市場化生態補償機制下的林票制度探索與設計

師賀雄 陳本文 劉祖英 孟祥江 夏鷹 何邦亮

摘要：通過市場化生態補償機制實現林木林地生態價值量占補平衡，促進森林生態功能持續向好，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念和實現生態產品價值的有效途徑。文中基于重慶市的實踐，分析當前生態補償機制的實現效果和需求，總結了早期林票制度的內容和功能以及利用林票制度突破生態補償瓶頸的現實意義，提出了包含林票產生，林木林地生態價值量核算，林票交易、使用和后期管理等的各個環節及流程；在此基礎上，探討了林票制度建立的可行性，并提出了試點實施建議。

關鍵詞：林票制度；生態補償；生態產品價值；資產證券化

中圖分類號：F326.2?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0014-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.06.08.0001

師賀雄，陳本文，劉祖英，等.市場化生態補償機制下的林票制度設計與探索：基于重慶市的實踐［J］.林草政策研究，2023，3（2）：14-19.

Exploration and Design of Forest Ticket System in the Framework of

Market-Oriented Ecological Compensation in Chongqing

Shi Hexiong1，2 Chen Benwen1，2 Liu Zuying1 Meng Xiangjiang1 Xia Ying3 He Bangliang1

（1.Chongqing Academy of Forestry， Chongqing 400036， China；

2.Chongqing Mountain City National Forest Ecosystem Positioning Observation and

Research Station， Chongqing 400036， China；

3.Wulong Forestry Bureau， Chongqing 408500， China）

Abstract： Achieving the balance between requisition and replenishment of the ecological value of forest and forestland and realizing the continuous improvement of forests ecological functions through market-oriented ecological compensation mechanism is an effective way to practice the concept of “Lucid waters and lush mountains are invaluable assets” and realize the value of ecological products. This paper analyzes the implementation effect and demand of the current ecological compensation mechanism， and summarizes the contents and functions of the forest ticket system at its initial stage as well as the realistic significance of using forest ticket system to break through the bottleneck issues in ecological compensation. It proposes the process for implementing forest ticket system， covering all the parts of forest ticket generation and verification， accounting of ecological values of forest and forestland， and transaction， use and post-management of forest tickets， and standardizes the procedures and contents contained in the forest ticket system. Based on the analysis， the authors discuss the feasibility of establishing the forest ticket system， and put forward the suggestions on relevant piloting.

Keywords： forest ticket system；ecological compensation；ecological product value；asset securitization

加快生態文明體制改革，建立市場化、多元化生態補償機制，開展自然資源及其產品價格改革，完善自然資源資產有償使用制度，推動自然資本加快增值，建立健全生態產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動社會經濟發展全面綠色轉型具有重要意義［1］。通過建立市場化生態補償機制，實現林木林地生態價值量占補平衡，既可以促進節約集約使用林地，又能夠實現森林生態功能持續向好，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念和生態產品價值實現的有效途徑。提升林木林地生態價值量的主要途徑是增加森林面積和提高森林質量，包括國土綠化造林和森林經營活動。前者主要依靠政府出資激勵造林，但單純的政策性造林難以解決積極性不高、長期維護林地難等問題，特別是新造林地投入資金有限，造林短期收益不明顯［2］；后者實施周期長，加之缺乏資金、投入力度不足等因素，提高森林質量難以短期內見效。單純通過這2條途徑增加生態價值量困難重重，先破壞后造林的補充資源方式已不適應新時代生態文明建設要求。因此，需要進一步完善森林生態補償制度。早期的生態補償往往缺乏全面的具體政策設計，存在融資渠道單一、財政負擔過重、標準和絕對量偏低，及保護者與受益者、破壞者與受害者之間生態和經濟效益分配不對等問題，導致其無法全面落地［3］。探索和設計一種市場化生態補償機制，有助于解決林業投資總量不足、林業經營效率低下、現有產權構建不完善、林權交易活力不足、生態服務價值損失獲取賠償困難等問題。在此背景下，本文通過總結重慶的具體作法提出用票證化的方式來解決生態補償中遇到的種種困難，并對“林票制度”的概念和功能進行重新設計，提出市場化生態補償機制下的林票制度設計。通過對林票制度中林票產生的認定，林木林地生態價值的核算，及林票的交易、使用、后期管理等環節的設計和流程的規范，由使用林地的建設單位和個人通過市場化購買或自主營造林等方式支付森林生態服務價值損失，既可增加森林資源保護發展的資金渠道，又會吸引全社會多渠道多形式參與國土綠化，確保生態服務功能和生態價值量只增不減，促進林地資源有效增值，使造林者的積極性被逐步激發，育林質量得到保證，從而形成良性循環。

