多重場域下街道辦的角色沖突與行為調適

龐明禮 鄧 翔

自《城市街道辦事處組織條例》于1954年頒布以來，作為中國城市基層治理組織的街道辦事處(下文簡稱“街道辦”)就長期被廣泛關注和討論。街道辦處于行政組織體系的末端，是市轄區地方政府的派出機構，履行地方政府經濟發展、公共服務、社會管理等方面的職能。街道辦處于“街居制”的上端，[1]協調著轄區內地區性、社會性、群眾性工作，深深地嵌入到當前城市基層治理之中。街道辦的派出性質在科層結構、嵌入形式上有職能邊界、組織性質等方面的爭議，為街道辦的存廢提供了討論空間。相對消極的觀點認為，街道辦是城市基層治理的“麻煩制造者”，過度干預社區自治，造成社區治理行政化[2]、社區組織活動力不足[3]、居民參與不積極等問題，[4]對城市基層治理效率、社區自治發展產生了消極影響，其組織結構應該被撤銷。[5]積極的觀點則認為，街道辦在“修修補補”之后，可以繼續擔當城市基層治理的重任。如果極端地過快撤銷街道辦，會造成諸多的現實治理問題。[6]實踐中，以往撤銷街道辦的城市又開始進行“政策修補”，甚至通過鎮改街的方式重新設置街道辦。比如，之前全市撤銷街道辦的貴陽，在2018年又重新設置了街道辦，再加上當前縣(市)地區將人口稠密、經濟發達、城市化程度高的鄉鎮改制為街道辦，僅在2019年就又設立70多個街道辦。[7]街道辦的設置熱情遠比學界的撤銷熱情更為高昂，街道辦在諸多消極撤銷聲中“逆勢而生”的機理何在呢？傳統的外因功能論或者歷史制度主義分析都沒有進行全面闡釋，沒有從街道辦內生的組織適應能力角度尋找答案。本文將從街道辦的場域結構入手，采用“場域—角色—行為”的分析框架，探究角色沖突與行為調適，分析街道辦長期存在和可持續發展的內在邏輯。

一、街道辦的場域結構

場域是行為者的關系空間，這個空間并非簡單的物理空間，而是擁有各類客觀關系的網絡空間?？臻g內的行為者觸及多套行為規則，在不同的空間隨機遵循不同的游戲機制。[8]街道辦組織的特殊性在于它有著多重行為場域，處于科層與社區場域的交界面，不僅有著等級化、理性化的科層場域，還有一個相對不規則、社會化的社區場域，以及復雜的組織內部建設場域。在不同場域內，不同關系主體與關系形式交互建構場域關系類型，塑造出不同的街道辦行為場域形態。

(一)科層場域

街道辦是處于科層與社會之間的組織，科層場域是它的重要行為場域之一，由街道辦與各種類型科層主體的關系構成?？茖雨P系不是簡單的單線關系而是關系網絡，通常包括垂直科層關系網絡和水平科層關系網絡。

垂直科層關系網絡主要是街道辦與上級政府尤其是區政府的互動關系。街道辦作為區政府的派出機構，在人員運用、財政撥款以及具體日常工作中需要接受區政府安排，要按照等級化、非人格化、文牘化機制開展工作。上級政府依靠正式會議協商、政策發文與督查巡視等技術手段，建構區(縣)政府與街道辦間的行動聯系。[9]街道辦在需要組織動員或“中心任務”傳導中，還可能置身跨層級的組織互動關系，依靠科層注意力建構新的關系行為機制，與市甚至省政府直接建立工作聯系。

水平科層關系網絡主要由街道辦與駐街機構的關系構成。駐街機構既有內嵌于街道辦的組織，構成街道辦實質上的內設機構，比如環保所、社保所等，也有相對獨立設置的區政府部門的派出機構，比如食品藥品監督管理所、派出所、稅務所等。前者在業務上接受區政府對口管理單位垂直領導，行為指向、工作內容、注意力分配直接與街道辦保持一致；后者作為上級部門垂直嵌入街道的機構，具有形式上的“條塊分割”與治理分權意味。[10]駐街機構與街道辦在行政上無直接的領導與被領導關系，財政資金與人員交流較少開展互動，因同在某一空間場域內，部分交集性活動的治理需要才展開治理協作。

