鄉村治理視閾下“一肩挑”的民主張力、價值體現及可持續發展

王安平, 陸燕芳

(西華師范大學 政治與行政學院,四川 南充 637009)

黨的二十大報告強調,全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。農村作為國家治理的最前哨,是推進治理現代化建設和發展全過程人民民主最基礎的底盤也是最薄弱的環節。全面推行村書記和村主任“一肩挑”是黨的十八大以來,黨和國家在強化基層黨組織權威、構建黨建引領農村基層治理新格局的有效嘗試,有助于完善共建共治共享的社會治理體系,在實踐中展現了顯著的制度優勢。但是現實中,“一肩挑”制度具體執行還存在一些困境和難題,由此,需要理清“一肩挑”本土化落地過程中因制度建設不成熟表現出的民主張力與其內在所蘊涵的民主價值,對“一肩挑”制度在農村基層可持續發展的有效路徑進行深入探討。

一、文獻回顧與問題的提出

對于村黨組織負責人黨政“一肩挑”制度,現有研究主要圍繞以下三個方面展開。

(一)“一肩挑”的生成邏輯

所謂“一肩挑”,就是指村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人,一般來說,最常見的就是在村組織黨政負責人層面由同一人擔任村黨組織書記和村委會主任,同時擔起黨務和村務“兩副擔子”。已有文獻從歷史發展和制度文件等不同方面對“一肩挑”制度的形成問題進行了研究。

在實踐發展中,“一肩挑”是以問題為導向的制度設計,其產生的直接原因就是為了解決村“兩委”關系的矛盾沖突。徐亞敏[1]歸納總結了20世紀80年代以來村“兩委”關系的演進,主要分為回避關系、初步探索、鼓勵倡導和明確推行四個階段,20世紀80年代到90年代是村“兩委”關系的回避階段,這時“村‘兩委’關系如何處置并沒有納入政策范圍內”[1]。隨著村“兩委”矛盾在個人層面、組織層面以及權力層面的沖突不斷加劇,[2]如何協調“兩委”關系成為村級治理不可規避的難題,各地開始在實踐中進行制度創新,山東威海和廣東順德在探索實踐中便形成了不同的“一肩挑”模式。在明確推行階段,“一肩挑”制度也經歷了從2018年國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》開始“推動”到后面“大力推進”“全面推行”。

在制度設計上,易新濤[3]梳理了從2002年開始“明確提倡”到2020年“全面推行”這近20年間國家在實踐“一肩挑”制度上的相關文件規定,從文件用語上分析了“一肩挑”制度推行的必要性和堅決性。在2018年前的相關文件中,對于“一肩挑”制度的推行,文件用語使用較多具有可選擇性和倡導性的詞匯,比如“提倡”“鼓勵和引導”“從實際出發,不搞一刀切”等,在2002年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中,就指出在全國提倡把村黨支部組書記按照相關程序推薦為村委會主任。在2018年以后的文件中,相關用語便使用“推動”“大力推進”“應當”“全面推行”等更加堅決性的詞語,在《鄉村振興戰略規劃( 2018—2022 年) 》中強調了要大力推進村支部書記“一肩挑”工作,同時提出到2022年村黨組織書記按照法定程序擔任村委會主任的占比要達到50%。2019年中央一號文件關于強化農村基層黨組織領導作用的規定中,明確指出要“全面推行”村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任;同時在最新頒發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》中強調村黨組織書記應當通過法定程序實現“一肩挑”,村“兩委”班子成員應當交叉任職;2021年中央一號文件也再次提出在有條件的地方要積極推行“一肩挑”。以上這些國家規劃、中央意見及黨的條例等制度文件為“一肩挑”制度的落地提供了合法性支撐。

