試論監察賠償體系之構建

伊士國, 冀釗

(河北大學 國家治理法治化研究中心,河北 保定 071002)

國家監察體制改革是我國重大的政治體制改革,其核心目標在于通過政權體制的重新構造,構建一套“不敢腐、不能腐、不想腐”的權力運行機制。由于國家監察體制改革在我國史無前例,在國外也無類似創舉,因而,國家監察體制改革面臨的一系列實踐問題都無現成的答案可以回應,需要我們不斷地進行理論探索與理論創新?；诖?國內學者圍繞國家監察體制改革問題展開了理論研究,取得很大的進展。例如,馬懷德[1]闡述了國家監察體制改革的重要意義與主要任務,并對制定《國家監察法》的必要性進行了論證。秦前紅[2]則從憲法設計的角度出發對監察機關的性質、地位以及國家監察體制改革的一系列問題提出了見解。陳光中[3]對職務犯罪的監察調查問題,以及監察權與司法權的銜接問題等提出了見解。隨著2018年《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)和2021年《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《監察法實施條例》)的頒布,國家監察體制改革的許多實踐問題與理論之爭都得到了解答,如《監察法》和《監察法實施條例》對監察機關的性質和地位、監察權行使的程序以及法律責任的承擔等方面都進行了規定。但是對于監察賠償問題,《監察法》第67條只是作了概括性規定,《監察法實施條例》第280條和第281條雖然對其進行了細化,但對許多重要問題如監察賠償歸責原則、監察賠償程序等仍然未作規定,且目前《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)尚未將監察賠償納入其中,未對其作出明確規定,這就導致我們尚未建立完善的監察賠償體系,影響了監察賠償工作的開展。此外,監察賠償體系是國家監察體制的重要組成部分,監察賠償體系是否完善直接關系到國家監察體制改革的成敗。加上“是否存在切實有效的救濟途徑,是衡量公民基本權利實現狀況的重要標準”[4]。因此,我們有必要對監察賠償問題進行系統研究,弄清監察賠償的基本理論問題,并提出構建監察賠償體系的建議,以實現監察賠償工作的制度化、規范化、程序化,為監察賠償工作的開展提供明確的規范依據和制度保障。

一、監察賠償的性質

由于監察賠償的性質解決的是“監察賠償是什么”的問題,因而監察賠償的性質決定著整個監察賠償體系的性質,并直接影響著監察賠償體系的構建。但到目前為止,《監察法》和《監察法實施條例》均未對監察賠償的性質作出明確規定,亟待我們從理論上予以分析界定。根據《國家賠償法》第2條規定的國家賠償義務機關及國家賠償適用情形,只要是國家機關及其工作人員行使職權,有《國家賠償法》規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,國家機關就應承擔國家賠償責任。那么,監察委員會作為我國新型的國家機關,具有明確的憲制地位和權限,監察委員會和工作人員行使職權時,有侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,理應承擔國家賠償責任。這就意味著監察賠償應該是一種國家賠償。這一點在《監察法》第67條已得到了明證。但是,《國家賠償法》只規定了行政賠償和刑事賠償兩種類型的國家賠償,那么,監察賠償是否屬于行政賠償或刑事賠償的范疇?抑或一種獨立類型的國家賠償?對此,下面我們將具體分析。

