鄉村振興背景下精準扶貧檔案管理作用發揮研究

◇楊亞蘭◇

2020 年底, 全國貧困縣全部如期脫貧摘帽, 標志著脫貧攻堅戰取得全面勝利。 2021 年2月, 習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上發表重要講話, 明確指出: “要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作?！雹倭暯?《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》,《人民日報》2021 年2 月26 日第2 版。同年3 月, 中共中央、 國務院發布《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》, 將“健全防止返貧動態監測” 和“加強農村低收入人口監測” 作為兩項重要的基礎性工作展開②《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,《人民日報》2021 年3 月23 日第1 版。, 突出精準扶貧檔案在推動實現脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中的重要作用。 精準扶貧檔案真實、 形象, 較為全面地展現了脫貧攻堅戰中的重要階段, 是扶貧工作中形成的對國家和社會具有重要保存價值的歷史記錄,包括文字、 圖像和電子數據等在內的各種形式和載體。 當前, 鄉村社會正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的五年過渡期, 精準扶貧檔案不僅是打贏脫貧攻堅戰的重要歷史見證, 也是今后推動鄉村全面振興的重要信息支撐。 深刻理解精準扶貧檔案的屬性, 明晰當前精準扶貧檔案助力鄉村振興的現實作用, 不僅有利于提升基層檔案管理的水平和能力, 更有助于推進鄉村全面振興。

一、 精準扶貧檔案的三重屬性

檔案作為一種可以以各種形式和載體保存的原始信息記錄, 是人們在各項社會活動中直接形成的重要信息集合。 檔案是管理文明的產物, 是“以信息為其用、 以工具為其體”①覃兆劌:《析經典管理理論中的“檔案”要素——兼及檔案作為管理要素的“雙元價值”分析》,《檔案管理》2006 年第2 期。的, 具有雙重價值。 第一, 檔案是一種擁有某種或某些記錄形式的物質載體, 主要目的在于保存某些信息, 即檔案的“信息價值”; 第二, 檔案還是一種特殊的行為方式, 是檔案形成者、 官方機構或非官方機構, 乃至個人借以實現特定目標的工具, 即檔案的“工具價值”②覃兆劌:《雙元價值觀的視野:中國檔案事業的傳統與現代化》,北京:中國檔案出版社,2003 年,第22 頁。。

精準扶貧檔案作為特定時期的一種檔案類型, 不僅具有一般檔案的雙重價值屬性, 還與國家的特定價值目標相契合。 因此, 精準扶貧檔案具有信息屬性、 工具屬性和價值屬性的三重屬性。 從檔案的信息屬性來看, 精準扶貧檔案是承載中國鄉村記憶的重要信息載體; 從檔案的工具屬性來看, 精準扶貧檔案是實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的重要信息支撐; 從檔案的價值屬性來看, 精準扶貧檔案是實現共同富裕這一價值目標服務的重要見證。

(一) 信息屬性: 精準扶貧檔案是承載鄉村記憶的重要載體

2016 年國家檔案局和國務院扶貧辦聯合發布的《精準扶貧檔案管理辦法》 規定, 精準扶貧檔案工作涉及面廣, 形式多樣, 涵蓋文字、 圖表、 音像以及電子數據等形式和載體。 以四川省為例, 當時精準扶貧檔案形成量大, 包含土地確權、 移民搬遷、 社會保障、 醫療救助以及教育衛生等工作中產生的資料; 涉及的民生項目多, 涵蓋交通、 水利、 住房、 電力等項目。 由此可見, 精準扶貧檔案是承載鄉村脫貧發展記憶的重要載體。

一方面, 精準扶貧檔案作為圍繞貧困戶、 貧困村的幫扶展開的一系列具有保存價值的重要信息集合, 核心是通過精準收集貧困地區的各項資料, 為扶貧工作提供基礎保障。 另一方面,精準扶貧檔案極具地方特色。 精準扶貧檔案通過實地調查真實、 完整地收集各地貧困人群的數量、 分布、 家庭情況、 基本收入等具體信息, 有助于政策執行者合理剖析不同地區貧困產生的歷史根源, 為實現穩定脫貧, 促進鄉村進一步發展提供必要的前提條件。