(二)“一肩挑”的實踐可行性

在黨的十八大之前,學者們對“一肩挑”制度可行性的研究主要側重于其是否能夠有效解決村“兩委”之間的矛盾沖突。徐增陽和任寶玉[2]認為村“兩委”的沖突包含個人間沖突、組織間沖突和權力間沖突三個層次,“一肩挑”制度在解決個人間沖突上是有效的,在解決組織間沖突上是有限的,而對于解決權力層面的沖突則是無能為力的。陳濤和吳思紅[4]認為村莊派系斗爭是村支書和村主任矛盾沖突的實質,主任書記“一肩挑”不能消除派系斗爭,但是有助于降低村莊開支和減少村干部摩擦。黨的十八大之后,“一肩挑”作為加強黨在農村基層領導力、全面建成小康社會和順利推進鄉村振興戰略的有力舉措逐步得到推廣,大多學者對“一肩挑”的態度轉變為在支持的基礎上從制度優勢的層面分析其實踐價值。陳軍亞[5]從提升黨組織領導權威、減少村莊內耗和強化責任意識三個方面分析了“一肩挑”的制度優勢,指出“一肩挑”的實行有利于避免村干部“兩張皮”“對著干”的現象,增強村內各組織力量的團結,促進國家農村發展戰略的有效實現。姚銳敏[6]認為全面推行村組織負責人“一肩挑”的價值意蘊主要體現在加強黨對農村工作的全面領導和提升鄉村社會治理效能兩方面。

(三)“一肩挑”的實踐困境及對策建議

村“兩委”負責人“一肩挑”從地方實踐上升為國家制度再全面推行到全國各地,其理論價值和實踐意義都是值得肯定的。但是在具體推行該制度落地過程中,仍然面臨著阻礙其制度優勢發揮的現實因素。不少學者對于“一肩挑”制度效能發揮的制約因素從人才儲備、干部工作能力和工作積極性、監督制約機制等方面進行了研究,并結合實際提出了相應的解決路徑。姚銳敏[6]從提升黨員選舉競爭力、夯實“一肩挑”制度民意基礎,健全對“一肩挑”的權力制約和監督體系等方面提出了全面推行“一肩挑”的有效路徑。萬雪芬[7]認為“一肩挑”阻礙制度優勢發揮的因素主要表現為四個方面,即群眾對“一肩挑”干部產生方式有疑慮、“一肩挑”人才儲備不足、“一肩挑”干部工作積極性受影響以及缺少強有力的監督制約。

基于上述文獻分析可以發現,學界對“一肩挑”制度的形成邏輯、制度優勢、實踐困境及對策建議都進行了相關研究,指出了“一肩挑”有助于農村基層在黨的全面領導下改善治理機制,提高治理能力,建設善治社會,為理解國家全面推行書記主任“一肩挑”的運行機制提供了有益的基礎。同時,現有文獻在對“一肩挑”下村干部的研究中指出群眾對“一肩挑”干部產生方式有疑惑、選舉程序不明確、權力監督形式化、“一肩挑”制度的民意基礎較薄弱,也有學者單獨研究了村委會的內在選舉矛盾以及在農村基層實現民主選舉的現實困境。(1)此觀點參見:陳展圖.中國農村基層民主的困境與出路——基于兩個村民主選舉的實證考察[J].農村經濟,2015(3):22-26;張海珍.從村委會換屆選舉看農村基層民主建設——以蘭考縣第七屆村委會換屆選舉為例[J].云南行政學院學報,2012,14(6):128-130。

但從整體上看,對于“一肩挑”制度的實際運行,現有文獻分析還不夠深入,主要是列舉了“一肩挑”制度優勢在實踐過程中遇到的阻礙因素,尤其是選舉程序不規范和權力監督不到位這兩方面的問題,沒有對如何確?！耙患缣簟毕曼h的意志就是人民的意志這個邏輯問題進行深入分析與探討,也未從民主性的視角出發構建理解“一肩挑”制度被黨和國家支持在地方全面推行的一般性框架。

基于以上考慮,本文在已有的研究工作基礎上,試圖從發展基層民主的視角下對村級組織負責人“一肩挑”,特別是村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”的民主張力問題進行探討,并在此基礎上分析“一肩挑”中的民主性體現以解釋為何其在民意基礎薄弱的情況下能夠嵌入農村基層治理架構并在實踐中顯示出有利于更好實現村民自治的價值意蘊。

二、全面推行“一肩挑”與發展基層民主的張力

村支書與村主任“一肩挑”作為國家正式制度從提出至今,在實踐中積累了一定的經驗,有助于“抓黨建促鄉村振興”工作落實,對于黨建引領下農村基層善治社會的建設也具有重要現實意義。但現實實踐中,在農村基層實行黨政“一肩挑”與發展農村基層民主之間卻存在一定的張力,主要表現在:第一,“一肩挑”的選舉程序與實現村民民主選舉之間的張力;第二,“一肩挑”下對于權力集中者的監督缺位與實現村民民主監督和保障群眾利益不受權力侵犯之間的張力。