(二)社區場域

街道辦作為引領社區治理的行政組織，社區場域是它的重要行為場域。社區場域表現為由街道辦與社區居(村)委會、社區居民、社會組織、駐街其他行政單位等組織構成的關系網絡，其中街道辦與居(村)委會關系是主要場域關系。理論上，街道辦與居(村)委會是“指導與被指導”關系，街道辦不具體干預社區治理事務；現實中，街道辦要為居(村)委會提供辦公資金、人員培訓、組織建構等方面的支持。居(村)委會為更好獲得資源，自愿性地對街道辦形成組織依附關系，[11]主動協助街道辦開展治理，客觀上形成具有權力屬性的科層關系。

街道辦在社區內還與社區居民、社會組織、駐區其他行政單位等構成社區關系網絡。街道辦采用購買服務、社會聘用等方式，為它們提供必要的活動資源與行為空間，引導主體參與社區治理。街道辦基于治理需要，會鼓勵社區組織承擔更多組織社區居民、開展社區治理的工作，形成街道辦與社區社會組織的治理分工，激發社區社會組織的治理功效，協助街道辦解決社會養老、社區黨建、社會救助等方面工作，發揮社區社會組織的專業性治理優勢。

(三)組織內部場域

街道辦的行為場域還包括組織內部場域，該場域受科層關系與社區場域的雙重影響，包含內部的黨政關系、等級關系、分工關系、財政關系等方面，內部組織關系按照科層制、等級化機制建構。黨政關系的核心是街道辦書記與主任間的互動關系，街道辦書記與主任之間既有領導、分工與協作的關系，各自又有自身的工作重心，共同構成組織場域內的權力配置。等級關系表現為街道辦領導與一般干部間的關系，他們之間構成領導與被領導的關系，雙方在權力結構、政治晉升形式、激勵結構方面有較大差異。分工關系表現為不同科室、不同機構之間的權責配置，按照“三定”方案確定的職權范圍實施公共治理行為。財政關系體現為內部治理資源與行動激勵資源的配置，組織主體利用現有執行機制、組織活動空間，為獲取必要的行動資源與激勵開展活動。

受到社區治理場域的影響，街道辦組織內部關系還包含與社區干部、編外人員等的準行政關系。為推動社區治理、緩解社區治理壓力，街道辦將社區干部納入內部“準人員”的管理范疇，通過類科層化機制管理社區干部，采用科層分工、組織機制建構居(村)委會組織結構，利用科層激勵、科層監督手段來管理社區干部，形成街道辦與社區干部的“準內部”機制。隨著基層治理任務的增加，街道辦會聘用一定數量的編外人員，輔助社區干部開展工作。編外人員在人員身份、管理形式、組織激勵方面與編內人員有較大差異，構成組織內的編內與編外人員關系。

二、不同場域中街道辦的角色定位

場域位置是主體開展場域活動的基礎，場域關系是主體間的連接形式。在某一特定場域內，街道辦通常有相對單一的場域位置與角色，并與具體場域行為關系模式相配套。場域角色及其行為模式既是場域關系塑造的結果，又是場域角色的理想類型建構。街道辦作為擁有多重場域類型的主體，每一具體場域內都有具體角色期待和行為模式，以及主觀意義上的角色理想類型建構。

