支持起訴的多元化矛盾糾紛解決機制。為了有效地建立行政前置的程序解決糾紛機制，可以從以下五個方面進行探討和實踐：

1.建立多部門協同解決糾紛的機制。通過制定相應的政策和規定，明確各部門在糾紛解決過程中的職責和權力，確保各部門在糾紛解決過程中能夠有效地協同合作，實現糾紛快速、高效的解決。

2.建立專業性強、有中立性的調解機構。設立專門負責處理行政糾紛的調解機構，保證調解機構的專業性和中立性，為當事人提供公正、有效的糾紛解決途徑。

3.完善行政調解制度。對調解協議的效力認定、強制執行等方面進行完善，確保調解協議能夠得到實質性的執行，減少對司法資源的過度依賴。

4.明確支持起訴的標準。在行政前置程序解決機制中，明確支持起訴的具體標準，包括行政調解無法解決的合同糾紛、侵權糾紛等，為當事人提供有力的法律支持。

5.推廣和建立統一的在線調解平臺。借助現代科技手段，推廣和建立統一的在線調解平臺，方便當事人進行線上糾紛解決，提高糾紛解決的效率和便利性。

同時，要加強行政部門和司法部門的信息共享。行政部門和司法部門在解決糾紛的過程中需要相互配合和協作，通過建立信息共享平臺，通過各部門間的信息交流與共享，更大程度上的加強協作，以提高行政前置程序糾紛解決機制的執行效率，降低糾紛解決的時間和成本，保障當事人的合法權益。

（六）全面落實類案監督機制

針對案件受理渠道的局限性問題，可以利用類案監督作為主要抓手。

1.加強司法數據庫的建設。建立全面的類案監督機制的必要條件。司法數據庫能夠實現個案信息的系統化記錄和管理，通過技術手段和信息技術手段實現數據共享和流轉。這樣，可以為監督工作提供基礎保障和便利條件。

2.建立類案檢索機制。對同一類型的案件進行類案檢索和分析，是加強類案監督機制的另一項必要舉措。通過類案檢索和分析，可以將相同或類似案例集中起來，進行比較和分析，總結出相應的判例和裁判規則。這將有助于對類似案件進行引導和指導，提高司法的規范化和一致性。

3.建立類案預警機制。能夠及時發現和預防類似問題的再次發生，是完善類案監督機制的重要舉措。類案預警機制可以通過預警指標和標準，分析預警數據，及時預判類案的趨勢和規律。這有助于對可能出現的問題進行預防和應對。

4.開發便利和有效的渠道。為了使弱勢群體更容易反映訴求和提供線索，需要開發更多的便利和有效的渠道。比如，可以通過線上留言、掃描二維碼等方式，提高案件來源的穩定性。

5.提供點對點的解惑答疑服務。對于一些特別困難的案件，也需要通過點對點的方式提供耐心細致的解惑答疑，以幫助弱勢群體更好地了解和行使自己的權利，并使民事支持起訴工作達到更好的效果。

6.加強對類案監督成果的評估和反饋。為了持續改進類案監督機制，還需要建立評估和反饋機制。通過定期評估監督成果，分析存在的問題和不足，可以為進一步改進監督工作提供有力支持。

（七）建立智能化民事支持起訴平臺

通過建立智能化民事支持起訴平臺，充分發揮現代科技的優勢，提高民事支持起訴制度的執行效率和公平性。

1.智能識別和篩選案件。利用大數據和人工智能技術，平臺可以自動從各類信息來源（如法院判決、社會舉報、輿情監控等）中識別出可能需要民事支持起訴的案件，提高案件篩選的效率和準確性。

2.智能分析案件風險和價值。平臺可以利用機器學習和數據分析技術，根據歷史案例、法律規定和社會背景等因素，對篩選出的案件進行風險和價值評估，幫助民事支持起訴的對象更合理地分配資源和制定支持起訴策略。

3.智能輔助證據收集和分析。平臺可以利用人工智能技術，協助檢察機關對案件進行證據收集和分析，提高證據的完整性和可靠性。例如，平臺可以利用自然語言處理技術對文本證據進行智能提取和分析，幫助檢察機關快速獲取關鍵信息。

4.智能提供法律咨詢和建議。平臺可以利用知識圖譜和推理引擎技術，為需要民事支持起訴的對象提供實時的法律咨詢和建議。這將有助于提高民事支持起訴案件的辦案效率。

5.智能化宣傳和教育。平臺可以利用虛擬現實、在線教育等技術手段，為社會公眾和弱勢群體提供有關民事支持起訴制度的宣傳和教育服務，提高公眾的法律意識和自我保護能力。

此外，由于民事支持起訴制度在實際操作中的限制和不足，也導致了一些不良現象的出現。例如，一些律師或代理人可能會故意把一些沒有必要支持起訴的案件申請支持起訴，以獲取更多的利益。這種不良現象對民事支持起訴制度的實施產生了負面的影響，降低其公信力。因此，要持續將提升公眾的法治意識和維權意愿的措施穿插進完善民事支持起訴制度實務工作的全過程，引導民眾積極主動維護自身合法權益。民事支持起訴制度作為一種有效的法律保障手段，旨在保護弱勢群體的合法權益，維護社會公平正義。為了讓這一制度更好地發揮其作用，必須對其在實際操作中的限制和不足進行深入研究，從提高公眾的法治意識和維權意愿、加強檢察機關與各方的溝通合作、完善機制等多方面著手，積極推進民事支持起訴制度的改革與創新，努力克服制度實施過程中的困難和挑戰，持續提高民事支持起訴制度的實際效果，使之成為維護社會公平正義的有力武器。