(一)法定程序上“一肩挑”干部產生方式有待進一步明確

“一肩挑”下,社會對于其民主性的質疑首先表現在“一肩挑”干部選舉程序上的模糊不清。在“一肩挑”制度設計中,對于其選舉程序沒有明確的規定,村支書的產生方式和村主任的產生方式在選舉過程中有矛盾的地方,這便成為了人們所質疑之處。

《中國共產黨農村基層組織工作條例(2018)》(以下簡稱《條例》)規定,村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。根據《條例》規定,黨組織選出來的村支書會通過法定程序擔任村委會主任,但是卻沒有正式文件對“法定程序”作出明確規定,在具體實踐中,便出現了多種村支書產生方式。第一,是對“威海模式”的發展,即在黨群關系較為復雜、黨建基礎薄弱的村,就采取“村主任到村支書”的程序實現“一肩挑”,同時將新選上的非黨員村主任發展為黨員;第二,是對“順德模式”的實踐,在黨建基礎較好的村“從村支書到村主任”,先依法進行黨內選舉,產生村支書,然后“動員和組織村支書依法參加村委會選舉”(2)在以往的實踐中,關于村兩委“一肩挑”實施程序,比較典型的模式有“從村支書到村主任”的順德模式和“從村主任到村支書”的威海模式。參見:易新濤.村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內涵解析和實施指向[J].探索,2020(4):111-120。,從而獲任村委會主任;第三,則是在前兩種選拔程序都無法順利實現“一肩挑”的“難點村”,由上級黨委直接選派村黨支部書記,在實際工作中贏得群眾支持后再依法定程序選舉為村委會主任。

在《中華人民共和國村民委員會組織法(2019)》(以下簡稱《組織法》)中,村委會主任的合法產生方式是由村民直接選舉產生,任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。如果“法定程序”是按照《組織法》中村委會主任產生方式而定,原則上應該“先進行村委會選舉,再進行村黨組織換屆”,那上述“先選支書后選主任”的程序便不符合法定原則,且無法確保黨選出的支部書記就是村民想選的村主任,如果一定要實現這種“確?！?那么其中很可能會出現村主任被“上面內定”的質疑,由此,村民在選舉自己“當家人”和執行民主選舉、民主決策的權利上將可能是在上級黨組織已經確定好的結果中“走程序”。如果“法定程序”是先選村主任再選村支書,一旦村民選出的村主任不是黨員,那“一肩挑”的另一副擔子需要走完入黨手續才能得以實現。

在選舉程序上,“一肩挑”制度實際運行中仍然存在村黨組織和村民委員會選舉方式不契合、“一肩挑”干部產生方式不清晰、上級黨組織選擇村支書的標準和村民選擇村主任的標準不統一等現實難題,這些將導致村民選舉意識的弱化,甚至存在擠壓村內民主自治空間的風險。一方面,走程序化的選舉會讓村民認為反正村支書都要“一肩挑”,選不選村主任無所謂,村民參與村莊治理的積極性和自主性降低;另一方面,村民在選擇村主任的時候更多考慮的是其是否親民,能否真正代表民意、能否做好本村的“當家人”,而是否為黨員這一條件往往不在他們的選人標準里;但黨組織在選拔村支書的時候,黨員標準是排在前位的,甚至在一些地方實踐中,會策略性地限制非黨員村民參選村委會主任以盡快實現村黨組織書記和村主任“一肩挑”,以此選出來的“當家人”很難得到村民的真正認可,使得村民產生既然都是“上面”派人、我想選誰根本不重要的思想,間接損害群眾對黨的信任,最終導致黨在農村基層“有組織,沒力量”,既不利于黨在農村基層政治功能和組織功能的建設與發揮,也不利于村民自治的健康成長。