(二) 工具屬性: 精準扶貧檔案是助力鄉村振興的基礎材料

精準扶貧是實現鄉村振興的基礎。 2020 年底發布的《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》 強調“建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制和農村低收入人口常態化幫扶機制”③《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,《人民日報》2021 年3 月23 日第1 版。。 2021 年, 中央一號文件突出了“防止返貧動態監測和農村低收入人口動態監測” 在銜接過渡期中的重要作用④《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》,《人民日報》2021 年2 月22 日第1 版。。

對返貧的事前預防、 監測是關鍵。 監測的對象是以家庭為單位, 以建檔立卡為基準, 雖建檔立卡已脫貧但仍不穩定的農戶, 或是收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶⑤國務院扶貧開發領導小組:《國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》,《畜牧產業》2020年第6 期。, 這就需要發揮精準扶貧檔案的作用。 因此, 精準扶貧檔案是作為特殊時期的管理工具而存在的。 在脫貧攻堅工作進入關鍵期階段, 它通過如實、 全面、 較為完整地收集各種形式和載體的信息, 為落實精準扶貧相關政策措施提供必要前提; 在完成脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略的銜接過渡期, 科學合理地使用精準扶貧檔案有助于及時發現和幫扶易返貧、 致貧人口。

(三) 價值屬性: 精準扶貧檔案是實現共同富裕的重要見證

新時代, 為更好地滿足人民日益增長的美好生活需要, 黨和國家將實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。 精準扶貧檔案的作用在于輔助鄉村脫貧工作的開展, 為確定扶貧對象、扶貧方式和扶貧側重點提供參考依據。 精準扶貧檔案的真正價值在于通過幫扶貧困地區的人民群眾, 縮小城鄉收入差距。 因此, 精準扶貧檔案自產生之日起就具有鮮明的社會主義價值屬性, 一方面它重視扶貧先扶智, 將物質財富與精神財富相結合, 提倡熱愛勞動、 自立自強、 艱苦奮斗等社會主義道德; 另一方面, 它更加凸顯社會主義公平, 尤其是改革開放以來, 中西部部分農村仍然比較貧困, 而精準扶貧檔案正是順應這種公平需求而產生的。

二、 精準扶貧檔案管理助力鄉村振興的現實困境

2021 年2 月, 習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中說: “我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利”①習近平:《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》,《人民日報》2021 年2 月26 日第2 版。。 作為打贏脫貧攻堅戰的重要工具——精準扶貧檔案, 其存在的意義絕不僅是勝利的豐碑, 而是需要反復挖掘的寶藏, 其中蘊含著科學的治理精神和豐富的治理經驗。 當前, 精準扶貧檔案管理仍面臨認識不足、 管理缺陷、 人才困境的挑戰, 使得發揮精準扶貧檔案作用、 助力鄉村振興戰略存在梗阻, 不利于脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略的有效銜接。

(一) 認知挑戰: 對精準扶貧檔案的作用認識不足

作為精準扶貧檔案的管理主體——基層檔案管理部門、 脫貧攻堅領導機構以及鄉村振興組織, 對精準扶貧檔案的作用認識不夠充分。 主要表現在以下三個方面。 第一, 僅將精準扶貧檔案視作扶貧工具。 相關管理者雖然認識到精準扶貧檔案在脫貧攻堅中的重要作用, 但認為隨著脫貧攻堅戰的全面勝利, 精準扶貧檔案的歷史任務已經完成了, 就可以減少甚至取消后續的配套管理了②韓艷琴:《鄉村振興戰略視角下脫貧攻堅檔案功能發揮探索》,《蘭臺內外》2022 年第24 期。。 第二, 僅將精準扶貧檔案看成是相關信息的簡單記錄和匯總。 檔案管理者將精準扶貧檔案的信息屬性作為其唯一的作用和價值, 檔案管理可以讓位于基層其他事務, 可以沒有專職檔案管理員, 可以沒有嚴格的檔案管理細則, 檔案存放保管的記錄也可以“先用后補”③張炎培:《鞏固脫貧成果服務鄉村振興——“十四五”時期青海精準扶貧檔案工作探究》,《中國檔案》2021 年第5 期。,沒有對檔案管理工作正確定位。 第三, 沒有認識到精準扶貧檔案管理的長尾效應。 管理者沒有認識到精準扶貧檔案在鞏固脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略銜接之中的信息支撐作用, 以及在推動實現共同富裕之間的重要作用, 忽視了精準扶貧檔案作為國家管理工具的重要價值。