1 林票的概念與意義

依法占用（包括臨時使用）林地的經營性項目，必須補償所占用林地相應的生態價值量，通過市場化購買或自主營造林產生等量的生態價值量，實現林木林地生態價值占補平衡。為便于核算和交易，將林木林地的生態價值量票證化，作為市場化交易的標的物，這種票證稱為林票。林票也是林權權利人自愿對符合條件的土地按規定進行造林撫育管理（5年內達到相關標準），經林業主管部門審核驗收后形成的可在市場上公開交易的林木林地生態價值量指標。林票及其交易管理制度設計的意義在于探索和嘗試新的市場化生態補償機制，開辟生態補償新渠道，推動城鄉自然資本加快增值，促進節約集約使用林地。實行林票制度的意義主要體現在3個方面。

1） 林票制度改革可加快城鄉自然資本增值。森林是自然資源的重要組成部分，不僅具有直接經濟效益，還具有生態功能。通過建立林票制度，利用票證化方式激活林業要素，吸引社會各方通過多種渠道和多個形式來參與激勵和補償制度，可以提升以往被嚴重低估的林地價值，讓保護發展生態的經營單位和個人“不吃虧”、能受益，讓生態效益與經濟效益有機結合起來，能夠使生態服務權得到價值體現，促進森林資源有效增值。

2） 林票制度改革可產生顯著的社會和經濟效益。實行林票制度可以提升林權流轉效率，擴大林業全產業鏈資源整合，進一步提升林業產業市場化水平，充分調動林農造林、護林、營林積極性，在增加經濟收入的同時避免自然資源的荒廢，是助力鄉村振興的有效途徑。林票制度與林業產業相結合，在不砍木頭的時代又一次激活了森林資源，有助于創新森林資源用途管制方式，創造更高的林業產業效益，擴大林業中下游產業產值，可使得林農、林業企業和地方政府獲得更多的間接經濟收益。

3） 林票制度改革有助于創新生態補償機制?，F階段對占用林地只收取植被恢復費，而并沒有充分考慮其造成的林地生態價值損失。目前的森林生態效益補償方式以政府為主導，資金來源靠財政扶持，森林生態服務供需矛盾突出。林票制度改革可通過占用林地的建設單位和個人支付森林生態服務價值增加森林資源保護發展資金渠道，促進市場化、多元化生態補償機制的建立和完善，為國土綠化提升行動提供資金支持。

2 林票制度的設計

早期的林票制度設計主要借鑒地票制度［4］，通過對增加林地面積和林木蓄積量構建激勵機制，在宜林不宜耕地區復墾造林后，由林業主管部門會同土地管理部門嚴格驗收后產生林票指標，通過競拍林票的方式可取得征占用林地指標［5］；或通過森林資源資產證券化融資解決造林成活率低、撫育不到位、經營缺乏科學性、蓄積增長率和出材率偏低、融資擔保困難等問題［6］。福建省三明市率先將林票制度從理論付諸實踐，其目的是將社會資本引入林業、優化提升森林質量和促進森林生態產品價值實現，通過建立林票發行機制和交易流轉體系，促進林業產權證券化，進一步探索市場化機制下的生態產品價值實現［7-11］。三明市還在試點國有林場開展林票制度下的股份合作林經營及會計核算，明確了林票管理以及股份合作經營各方的投入和分成辦法［12］。這些早期的林票制度研究與實踐主要針對林木林地資源資產，缺乏對于產生生態服務價值損失后如何通過林票制度進行市場化生態補償的考慮與設計。重慶市涪陵區林票交易體系設計與制度研究課題組針對重慶地區進行了林票體系設計，試圖達到征占用林地生態服務價值不損失的目標，提出了林票運行總圖［13］，但仍缺少對林票制度具體運行的系統探索與設計。因此，本文將從林票的產生、林木林地生態價值量核算，及林票的交易、使用、后期管理等環節和流程等方面探索林票制度的設計與規范。