(一)監察賠償不能納入到行政賠償范疇內

這里我們先對監察賠償能否納入到行政賠償范疇進行分析?！秶屹r償法》第3條至第16條對于行政賠償的相關事項進行了明確規定,包括行政賠償的范圍、賠償請求人、賠償義務機關和程序等。通過閱讀相關條文,我們可以發現行政賠償的義務機關為行政機關(包括法律、法規授權的組織)。行政賠償的范圍僅限于行政機關及其工作人員在行使行政職權時有侵犯公民、法人和其他組織人身權和財產權的情形且造成損害的。因而監察委員會是否屬于行政機關或法律、法規授權組織至關重要,監察委員會行使的監察權是否屬于行政職權至關重要,直接決定著監察賠償能否納入行政賠償范疇。那么,監察委員會是否屬于行政機關或法律、法規授權組織呢?根據我國現行憲法相關規定,監察委員會是具有獨立憲制地位和權限的國家機關,不是法律、法規授權組織,且2018年全國人大修憲時在第三章《國家機構》中增設一節“監察委員會”,該節對監察委員會的地位、職權等專門作出規定,并沒有將監察委員會歸納到行政機關部門進行規定。因而監察委員會不是行政機關,是一種新型的國家機關即監察機關,其與行政機關是一種并列關系或平行關系,而不是一種包含與被包含關系,且其與行政機關一樣,都是“一府一委兩院”政權體制的重要組成部分。這就意味著監察委員會不是行政賠償的義務機關。同理,由于監察委員會不是行政機關,其行使的監察權自然不是行政職權,其和工作人員行使監察權,侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,自然不能納入行政賠償范疇。若強制性地將監察賠償納入到行政賠償范疇中,也不符合2018年憲法的修改思路。此外,《監察法實施條例》第280條對監察賠償的適用情形作出了規定,其雖與行政賠償的適用情形具有一定的相似性,但也具有較大差異,決定了不能也不宜將監察賠償納入到行政賠償范疇中。否則,如果強行將監察賠償納入到行政賠償范疇中,《監察法實施條例》的相關規定便會成為一紙空文。

(二)監察賠償不能納入到刑事賠償范疇內

監察賠償無法納入到行政賠償范疇中來,那么監察賠償能否納入到刑事賠償的范疇中呢?之所以提出這樣的問題,是因為職務犯罪的調查與普通刑事案件的偵查都具有追訴犯罪的法律效果[5]。對涉嫌職務犯罪的,監察委員會應將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴,這就涉及了《監察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的銜接問題[6]。而且《監察法》與《刑事訴訟法》的有些規定存在著一些相似之處。例如,《監察法》有關職務犯罪調查的原則、證據規則、調查程序等與《刑事訴訟法》的相關規定具有內在一致性。[7]盡管如此,但筆者認為,這并不意味著監察賠償能夠納入到刑事賠償的范疇中來。具體言之:首先,從賠償范圍來看,《監察法實施條例》第280條對監察賠償的范圍作出了明確規定,這與《國家賠償法》第17、18條規定的刑事賠償范圍明顯不一致,這就意味著無法將監察賠償納入刑事賠償范疇。否則,將造成《監察法實施條例》與《國家賠償法》的嚴重沖突。其次,從賠償義務機關來看,《監察法實施條例》第281條規定的監察賠償義務機關是監察委員會,而《國家賠償法》第21條規定的刑事賠償義務機關是行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關,即公安機關、檢察機關、審判機關以及看守所、監獄管理機關。而查閱《監察法》和《監察法實施條例》相關條文可以發現,監察委員會主要行使監督、調查、處置3項職權,還可以采取留置、鑒定、調取等12種調查措施。這些表明監察委員會并不能行使偵查、檢察、審判職權,因其不是行使偵查、檢察、審判職權的機關,更不是看守所、監獄管理機關。在此需要說明的是,監察委員會調查的是職務犯罪,不同于公安機關偵查的普通刑事犯罪,監察委員會行使的調查權不是刑事偵查權,不能簡單等同于司法機關的強制措施。所以,監察委員會不符合刑事賠償義務機關的要求,屬于主體不適格,不是刑事賠償義務機關。這也意味著由于賠償義務機關不適格,也不能將監察賠償納入刑事賠償范疇中。此外,從刑事賠償實踐中的現狀來說,監察賠償也不宜納入到刑事賠償中,據統計,2010年后刑事賠償案件的數量逐漸增加,但案件賠償率卻呈現出下降趨勢。[4]如果將監察賠償納入到刑事賠償的范疇中,監察賠償是否能夠得以運行有效,也將會是一個問題。