(二)“一肩挑”干部權力監督上存在缺位與低效

社會公眾對“一肩挑”民主效能的發揮認識不足的第二個方面就在于沒有實現對“全權”擁有者——村支書的有效監督?！耙患缣簟敝贫鹊膶嵭性诂F實層面上使得農村基層權力結構和運行機制發生了一定改變,存在出現“絕對權力”的風險。

首先,“一肩挑”在制度安排上容易造成農村基層公共權力的高度集中?！耙患缣簟毕?村黨組織書記集黨權、政權和村務管理權于一身,在推行“一肩挑”村支書擔任村集體經濟組織負責人的村,村支書甚至還管理著村集體的經濟發展,真正地掌控了村莊的“財政”大權。加之《條例》最新規定村黨組織每屆任期5年,與村委會換屆任期同步,有些“一肩挑”的村支書在有了村主任的名頭后,往往會有長達10年甚至更久的任職時間,足以讓他們在農村這樣一個熟人社會中給自己構建一個有利的、堅固的“權力關系”基礎,一般村民不到萬不得已完全不敢得罪這樣的支書。因此,如果對集黨組織權力和村莊自治權力于一身的“兩委”“一把手”制約與監督不到位,后果不僅是會造成“小官巨貪”,更有可能使得黨組織喪失公信力以致脫離群眾,最終使得鄉村治理向反方向發展。

其次,在實際運行中對“一肩挑”的監督機制不到位,監督效果不盡人意。對于“一肩挑”的監督主要有上級黨委監督、黨組織內部監督、村務監督委員會監督、村民民主監督以及村干部自我監督約束,在制度規定上監督渠道多樣,但是在實際操作中監督也有無法到位情況。村務監督委員會是村民自治機制和村級工作運行機制的完善,對村務、財務管理情況進行監督,《條例》規定,村務監督委員會主任一般由黨員擔任,可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。但是“一肩挑”下,有些村黨組織書記會想法設法安排“自己人”擔任監委人員,這樣監委人員一方面大多都是黨員,受村支書領導,不敢挑戰上級權威;另一方面礙于“情面”,出于“老好人”思想,只要沒出大事對各種“小違規”就“睜一只眼閉一只眼”。另外,實行“一肩挑”后,“一肩挑”者就不再僅僅是村民的“當家人”,村民問責機制受阻,村民雖然可以按照《組織法》規定的法定程序罷免不合格的村委會主任,但是卻不能將不合格的村支書從職位上直接拉下來(3)在實行“一肩挑”的情況下,村民可以通過法定程序罷免村委會主任,但是卻不能將不合格的“一肩挑”者從村書記的職位上直接拉下來。參見:姚銳敏.全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”面臨的潛在風險及其防范[J].中州學刊,2021(5):7-14。。加之上級黨組織監督和村黨組織內部監督常常不到位,就會使得“一肩挑”者權力不受約束,“大小事全都由其說了算”的狀況加劇,權力濫用和腐敗之風助長。

最后,“一肩挑”制度雖然在人事組織上減少了“兩委”矛盾和沖突,但也使得原有的村黨組織和村民委員會、村支書和村主任之間相互監督制衡的局面不復存在,村“兩委”負責人的相互制約變成了“一肩挑”者的自我約束。馬克思說,“人們為之奮斗的一切,都同他們的利益有關”[8]?！耙患缣簟闭咭彩恰敖洕恕?有自身的利益,不可避免會追求更多物質財富和名利享受。如果對“一肩挑”干部外在監督不力,同時其自身思想覺悟不高,在各種權力集于一身的情況下,“一肩挑”干部很可能承受不住外在誘惑,使得自己手上的權力發生異化,從為大眾謀福利的公權變成為自己謀私利的私權,自身也會由原來的服務社會的勤務員變成了騎在人民頭上作威作福的老爺[9],由村民的“當家人”變成了村民的“主人”。

綜上,從權力監督層面來看,社會對“一肩挑”民主性的質疑主要是由于其一方面使得擔任“一肩挑”的干部權力有所膨脹卻又無法進行有效監督;另一方面削弱了村莊內部的權力監督制約機制,村民自我監督實效降低,民主監督停留于紙面。