(一)科層場域中的行為角色與模式

在科層場域內，街道辦扮演著“執行者”和“受托者”的角色。上級部門掌握著街道辦的人事與機構設置權力，為街道辦設定行為目標和方向，對街道辦重點執行目標進行追蹤與糾偏；或是用“行政包干”的形式激勵街道辦分解各項科層治理任務，[12]將層層傳達、條條分解的任務交由街道辦落實?？梢哉f，街道辦成為科層體系的任務型治理工具，有著具體政策過程的“執行者”角色。同時，上級部門還通過委托—代理機制，將部分社區治理權力授予街道辦，向街道辦托付社區治理責任與權力，形塑出街道辦在社區的權力運作空間，因而街道辦還有“受托者”角色。

基于科層場域中的“執行者”和“受托者”角色，上級部門對街道辦有一套完備的角色期待與行為模式要求。就“執行者”角色而言，期待街道辦擁有完整的政策執行機制和信息反饋能力，能夠全面理解上級政策目標與行為要求，并據此設定行為步驟與流程，嚴格按照科層流程與科層機制開展活動。就“受托者”角色而言，街道辦需要用自身的組織力量與運作機制，替代上級政府為社區供給必要的公共服務，解決社區中存在的各類社會治理問題，協助上級部門管理社區內諸如上訪、社區糾紛等影響社會穩定的事項。

(二)社區場域中的行為角色與模式

在社區場域內，街道辦扮演著“領導者”與“服務者”的角色。街道辦是區政府在街區的代表，行使區政府所授予的社區治理權力。在街區中，街道辦與居委會、社區組織、居民等主體的互動關系構成社區場域。其中，街道辦與居委會關系是主導性關系，影響街道辦在社區場域內的角色扮演。街道辦在場域內擁有諸多權力，利用“官僚化”形式管理社區干部，將社區干部變為街道辦的“準工作人員”。[13]通過各種類型的干部下派和包片、定戶的網格化形式使其嵌入到社區內，成為社區治理活動的重要主體?？梢哉f街居內，街道辦扮演著“領導者”的角色。同時，街道辦作為嵌入社區的行政組織，自然需要代替上級履行公共服務職能，為居民提供基礎的公共服務，緩解社區公共服務供給不足的問題；引導社會組織參與社區治理，為社區組織提供不同類型合法性支持。因而，街道辦還扮演著“服務者”的角色。

依據社區場域中的“領導者”與“服務者”角色，街道辦有一套適應社區場域的行為模式。作為街居制關系中的相對強勢者，街道辦需要支持社區開展治理活動，給予有效的經濟、人員與管理方面支持；解決居委會的現實運作困境，鼓勵各類社區組織參與治理，發揮街道辦社區治理的協調、領導功能。同時，社區期待街道辦能履行“服務者”角色，為社區開展各類公共服務活動，滿足居民的公共服務需求。

(三)內部場域中的行為角色與模式

在內部場域中，街道辦扮演著“發展型治理者”與“劃槳者”的角色。街道辦的內部領導者在為街道辦謀劃長遠生存空間的同時，也會為自身晉升謀求足夠的機會。普通干部在“官吏分途”的背景下，面臨政治晉升“天花板效應”時考慮獲得經濟激勵或者精神激勵，[14]選擇性開展多方面的治理活動，為自身留出必要的經濟和社會發展自主性，主動地呈現出“發展型治理者”的角色特質。同時，出于自身治理資源不足與治理風險規避考慮，對于社區期待的“掌舵者”，街道辦愿意擔負“劃槳者”的角色，主動開展基層治理的動力相對不足，更愿意采取常態化維持性治理策略，為社區供給最基礎的公共服務，開展保障性社會服務供給來控制社區風險。

基于內部場域中的“發展型治理者”與“劃槳者”的角色，街道辦主動進行政策執行“打包”；[15]或是進行公共服務供給、公共治理選擇性行動，緩和內部人員考核激勵不足和人員運用、編制管理受限的困境；或是相對靈活地調節財政與治理壓力之間關系，主動開展各類“亮點工程”或形式主義活動。[16]同時，街道辦會維持社區的基本公共服務供給，減輕自身的公共服務支出負擔；主動借助編外用人、社區干部行政化機制，利用非正規措施開展治理活動，擺平社區內各類影響穩定的問題；維持社區最為基本的運作秩序，保證社區不出重大的治理風險事項。