(三)監察賠償是一種獨立類型的國家賠償

如前所述,監察賠償屬于國家賠償無可置疑,且監察賠償不屬于行政賠償和刑事賠償范疇,其應是一種獨立類型的國家賠償,與行政賠償和刑事賠償屬于并列關系或平行關系。理由主要在于:首先,監察委員會是一種獨立屬性的國家機關。伴隨著國家監察體制改革,監察委員會“橫空出世”,成為一種新型國家機關。但是,由于監察委員會整合了行政監察部門、預防腐敗局及檢察院反貪、反瀆、預防職務犯罪等部門,且與黨的紀檢部門合署辦公,因而對于監察委員會的性質便難以界定,用傳統的“立法機關、行政機關、司法機關”劃分法去界定,便可以發現監察委員會既不屬于立法機關,也不屬于行政機關,還不屬于司法機關。因而理論與實務界普遍認為監察委員會是一種新型的國家機關,應具有獨特屬性,最具代表性的觀點是“政治機關說”,即認為監察委員會的性質屬于政治機關。[8]對此,筆者認為,政治機關只是監察委員會的政治屬性,并不是監察委員會的獨特屬性,因為我國所有的國家機關都要堅持黨的全面領導,講政治是我國所有國家機關的首要要求,因此,可以說,我國所有的國家機關都是政治機關。正如習近平總書記在中央人大工作會議上指出:“各級人大及其常委會要‘成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關……’”[9]。那么,監察委員會的獨特屬性為何呢?筆者認為,將監察委員會性質界定為監察機關為宜,一是監察委員會屬于中外未有之新型國家機關,既整合了屬于行政機關的行政監察部門、預防腐敗局,又整合了屬于司法機關的檢察院反貪、反瀆、預防職務犯罪等部門,且與黨的紀檢部門合署辦公、高度融合,因而監察委員會屬于一種復合型機關,如果對其獨特定性,將其定性為一種新型國家機關即監察機關較為適宜,使其作為我國的第五種國家機關;二是將監察委員會性質界定為監察機關,也符合我國現行憲法的原意和憲法定性,如我國現行憲法第123條明確規定:“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關?！逼浯?監察權是一種獨立屬性的國家權力。如上所述,由于監察委員會整合了行政監察部門、預防腐敗局及檢察院反貪、反瀆、預防職務犯罪等部門,是一種復合機關,因而監察委員會行使的監察權也兼具行政權、司法權等屬性,是一種復合型國家權力,既不屬于立法權,也不屬于行政權,還不屬于司法權,只能獨立定性,將其作為我國的一種新型國家權力即監察權[10],成為與立法權、行政權、審判權、檢察權并列的第五種國家權力。綜上所述,由監察委員會和監察權的獨立屬性所決定,監察賠償只能是一種獨立類型的國家賠償,不同于行政賠償和刑事賠償。

二、監察賠償體系構建之建議

對于監察賠償的重要性,學界達成了普遍共識。但對于如何構建監察賠償體系,學界則是眾說紛紜,主要有以下三種觀點:一是構建獨立的監察賠償體系,即通過專門的立法活動制定監察賠償法,構建監察賠償體系,使其獨立于《監察法》之外。二是在《監察法》中增加一個章節,將監察賠償的內容單獨成章,即在《監察法》中構建監察賠償體系。三是對《國家賠償法》進行修改,在原有法律文本的基礎上增加監察賠償內容,專章規定監察賠償,即通過完善現有的國家賠償體系構建監察賠償體系。[11]應該說,上述三種觀點各有利弊,但綜合起來,筆者認為,第三種觀點更為合理,也具有更強的可操作性。不僅有利于完善我國的國家賠償體系,而且有利于實現監察賠償與行政賠償、刑事賠償的銜接與協調,還有利于降低立法成本。正如王春業[12]指出:“監察權的性質、監察權所致損害的情形以及監察賠償的程序不同于其他權力損害,所以適宜專門構建單獨的監察賠償體系。恰恰監察賠償與行政賠償、刑事賠償有許多相似之處可以同時適用,可以通過修改《國家賠償法》來實現三大賠償制度操作的一致性和有機銜接?！毕旅鎸ΡO察賠償體系的構建,提出如下建議:

(一)監察賠償義務機關

根據國家賠償的一般原理,監察賠償的義務機關應為監察委員會,但基于我國監察委員會組織層級和權力運行的復雜性,監察賠償義務機關的具體確定也有一定的難度,需要較為明確的標準來認定。參考《國家賠償法》的有關規定,監察賠償義務機關應當具有獨立機關法人資格,因此,監察委員會內設機構不能成為監察賠償義務機關。當監察委員會及其工作人員行使職權侵害公民、法人及其他組織的合法權益造成損害時,由侵權機關根據具體的責任分配方式承擔賠償義務。[13]同時考慮到監察委員會的特殊性質,監察賠償義務機關的確定大致可分為以下幾種情形:

第一,由于黨的紀檢機關和監察委員會合署辦公,“兩塊牌子、一套人馬”,此時應如何確定監察賠償義務機關?對此,筆者認為,可以調查對象為標準來確定監察賠償義務機關。由于黨的紀檢機關調查的對象是中共黨員,而監察委員會的調查對象則是公職人員,因此,監察賠償只能在監察委員會及其工作人員行使監察權調查公職人員過程中發生,而在黨的紀檢機關對黨員進行紀律審查過程中不涉及監察賠償問題。但是實踐中也存在一種特殊情況,即監察對象具有中共黨員和公職人員雙重身份,此時若對其進行調查,黨內調查和監察調查會處于一體運行的狀態,針對這種情況,我們就需要結合案件具體所處階段來判斷賠償義務機關的歸屬。若調查人員以監察委員會名義,對雙重身份公職人員進行調查,在此階段發生的侵權賠償責任歸于監察委員會;若調查人員以黨的紀檢機關名義,對雙重身份中共黨員進行調查,在此階段發生的侵權賠償則由黨的紀檢部門負責,不涉及監察賠償問題。

第二,當監察委員會派駐或者派出監察機構、監察專員(以下簡稱派駐機構)和監察系統內部借調人員造成侵權損害時,此時應如何確定監察賠償義務機關?對此,筆者認為,盡管派駐機構來自于派出監察委員會的授權,其形式上獨立于派出監察委員會,但其實質上對派出監察委員會負責,在組織、業務與管理上由派出監察委員會進行監管,而且通過《監察法》可以發現派駐機構沒有自己的財政預算,其財務由派出監察委員會資助,所以派駐機構行使職權導致的侵權賠償責任應當由其派出監察委員會承擔較為適宜。[14]其次,對于監察系統內部借調人員的侵權賠償,如果抽調或者掛職人員屬于本監察委員會內部,那其所實施的侵權行為賠償責任當然由本監察委員會承擔。如果抽調或者掛職人員來自其他系統或者區域呢?在此可以參考《國家賠償法》中行政賠償的有關規定,如果其以監察委員會名義行使職權造成侵權損失時,此時監察委員會就應承擔賠償責任;如果其以自己本職工作機關名義行使職權造成侵權損失時,其本職工作機關就應承擔賠償責任。