三、“一肩挑”下黨建引領與民主自治互嵌

從2002年國家提倡在地方實踐村黨組織書記和村主任“一肩挑”到如今在全國因地制宜全面推行“一肩挑”,該制度已經實踐近20年。能夠從地方探索到國家以正式制度推行,“一肩挑”在理論意義和實踐意義上肯定對實現鄉村治理有其特有的優勢。盡管在上述分析中,社會對“一肩挑”中有關選舉和監督的內容不甚了解,但不能否認的是“一肩挑”的制度設計蘊含著一定的民主價值,是促進黨建引領民主建設和發展村莊內部民主自治二者互嵌的有效實現路徑。

(一)實現黨的領導和人民當家作主的統一

黨的領導是人民當家作主的根本保證。村黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,其全面領導村級各類組織和各項工作;村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,二者是農村最主要的兩大基層組織,共同促進國家各項政策在農村基層的落實和農村內部社會經濟的穩定發展,在二者關系上,村黨組織是居于領導地位的?！耙患缣簟敝贫仍O計的目的在于強化黨組織在農村基層的領導核心地位、為抓黨建促鄉村振興、發展基層民主等工作夯實組織基礎。根據制度規定,村黨組織書記通過法定程序擔任村主任以及村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人,全面領導村莊的政治、經濟、文化、社會和生態建設,體現了黨的“一盤棋”思想,有助于黨總攬全局、協調各方,凝聚農村基層各組織合力,推動農村社會朝著正確的方向發展。同時,“一肩挑”制度的運行邏輯將“高居于上”的黨變為了“村民之中”的黨[5],將“村莊外部”的黨變為了“村莊里面”的黨,使得黨的工作內嵌于為村莊發展和村民服務的各項具體事物中,更好地發揮黨的優勢所在、力量所在,在推進農村黨的建設與滿足村民發展需求有機融合的基礎上獲得民心,從而提高村黨組織的領導權威和強化黨執政的民意基礎。

人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征?！耙患缣簟敝贫仁且越鉀Q村“兩委”沖突為直接目的而探索出來的。在“一肩挑”之前,村黨組織和村委會之間往往圍繞二者地位高低、權力大小、資源分配不斷“扯皮”,造成組織內耗,一方面不利于夯實村黨組織的民意基礎,難以有效推進黨在農村的各項方針政策,黨的領導核心地位得不到村民的廣泛認同;另一方面,村委會作為村民自治組織,得不到黨組織的支持和領導,使得村內公共事務建設難以推進,村民自治無法實現,最終演變為“村民不治”或“村民難治”?！耙患缣簟敝贫鹊脑O計和實踐在人事上把村黨組織的領頭人和村民“當家人”融為一體,有利于解決上述問題,避免內耗,增強以村黨組織為核心的村級各組織間的團結,使村民自治從根本上得到保障,進而真正實現村民當家作主。

在理清村民自治和黨的領導二者關系上需要避免一個邏輯誤區,即將黨的領導嵌入村民自治,在黨建引領下發展農村基層民主,并不是將黨組織凌駕于村委會之上,更不是將黨的意志凌駕于村民意志之上,而是要將黨的意志在通過村委會帶領村民共同處理村莊日常事務中去和人民的意志達成統一,增強國家各項政策在村莊落地的內生性,從而實現更高質量的人民當家作主。

(二)實現農村基層民主制度、組織和能力建設的統一

基層民主是全過程人民民主的重要體現,發展基層民主不僅要有完善的制度設計、堅實的組織基礎,更要提升農民的民主能力,“一肩挑”是在實踐中實現三者統一的有益嘗試。

在組織架構上,村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村集體經濟組織負責人,有利于協調自治組織、政權組織、經濟組織、各類社會組織之間的關系,有效整合各組織的力量,充分激活各類鄉村基層組織的活力,把各類組織緊緊團結在黨組織的領導下,實現黨的領導與社會協同、村民自治良性互動的持續發展,打造共治、共建、共享的鄉村協同治理格局。

在內生性民主能力培養上,實行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”有助于自主的農民民主能力建設。在農村,農民民主性意識和能力普遍薄弱。目前中國農村仍然是一個熟人社會、人情社會,農民對于村級治理中的選舉權、決策權、管理權、監督權等民主權利的行使往往受限于面子、人情、人脈及權勢等現實因素,導致農村基層民主發展的內生資源不足?！耙患缣簟焙?村民可以通過向自己的“當家人”——村主任表達真實的利益訴求,再通過“一肩挑”的另一重身份——村支書將民聲上傳,讓農民的利益需求在黨組織的堅強領導下得到理性化、法治化的表達,為農民個體意識和民主能力的成長提供內生性土壤,促進村民自治與黨的領導有機結合,推動鄉村善治發展。