(二) 管理困境: 規范化和信息化管理有待提升

盡管國家于2016 年就頒布了《精準扶貧檔案管理辦法》, 各地也陸續出臺了一些管理細則和措施, 但基層精準扶貧檔案管理的規范化程度仍存在問題。 一是精準扶貧檔案材料收集歸納不夠規范。 精準扶貧材料涵蓋面極廣, 包括精準識別、 精準幫扶、 動態管理、 精準考核四大環節, 涉及法律法規政策性文件、 精準扶貧項目、 精準扶貧資金等諸多文件材料。 在基層, 這些文件材料通常因基層事務的繁重分屬于各個職能窗口, 統一收集和歸納較為困難④后開亮:《脫貧攻堅檔案管理問題和應對策略探討》,《檔案管理》2022 年第4 期。。 二是脫貧攻堅勝利后, 精準扶貧檔案的后續管理缺乏各項支撐。 目前, 基層精準扶貧檔案的管理停滯于精準扶貧階段, 各地尚未將精準扶貧檔案納入鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的過渡階段來進行管理和使用①陳越:《從精準扶貧檔案若干問題入手探索縣級鄉村振興檔案工作新方式》,《蘭臺內外》2022 年第27 期。, 因而缺乏對精準扶貧檔案的后續管理辦法和制度, 缺乏合理使用扶貧檔案推動鄉村振興戰略實施的創新辦法和有效之策。

(三) 人才缺陷: 檔案管理的專業人才儲備不足

首先, 精準扶貧檔案管理是一項繁瑣而細致的任務, 需要受過專業培訓的人員進行專業管理。 在實際工作中, 基層因事務繁多, 精準扶貧檔案管理通常因行政事務的主次關系和實際操作的簡單化而被放置在事務安排的末位, 因此一般來說, 基層的精準扶貧檔案管理由基層人員兼任, 缺乏相應的專業管理人才。 其次, 精準扶貧檔案涉及扶貧的方方面面, 內容復雜, 相關文件資料也較多, 而基層人員不足導致扶貧檔案管理面臨嚴峻挑戰。 以四川省為例, 據統計2013 年底四川全省有建檔立卡貧困人口625 萬, 占全國7%, 是全國扶貧任務最重的省份之一, 也是全國脫貧攻堅的主要戰場②四川省鄉村振興局:《扶貧:小康愿景終圓夢鄉村振興再起航》,《四川省情》2021 年第7 期。。 在這樣的背景下, 四川省巴中市2016 年印發了《關于做好精準扶貧檔案工作的通知》, 規定每個部門、 鄉鎮和村必須落實1 名熟悉脫貧攻堅的業務人員具體負責精準扶貧檔案的管理, 專人專責③夏敏:《記錄偉大脫貧歷史匯聚老區振興力量》,《四川檔案》2021 年第5 期。。 然而, 在實際工作中, 1 名專人負責精準扶貧檔案的全面管理工作仍然負擔較重。 同時, 精準扶貧檔案管理是較為枯燥和繁瑣的工作, 檔案管理專員更容易產生工作倦怠感。 此外, 未將精準扶貧檔案的后續管理納入考評體系, 也沒有相應獎懲規定, 這不利于管理人員的職業發展, 也不利于精準扶貧檔案管理工作的科學化、 規范化發展。

三、 發揮精準扶貧檔案管理作用的有效之策

精準扶貧檔案是中國鄉村脫貧和高質量發展的重要“記錄者”, 更是實施鄉村振興戰略、促進社會共同富裕的重要“武器”。

(一) 構建多元共治格局, 提升精準扶貧檔案作用認識

第一, “減負+增效”, 精準扶貧檔案管理主體要勇擔責任。 基層檔案管理者必須充分認識精準扶貧檔案在防止返貧致貧監測、 鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略銜接、 推動社會共同富裕中的重要作用, 積極承擔責任, 在適當減輕自身行政事務負擔的同時, 自覺推動檔案管理科學化、 規范化和信息化水平的提升。 第二, “扶智+扶志”, 精準扶貧檔案構成主體要自我覺醒。 貧困群體首先應樹立正確的價值觀和人生觀, 自力更生、 艱苦奮斗, 還應積極借助有關部門和社會組織的幫扶, 努力學習新的知識和技術, 通過參加專業培訓和鍛煉, 有效提升生存的專業技能。 第三, “精準識別+多方供給”, 精準扶貧檔案利用主體要科學分析。 精準扶貧檔案的利用者應秉持科學、 客觀的態度, 合理分析檔案內容, 為鄉村振興戰略實施和共同富裕目標的推進貢獻有效的基礎數據和豐富的管理經驗。