三、多重場域下街道辦的行為沖突

街道辦的行為場域之間不是彼此孤立的，而是相互交織的，這種交織有時會呈現出“斗爭性”特征。場域的“斗爭”是場域主體因占據位置的不同，為實現自身目標所開展的競爭行為。[17]“斗爭”活動為保持與改造場域做出自身的貢獻，直接影響主體開展治理的邏輯與具體行為。因此，街道辦在處置各類具體事務時會有角色沖突。

(一)科層與組織場域下的行為沖突

科層場域作為街道辦“向上”的外部性場域，內含“執行者”與“受托者”的角色期待。組織內部場域呈現的是“發展型治理者”與“劃槳者”角色特質，兩種場域的行為角色與特征存在一定沖突。一是在政策執行過程中，上級部門期待街道辦能夠減少或杜絕虛假性政策執行，將具有外生性的執行目標完整執行，按預期計劃驗收執行結果。但由于部分執行事項存在“逆向反預算約束”或者執行“配套”問題，[18]具體執行過程難以調動街道辦主體積極性，缺乏“發展型治理者”要求的執行績效激勵。街道辦有時會選擇象征性執行，進而產生“執行者”與“發展型治理者”的角色沖突。

二是“受托者”與“劃槳者”的角色沖突，以及由此產生的具體治理問題。上級部門期待作為“受托者”的街道辦能代替它“掌舵”社區治理，積極進行全方位的社區建設，滿足社區基本公共需求，而不是消極扮演“劃槳者”角色，開展各類具體治理活動的“組織懸浮”[19]。而實踐中街道辦由于缺少必要治理資源、治理激勵，以及各類隨時觸發的行政問責，在社區治理問題上呈現出“劃槳者”角色特質，傾向減少治理活動來降低運作負擔與治理資源壓力，謹慎地維持社區公共服務供給最低水平，避免出現社區治理的系統性風險。因此，街道辦在上級期待“受托者”與自身呈現“劃槳者”的角色間，存在一定程度的沖突與矛盾。

(二)科層與社區場域下的行為沖突

科層場域蘊含街道辦的科層行為邏輯，凸顯街道辦行為的政治性、等級性特征，以及具體的“執行者”或“受托者”角色期待。社區對街道辦的角色期待是“領導者”與“服務者”，體現的是街道辦社區治理的地位與能力。兩類治理角色有著明顯差異與行為沖突。

一是街道辦“執行者”與“領導者”的角色沖突?！皥绦姓摺苯巧且陨霞壭袆又甘净蛐袆幼⒁饬橹敢?，用順從邏輯、政治表態和“數目指標”落實科層任務。[20]對于“領導者”角色，社區希望街道辦擔當社區治理重任，領導其他主體參與社區治理，加強社區治理資源、治理人員的投入，將有限的注意力資源放在社區層面。盡管不同場域有不同角色期待，卻都希望獲得街道辦的注意力資源。而現實是街道辦的注意力資源相對有限，難以滿足現有不同層面角色的期待。如果街道辦集“執行者”與“領導者”角色于一身時，注意力分配可能會成為沖突的觸發點，引起不同場域角色期待的沖突。

二是街道辦“受托者”與“服務者”的角色沖突。上級部門對街道辦的期待是接受上級治理委托，代替上級政府為社區提供必要的公共服務，維護社區現有的總體穩定局面；全力協助上級部門開展社區治理，解決上級部門管理幅度過大的問題。社區對街道辦的角色期待是“服務者”，希望街道辦能全面開展社區治理活動，解決社區中居民上訪、生活糾紛等方面問題；開展真正服務于社區的治理活動，滿足社區居民的公共服務、社區治安等方面需求。但現實中上級部門要求用“受托者”角色開展管理，形成上下級之間的治理責任與風險包干。社區則要求街道辦能開展治理服務，基于“服務者”角色要求進行日?；顒?，治理活動對上級部門負責的同時能積極解決社區中的問題，緩解管理者立場和服務性立場的角色沖突，理順街道辦的社區治理邏輯。