第三,當有上一級監察委員會批準行為時,此時監察賠償義務機關如何確定?對此,筆者認為,應具體情況具體分析,可以分為以下三種情況:第一種情況,當下級監察委員會對某些事項沒有決定權,只能報請有決定權的上級監察委員會作出決定時,如《監察法》第29條、第30條中關于通緝和限制被調查人出境的措施,此時由于下級監察委員會并沒有權力決定該事項,只能報請有權力決定的上級監察委員會制作相關法律文書后交同級公安部門執行,這時由作出決定的上級監察委員會承擔賠償責任更為適宜。第二種情況,當下級監察委員會申請上級監察委員會批準并不具有終局效力的事項時,如監察委員會提出認罪認罰、自首和立功表現的處理建議等。此時由于上級監察委員會審批并不具有終局效力,后續由司法機關作出具有終局效力的決定,監察委員會的建議并沒有產生實質影響,所以并不需要由監察委員會承擔賠償責任。第三種情況,當下級監察委員會先以自己的名義作出決定,再報請上級監察委員會批準后執行時。在這種情況下,下級監察委員會基于程序要求向上級監察委員會申請批準,而后的監察文書由下級監察委員會制作并宣告執行,監察文書并不會出現上級監察委員會的名義,這屬于監察委員會的內部行為,賠償責任應由下級監察委員會承擔。

(二)監察賠償的歸責原則

國家賠償中的歸責原則是整個國家賠償立法的基石,采用哪種原則將會直接影響國家賠償范圍、賠償程序等問題[15]。因此,確定監察賠償的歸責原則對于監察賠償體系的設計與運行具有十分重要的意義。2010年《國家賠償法》修訂以后,國家賠償以單一的違法歸責原則轉變為以違法歸責原則為主、兼采結果歸責原則的多元歸責原則體系。[4]筆者認為,監察賠償的歸責原則應同《國家賠償法》的歸責原則一致,通過以違法歸責原則為主、兼采結果歸責原則的多元歸責原則體系來保障賠償請求人的合法權益。

根據違法歸責原則,只有監察委員會及其工作人員違反規定行使職權造成損害的,監察委員會方承擔賠償責任。通過《監察法實施條例》第280條可以發現,其中第2款、第3款和第4款皆屬于違法行使職權的情形,此時可以適用違法歸責原則界定賠償責任并進行賠償。同時,《監察法》中關于違法歸責原則適用的情形與行政機關實施的侵犯相對人合法權益的行為有一定的類似之處,因此監察賠償可以參照行政賠償所適用的違法歸責原則[16]。

但需要注意的是,監察賠償僅適用違法歸責原則是不夠的,因為這會縮小應有的賠償范圍,導致賠償請求人的合法權益得不到救濟。例如,在行政賠償實踐中,由于沒有引入結果歸責原則,導致公有公共設施致害與事實行為致害等情形不屬于行政賠償的范圍。而在刑事賠償中,由于引入了結果歸責原則,即使司法機關沒有違法,只要其造成了當事人合法權益損害,且符合《國家賠償法》第17條、第18條情形的,當事人就有權請求刑事賠償?！皯斦f,這是我國法治進步的客觀體現。因為刑事司法機關在刑事偵查、起訴、審判和執行過程中,所采取的強制措施可能在當時符合法律的規定,并不存在違法或主觀的過錯,但是隨著刑事訴訟程序推進,司法機關無法證明犯罪嫌疑人或者被告人有罪,從而終止追究刑事責任,或者法院作出無罪判決的情況下,應當認可當事人的賠償請求?！盵4]所以,在刑事賠償中,采取單一的違法歸責原則并不能使當事人的合法權益得到救濟。對于監察賠償來說,也必須兼采結果歸責原則。因為上述情形在監察委員會行使職權的過程中也是不可避免的,例如,監察委員會嚴格執行審批程序對被調查人進行留置后,發現其并不存在違法犯罪行為,應當撤銷對被調查人的留置措施。此時若適用違法歸責原則,并不能使被調查人的合法權益得到救濟,因為監察委員會及其工作人員是在符合法律規定的情況下采取留置措施的,并不需要承擔違法責任。而若采用結果歸責原則,就可以對被調查人的合法權益進行救濟,被調查人就可以申請監察賠償。綜上所述,基于監察委員會本身的特殊性,僅適用違法歸責原則并不能保證在所有情況下被調查人的合法權益都能得到有效救濟,所以,監察賠償應以違法歸責原則為主、兼采結果歸責原則。