(二) 實施科學規范管理, 實現檔案管理提質提效提速

實現精準扶貧檔案管理的科學規范管理, 既需要對構成精準扶貧檔案的基礎資源加以規范, 又需要進一步完善精準扶貧檔案管理方法。 針對精準扶貧檔案的基礎資源, 需要把握好三關, 努力推動檔案管理水平的進一步提升。 第一, 把好精準關, 提高精準扶貧檔案的質量。 加強對貧困戶的識別, 根據已有的建檔立卡農戶和村莊中接近貧困基準線的農戶, 針對致貧原因進行分析和賦權, 設置相應科學算法, 再多次就反饋意見進行調整, 最終精準確定潛在貧困人員。 第二, 把好比例關, 優化精準扶貧檔案的結構。 精準扶貧檔案不應只是精準扶貧相關紙質文件材料的總和, 還需要適當收集和補充音頻、 視頻、 圖片、 電子數據等非傳統文字材料。 第三, 把好網絡關, 提升精準扶貧檔案管理的信息化水平。 適當引入互聯網平臺和公司, 按照專業合同規定, 在滿足檔案保密的情況下, 使精準扶貧檔案實現數字化和立體化, 便于精準扶貧檔案的查找與有效利用。

針對精準扶貧檔案管理的方式方法, 應從以下三個方面繼續發力。 第一, 完善細則, 規范精準扶貧檔案管理行為。 在脫貧攻堅取得勝利后, 各職能部門應積極探討和制定精準扶貧檔案的后續管理辦法, 各地應及時制定相應的管理細則, 從精準扶貧檔案的收集、 保管、 借閱、 歸檔以及保密等諸多細節中建立一套完整的管理方法, 嚴格按照管理細則約束各項行為。 第二,創新方式, 提升精準扶貧檔案管理水平。 各地可積極探索精準扶貧檔案管理的新方式、 新模式, 按照需求原則和保密要求, 對精準扶貧檔案進行分類保存。 第三, 適度開發, 挖掘精準扶貧檔案有益經驗。 精準扶貧檔案的管理主體和利用主體要堅持適度開發的原則, 有效平衡精準扶貧檔案的開發與保護。

(三) 完善人才管理機制, 筑牢精準扶貧檔案管理根基

第一, 滿足需求引進人才。 在上級單位和相關部門的領導和支持之下, 根據本地實際情況和人才引進需求, 協調各方要求, 合理設置崗位編制和人員引進數量, 積極引進專業對口的檔案管理人員, 緩解基層檔案管理專員的壓力。 第二, 因地制宜選用人才。 綜合外來招聘人員和現有熟悉脫貧攻堅工作的具體事務人員, 按照不同地區的需求, 合理分配檔案管理人員。 第三, 建立機制培育人才。 建立健全上崗培訓機制, 通過包括檔案保管、 借閱、 歸檔流程等多項培訓內容以及輔助性的提升活動, 如技能比拼、 實地演練等, 讓檔案管理者熟練掌握檔案管理的相關流程和注意事項, 在培訓中不斷提升自己的業務能力。 第四, 創造條件留住人才。 各地應積極完善檔案管理的激勵機制, 將精準扶貧檔案的后續管理和適度開發納入績效考核, 使其成為管理人員獎懲和升降的重要依據。 同時, 各地還應加強各方面物質基礎保障, 建立和完善檔案室的配套管理制度, 加大儲藏設備采購力度, 積極尋求資金和技術支持, 盡可能給予檔案管理人員更好的工作環境。

四、 結 語

精準扶貧檔案承載著鄉村脫貧和發展的記憶, 既是助力實現鄉村振興的重要抓手, 更是推動實現共同富裕的重要基礎。 面對當前精準扶貧檔案管理的諸多困境, 通過構建多元共治格局, 提升精準扶貧檔案作用認識; 實施科學規范管理, 實現檔案管理提質提效提速; 完善人才管理機制, 筑牢精準扶貧檔案管理根基。 三管齊下, 才能進一步發揮精準扶貧檔案的作用, 助推鄉村振興戰略的順利實施和有效推進。 今后還需進一步深入基層, 在調研中尋找和探索更加有效的應對之策, 積極推動精準扶貧檔案在鄉村振興中發揮更大的作用。