(三)組織與社區場域下的行為沖突

社區期待的街道辦角色是“領導者”與“服務者”，能夠為社區治理供給資源與提供服務。組織內部場域則有“發展型治理者”與“劃槳者”的角色特質，表現出街道辦的組織自主性與發展性。不同角色有不同角色的期待與行為模式，由此產生具體的角色沖突與其他問題。

一是社區期待的“領導者”與街道辦展現的“發展型治理者”角色之間存在差異并導致行為沖突。對于“領導者”的社區角色期待，社區希望街道辦能為社區發展提供資金、人員與管理等方面的支持，發揮“領導者”引領全局、協調各方的作用。街道辦“發展型治理者”角色期待從社區治理中獲得治理績效，或是獲得其他方面的治理激勵，基礎性目的是解決街道辦自身治理資源不足，有效治理激勵缺失的問題。二者之間存在一定矛盾。具有“發展型政府”行為特征的街道辦，運作的基礎邏輯是進行治理任務分解與“打包”，推動社區進行治理任務抓包。但這樣街道辦就容易忽視社區的“領導者”角色期待，兩重角色期待間出現角色沖突，最終影響社區的有效治理。

二是社區期望的“服務者”與街道辦表現的“劃槳者”角色間的沖突。社區期待街道辦能主動開展治理活動，積極回應社區存在的多方面問題，開展全方位的社區建設活動，代替基層政府履行社會服務的職能，滿足社區的各項基本服務需求。而對于有“劃槳者”角色特質的街道辦而言，在有限空間、治理資源背景下，不愿自主擔當社區治理重任，往往既不主動開展創造性治理，主動引領其他社區主體開展社區建設；也不會完全不供給社區公共品，喪失參與社區治理的基本資格，只是以最低的供給層次來滿足社區，供給社區運作需要的基本公共服務。[21]這就容易誘發社區期待與街道辦角色特質間的沖突，形成角色選擇難題與行動邏輯混亂。

四、街道辦的角色沖突調適

在街道辦集多重行為角色于一身，不同角色類型間有較大張力時，具有能動性和自主性的街道辦會開展各類調適行為，緩解自身所面臨的角色張力，展現街道辦的強大組織生存能力。

(一)情境化與動態性：科層與組織角色沖突調適

面對科層與組織場域的角色沖突，具有組織理性的街道辦，常常采用情境化與動態性的行為調適。街道辦針對“執行者”與“發展型治理者”的行為模式沖突，會充分考量“發展型治理者”行為邏輯的呈現時間與地點，思索外部治理環境的條件約束。在外部執行條件不成熟時，街道辦不會完全履行上級期待的“執行者”角色，而是呈現出“發展型治理者”的角色行為邏輯，用內生選擇性目標替代科層目標，產生外界熟知的執行偏差問題。如果場域間的執行信息結構改變，科層場域加大信息督查、強化行動意志，[22]街道辦只能根據科層場域地位被動執行政策，履行科層場域所期待的“執行者”角色，用科層目標覆蓋街道辦內生“發展性”目標，形成“被迫”執行科層目標的景象。同樣，如果外部條件比較寬松，街道辦會利用“發展型治理者”的行為邏輯中和科層執行行為邏輯，在科層執行目標中摻雜主體激勵機制，利用“執行者”角色行動弱化形式，形成主體間的治理目標、治理責任妥協，調和街道辦多元場域間的運作矛盾，情境化調適主體角色行為沖突。