(三)監察賠償的范圍

盡管《監察法實施條例》第280條已經對監察賠償的適用情形進行了規定,但這些規定仍較為抽象,不便于實際中的運用。對此,我們可以參考《國家賠償法》的相關規定,采取概括式列舉加兜底條款的方式,從侵犯人身權與財產權兩個方面對監察賠償的范圍進行細化,具體言之:

1.侵犯人身權的情形

監察委員會及其工作人員在行使職權時有下列侵犯人身權情形之一的,受害人有取得賠償的權利:

第一,如果監察委員會決定撤銷已經對被調查人采取留置措施的案件,被調查人可以申請監察賠償。因為對被調查人采取留置措施的條件較為嚴格,其中就包括監察委員會領導人員集體研究決定、向上級監察委員會申請批準和備案等程序,若此時撤銷案件,則說明監察委員會之前的工作出現重大失誤,盡管在后續的調查中可能會有新的線索出現,但是監察委員會的工作失誤已經對被調查人的人身權益造成了嚴重損害,且不可復原。此時被調查人就有權申請監察賠償。

第二,監察委員會及其工作人員違法行使職權,造成相關人員人身受到損害的,受害人有權申請監察賠償。受害人遭受人身傷害可能發生在留置的過程中,也可能發生在一般的調查過程中。例如,被調查人遭受刑訊逼供、侮辱打罵、體罰或者變相體罰,此時被調查人迫于壓力容易提供虛假口供,造成錯案;監察委員會及其工作人員未按照《監察法》第44條第2款的規定,對患有嚴重疾病的人、懷孕或哺乳期的婦女提供醫療服務,導致其死亡或者流產的等情況中,當事人的生命權與健康權等人身權益受到了嚴重的損害,因此,受害人可以就以上事項申請監察賠償。

第三,監察委員會及其工作人員違反規定限制他人人身自由的,受害人有權申請監察賠償。根據《監察法》相關規定,無論是留置被調查人,還是限制他人出境,都需要嚴格的審批程序。因此,監察委員會及其工作人員違反規定限制他人人身自由主要包括以下情況:一是監察委員會及其工作人員未經省級以上監察委員會批準,對被調查人采取限制出境的措施。(1)《中華人民共和國監察法》第30條:“監察機關為防止被調查人及相關人員逃匿境外,經省級以上監察機關批準,可以對被調查人員及相關人員采取限制出境措施,由公安機關依法執行。對于不需要繼續采取限制出境措施的,應當及時解除?！贝藭r因未經批準,被調查人的人身自由受到了一定的約束,其當然可以申請監察賠償;二是監察委員會及其工作人員未履行審批手續而采取留置措施。留置作為監察委員會調查權中的一項重要措施,其對被調查人的基本權利影響極大,若未經審批就采取留置措施,將會對被調查人的人身自由產生嚴重約束,此時被調查人就有權申請監察賠償;三是監察委員會及其工作人員未遵守留置的執行規定?！侗O察法》對如何執行留置進行了嚴格規定,無論是違法延長留置時間還是留置期限屆滿不予解除,都將對被留置人的人身自由造成損害,所以也應當納入監察賠償的范圍;四是監察委員會及其工作人員留置對象錯誤,即本應當對甲采取留置措施,但是卻錯誤的留置了乙,對乙人身自由造成了損害,乙作為受害人便有權申請監察賠償。

最后,需要說明的是,我們不能忽略監察委員會及其工作人員侵犯被調查人人身權所造成的精神損害問題。因為“對公民人格權遭受國家侵權行為的侵害進行賠償是法治國家的應有之義?！盵17]《國家賠償法》第35條規定了精神損害賠償制度,因此,監察委員會及其工作人員行使職權過程中造成他人精神損害的,應適用《國家賠償法》第35條的規定。(2)《中華人民共和國國家賠償法》第30條:“有本法第3條或者第17條規定情形之一,致人損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金?！?/p>