在發展民主之初,人們最先建設的便是民主制度,但是村民自治的有效實現需要源自村莊的內部動力,而制度設計卻來自于國家[10],國家供給的制度與村莊發展需求之間的差異性和適應性問題一直是鄉村治理中的難題。且長期由外在的誘導型制度推動,農民主體作用在村莊事務管理中被埋沒,原本就比較薄弱的政治主動性更是不斷下降,基層治理有效和基層民主建設因缺乏內在動力而受阻。通過整合組織架構和培養民主能力,“一肩挑”在制度設計上,為基層民主制度提供了組織基礎和民主能力等內生性資源支撐,“一肩挑”者不僅是上級派來的領導更是村民自己的“大家長”,有利于帶動農民在農村民主政治建設中由被動參與轉變為主動參與。

四、實現“一肩挑”可持續發展的討論

村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”在制度設計的目的和結果上體現了黨性和人民性的一致性、統一性,其在具體實踐中與基層民主之間的張力是制度建設不成熟所出現的問題,并不是內在民主性的缺失。要在肯定“一肩挑”制度對于發展農村基層民主的實踐價值基礎上,思考解決“一肩挑”制度實踐限度的有效路徑,推動“一肩挑”真正挑起鄉村治理的重擔,將黨建引領基層治理與發展全過程人民民主的頂層設計在農村基層得以真正實現。

(一)完善“一肩挑”制度的選舉流程和制約機制

“一肩挑”制度在農村本土化落地過程中表現出的干部產生方式模糊和權力監督制約不到位問題從深層次看是制度建設不完善導致的,要有效解決推行“一肩挑”與發展基層民主之間的張力需要外在推動力量與內生支持力量融為一體,為制度落地提供雙向互動的促進因素。首先,針對“一肩挑”干部產生方式問題,在制度層面需要嚴格明確村黨組織書記與村委會主任的選舉流程和選人標準,堅持依法選舉,將擔任“一肩挑”的村黨組織書記產生的“法定程序”明確寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》,確保村黨組織書記“經過法律規定的民主選舉”擔任村民委員會主任;其次,針對“一肩挑”干部權力監督問題,在法治層面繼續完善農村基層權力監督制約機制的建設,確保村委公開內容的規范性、具體性和可信度,對村干部權力行使進行全鏈條、全方位監督。

(二)培養“一肩挑”制度落地的內生性支持力量

在農村,廣大農民實現自己當家作主最直接、最廣泛、最生動的形式就是參與村委會選舉,由此,要培養村民主動行使選舉權的意識和有效行使選舉權的能力,在民主選舉中體現農民本位,使得“一肩挑”干部在產生之初就確保是廣大村民群眾想選的真正代表民意的“當家人”和領頭人。同時,改造中國農村“人情面子”文化中的腐朽部分,“以人為本”不是“以情為本”,在村干部層面杜絕“不講黨性講面子”“不拼能力拼情分”;在普通村民層面強化法治意識,杜絕“老好人”現象,將法律而不是人情當做捍衛自己合法權利的武器,敢于對村干部的工作提出批評建議,并通過引入涉農媒體監督和強化村務監督委員會監督,提高村民監督能力,培養內生監督資源。

一項制度是否真正有利于民絕不能停在文件規定上,而是要在長期實踐中經受人民的考驗。在農村基層加強黨的領導是推進鄉村振興戰略、實現地方治理現代化、積極發展基層民主的必然舉措,但是村黨組織領導的權威性不僅來自于制度規定,更來自于村民認同。黨的意志——村支書與人民的意志——村主任統一于“一肩挑”就是這項制度設計最基礎的民主邏輯,目前已經在制度推行上實現了二者的外在統一,但“一肩挑”的可持續發展更需要在實踐中真正獲得廣大村民的認同,尋求國家決策、鄉村治理和村民需求之間的平衡點,要使得黨的意志和人民意志的統一既有合法性也有合理性。