對“受托者”與“劃槳者”的角色期待調適，街道辦會尋求自身與上級部門間角色行為邏輯的動態平衡?？紤]項目執行風險的差異，對不同項目的執行期待與績效進行有效權衡。如果項目外部執行委托資源比較豐富，就能促使街道辦暫時放棄“劃槳者”治理角色邏輯，主動承擔“受托者”期待開展社區治理；如果外部治理資源不足或執行激勵缺乏，街道辦可能退回到參與式“劃槳者”治理狀態?？傊?，街道辦始終用動態的治理資源和利益權衡，保證社區治理過程合理性與有效性的統一，最大限度滿足居民的公共服務需求，緩解“受托者”與“劃槳者”角色行為沖突。

在緩解科層場域與組織場域矛盾時，街道辦對不同矛盾方面有不同策略，展現出街道辦的具體調適能力與生存能力。對于“執行者”與“發展型治理者”的角色沖突，街道辦根據執行項目、執行壓力情境，對不同的執行項目進行情境分類，自主權衡不同項目應該采用的角色邏輯；對于“受托者”與“劃槳者”的動態化調適，街道辦根據上級的治理資源投入情況，以及“受托者”的剩余權力狀況，動態調整社區治理邏輯，維護社區治理場域平衡與治理靈活性，平衡多重場域間的制度邏輯競爭，化解街道辦存在的角色沖突，體現街道辦適應多重場域的生存能力。

(二)復合化與綜合性：科層與社區角色沖突調適

在化解“執行者”與“領導者”的角色沖突時，街道辦抓住角色沖突的根本問題，采用復合化的注意力分配機制與手段，進行事務執行理念與行為的復合，混合不同形式的角色行為邏輯，緩解科層與社區的注意力爭奪矛盾。[23]比如，如果行為的主導邏輯是“執行者”角色邏輯，為適當照顧社區的“領導者”期待，街道辦會兼顧社區要求的“領導者”角色行為邏輯，給社區適當分配部分注意力資源，為社區提供期待的治理資源、人員培訓，緩解社區治理資源持續緊張的狀況。同時，街道辦還會控制社區的任務量，綜合比對不同治理任務的治理資源需求，利用任務內嵌、績效兼顧的形式，復合性破解注意力資源不足的問題。

街道辦處置“受托者”與“服務者”角色沖突時，主動采用綜合性治理思維與措施，理順上下級之間的治理權責關系。比如，街道辦綜合部分受托事務的治理過程，通過有效管理和積極引導，充分履行上級要求的“受托者”責任，重點關注上級部門所關心的“不出事”邏輯，有效控制社區治理中的各類風險，[24]綜合“受托者”與“服務者”角色期待的共同點，踐行“服務者”角色來有效滿足“受托者”角色要求，為社區提供相對完善的公共服務與社會福利，創造更為適宜的人文居住環境，有效滿足社區“服務者”角色期待，高水平踐行上級要求的“受托者”角色。

在化解科層與社區場域的角色沖突時，街道辦開展的復合化和綜合性行為調適有積極作用，有助于緩解街道辦處于治理夾層的運作困境。在科層與社區場域之間，它向上從屬于科層體系、向下嵌入社區治理，相關執行事務、具體執行過程有多重制度邏輯屬性。如果單按某一制度邏輯開展行動，街道辦容易出現治理困境與運作問題，因而采用復合化、綜合性思維與措施，自然成為街道辦解決問題的首選。街道辦會堅持治理風險底線思維與邏輯，有效滿足科層的“受托者”角色期待，積極開展社區治理與建設，滿足社區所期待的“服務者”角色，緩解科層與社區場域角色沖突的壓力。

(三)排序化與選擇性：組織與社區角色沖突調適

對于“領導者”與“發展型治理者”的角色行為沖突，街道辦采用策略性的排序與選擇機制，核心是對角色內涵、主導邏輯進行選擇性權衡。街道辦基于“領導者”角色任務分類，對具體公共服務、社區支持進行有效分類，“領導者”角色邏輯按照治理壓力、“打包”機會開展排序。如果“領導者”角色任務治理壓力小且“打包”幾率大，街道辦會進行治理任務分解與“打包”。在“領導者”角色任務內摻雜部分街道辦目標，解決治理資源不足與激勵缺失的問題。街道辦還會對“領導者”角色任務開展整體排序，整體比較“領導者”角色與“發展型治理者”角色任務的政治與社會壓力。如果角色任務要求突出政治意志、社區服務理念，街道辦會抑制“發展型治理者”角色行為邏輯，順從政治意志、社區服務理念開展社區活動。