2.侵犯財產權的情形

《國家賠償法》規定的侵犯財產權情形僅限于侵犯私有財產情形,因此,監察賠償中適用的侵犯財產權情形也僅限于侵犯私有財產情形?！侗O察法實施條例》第280條第2款對監察委員會及其工作人員在行使職權時侵犯財產權情形進行了明確規定。具體言之:第一種侵犯財產權情形是違法沒收、追繳財物造成損害的。其中“沒收”是指將違法取得的財物上繳國庫。而“追繳”則指追回違法取得的財物并退還給原有人。如果監察委員會及其工作人員違法沒收、追繳財物,給當事人造成損害的,受害人就可以申請監察賠償;第二種侵犯財產權情形是違法查封、扣押、凍結財物造成損害的。第二種侵犯財產權情形發生在監察委員會及其工作人員違法實施查封、扣押、凍結財物的過程中,包括對查封、扣押、凍結的財物未盡到保管義務,應當解除查封、扣押、凍結措施而不解除,違反規定處置查封、扣押、凍結的財物等情形。此時若給當事人造成損害的,受害人就可以申請監察賠償。綜上所述,在以上兩種情形中,都是由于監察委員會及其工作人員違法行使職權侵犯當事人財產權的,受害人有權依據違法歸責原則來申請監察賠償。

(四)監察賠償的程序

監察賠償的程序解決的是監察賠償的程序正義問題,重要性自不待言。但《監察法》和《監察法實施條例》對于這一重要問題并未作出規定。從國家賠償的實踐來看,很多案件就是由于程序公正性的不足,而未能進入國家賠償的救濟渠道中來。[4]目前《國家賠償法》對行政賠償和刑事賠償分別規定了不同的賠償程序,兩者最大的區別在于,行政賠償適用訴訟程序,而刑事賠償程序是非訟程序。那么監察賠償適用何種程序更契合自身實際呢?對此,筆者認為,比較起來,適用刑事賠償程序較為適宜。這是因為,監察委員會是國家的監察機關,其行使的監察權特別是其中的調查權類似于司法機關行使的刑事偵查權,因此,可以比照刑事賠償的程序對監察賠償的程序作出規定,具體參見《國家賠償法》第22條至第30條,在此不再贅言。最后,需要說明的是,在監察委員會賠償后,應當向有《國家賠償法》第31條(3)《國家賠償法》第31條:“賠償義務機關賠償后,應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用:(一)有本法第17條第4項、第5項規定情形的;(二)在處理案件中有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。對有前款規定情形的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任?！币幎ㄇ樾沃坏墓ぷ魅藛T追償部分或者全部賠償費用。

(五)監察賠償方式與計算標準

目前,《監察法實施條例》第281條第2款對監察賠償方式進行了明確規定,其與《國家賠償法》第32條規定的國家賠償方式完全一致,即“賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的,予以返還財產或者恢復原狀?！倍鴮τ诒O察賠償的計算標準,無論是《監察法》,還是《監察法實施條例》都沒有作出規定。對此,筆者認為,應參照《國家賠償法》對國家賠償計算標準的相關規定,對監察賠償的計算標準作出一致規定,具體參見《國家賠償法》第32條至第36條。此外,還應參照《國家賠償法》第37條對監察賠償的支付期限作出明確規定,以保證監察賠償的及時支付,使受害人的合法權益及時得到救濟。

三、結束語

國家監察體制改革必須在法治軌道上進行,必須體現法治精神,其核心要求是加強對監察委員會的監督制約和對公民基本權利的保障。否則,一旦監察委員會權力失序,公民基本權利得不到保障,國家監察體制改革的目標便難以實現。而監察賠償體系正是加強對監察委員會監督制約和對公民基本權利保障的有效途徑,其通過對監察委員會的追責實現對監察委員會的監督制約,通過對受害人的賠償實現對公民基本權利的保障。因而應及時對《國家賠償法》進行修改,對監察賠償進行專章規定,構建完善的監察賠償體系,以實現監察賠償工作的規范化、制度化、程序化,發揮監察賠償體系的應有功效。