介入“服務者”與“劃槳者”間的角色沖突調適，街道辦開展選擇性策略行為。如果外界給予的項目資源比較豐富，或是外部權力進行有效督查，街道辦會不再保持“劃槳式”被動治理邏輯，而是主動擔當引領社區治理的重任，履行社區所期待的“服務者”角色。若是外部的治理激勵、治理壓力不足，街道辦就會重新回到“懸浮”治理狀態，[25]不再主動開展社區建設，履行社區期待的“服務者”角色。街道辦在“服務者”與“劃槳者”角色之間進行游走，選擇性地開展社區治理活動，形塑出無穩定行為模式、行為路徑的策略性治理路徑，緩解“服務者”與“劃槳者”間的角色沖突。

在緩和組織與社區角色沖突時，街道辦開展排序化與選擇性的策略調適，緩解自身角色與社區期待角色間的矛盾。街道辦利用組織與社區場域角色邏輯的多層次排序，根據具體場域環境決定行為的主導邏輯和附屬邏輯；或是開展治理風險的權衡排序，充分考慮社區場域與組織場域的角色張力，緩和社區行為期待與街道辦“發展型治理者”角色行為邏輯的矛盾。同時，街道辦自主開展治理角色的游走，自身在不同角色行為邏輯間變換。[26]依據角色邏輯開展積極的社區治理或者選擇性開展活動維持社區原狀，都體現著街道辦面對多重場域所具有的環境適應能力與組織生存能力。

五、適者生存：街道辦在多重場域中貢獻治理之力

街道辦去留問題的闡釋長期受功能主義影響，沒有突出街道辦自身的生存適應能力。實際上，在功能主義分析外，街道辦自身的多重場域、多角色適應能力也是其去留的重要影響因素。理論上，如果各種角色相互平衡且不重合，相應的角色行為模式就能無沖突地展開，也能利用其他組織替代街道辦的組織功能，街道辦應該會逐步走向消亡。而現實中，街道辦是集組織場域角色、社區場域角色與內部場域角色于一體的組織，其角色形式和行為模式呈現出一體三面的特征，不同角色間的互動、沖突調適構成組織能夠持續存在的原動力。

因此，從街道辦現實場域和功能來看，街道辦組織有長期存在的合理解釋。一方面，上級部門離不開街道辦，街道辦能調適自身與上級部門間的矛盾，調動自身力量分解科層治理任務。上級部門能依靠街道辦調解政府與社區間的角色矛盾，推動社區與政府形成更為充分的角色理解。另一方面，社區離不開街道辦，社區期待街道辦扮演好“領導者”與“服務者”角色，自覺抑制“發展型治理者”行為動機與“劃槳者”避責行為機制。如果沒有外力強力撤銷干預，街道辦內在的生存機制與組織角色調適能力會維持街道辦的組織結構存在，繼續讓街道辦調適各方面的角色矛盾，助推城市基層治理的良性發展。

未來，要適時加快城市基層治理制度建設，減少各類不切實際的指標任務和績效考核，保持街道辦的科層場域運作活力。要逐步推動治理社區事務的分類，將可以市場化的服務交由市場處理，街道辦負責協助社區構建社會治理生態。要減輕街道辦在社區場域中所承受的壓力，要進一步緩解街道辦治理資源不足的問題，改善街道辦當前運作的整體資源環境。要減少街道辦為謀求治理激勵、運作空間開展的治理行動，提升街道辦的整體運作能力，讓街道辦在科層、社區和組織內部的多重場域中更好地生存和發展。