2.1 林票的產生

林票產生的主要程序包括申請、審查驗收、核發指標3個步驟。林權權利人在農村建設用地復墾形成的宜林地、礦山地質環境恢復治理地、荒山荒地、坡耕地等地塊進行造林并開展撫育管護；5年內達到質量要求并經農村集體經濟組織或村民委員會簽署意見后，自愿向鄉鎮人民政府（街道辦事處）申請核定林木林地生態價值。初審合格后，報區級或縣級林業主管部門審查申請材料，合格后組織調查核實，對達到要求的地塊向市級林業主管部門申請核定林木林地生態價值量。市級林業主管部門接到申請后，核定林木林地生態價值量，出具核定林木林地生態價值量報告；核定通過后，由市級林業主管部門向申請人核發林木林地生態價值量證書。林木林地生態價值量須經指定的交易場所公開交易形成林票后才能使用。

2.2 林木林地生態價值量核算

林票數量的多少需根據林木林地生態價值量的大小來決定，其基礎是產生林木林地生態價值量核算和使用林地生態價值量核算。前者是指對林地權利人申請驗收林木林地生態價值量的核算，測算出可產生林票的數量；后者是指對使用林地造成生態價值損失量的核算，測算出需要提供林票的數量。

林權權利人自愿申請林木林地生態價值量核算，在滿足林木林地生態價值量產生條件基礎上，需同時具備以下條件：農村建設用地復墾的宜林造林地塊成片面積應不低于0.67 hm2、礦山地質環境恢復治理造林地塊成片面積應不低于0.33 hm2、荒山荒地造林地塊成片面積應不低于0.50 hm2、坡耕地造林地塊成片面積應不低于1 hm2；栽植后5年以內的林木郁閉度需達0.3及以上；已依法頒發林權證或不動產登記證書；林木生長健壯，無亂砍濫伐、森林火災、林業有害生物災害發生等。此外，承包經營林地的，從申請之日起，林地承包經營期不得低于15年；權屬有爭議的、林地違法違規行為尚未處理或正在處理的、已實施林票交易的，不得申請林木林地生態價值量核算。

林木林地生態價值量核算是林票制度設計中的關鍵環節，需遵循全面典型、依標依規、折算合理、易于操作的原則，通過森林生態系統服務價值來體現。森林生態系統生態服務價值評估已有較為成熟的理論基礎和廣泛的行業應用［14-16］，主要依據GB/T 33027—2016《森林生態系統長期定位觀測方法》、GB/T 35377—2017《森林生態系統長期定位觀測指標體系》、GB/T 38582—2020《森林生態系統服務功能評估規范》、LY/T 2241—2014《森林生態系統生物多樣性監測與評估規范》、LY/T 2573—2016《退耕還林工程生態效益監測與評估規范》等標準和規范開展。林木林地生態價值量核算和林票量確定的方法為，先確定核算指標，包括涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營養物質、凈化大氣環境、森林防護、生物多樣性保護和森林康養8個大類；再設定林票標準面積，并對其生態系統服務價值進行核算；針對要開展生態價值核算林地的各項生態環境因子進行調查，與標準面積進行換算后得出價值量；最后通過林木林地生態價值量來確定林票數量，以便后期交易和使用。

1） 確定林票標準面積。按照林木林地生態價值量核算易于操作的原則，設計并引入了林票標準面積概念，即已知樹種、林齡、起源、所在地區地形地貌和土壤特征的單位面積純林0.067 hm2。重慶市地域跨度大、地形地貌復雜，主要以山地丘陵為主，林地立地類型多樣，森林以針葉林為主。為了避免林地類型設置過多導致林票價格形成機制過于復雜，按新的林地分類，將小班屬性為坡度≥36°、林齡為中齡林、郁閉度為0.50～0.69、在一般區域面積0.067 hm2的馬尾松純林確定為林票標準面積。

2） 核算林票標準面積生態價值量。對林票標準面積進行長期定位觀測，依據相關標準得出某一年份生態系統服務價值量，并每年對其進行重新核算更新。為實現林木林地生態價值量占補平衡，林地使用后損失的生態系統服務價值需通過其他造林地塊產生的生態系統服務價值進行補充。同時，根據實際調查和監測評估，在一般情況下，利用植被恢復費實施的新造林地塊經5年撫育管護后，可產生穩定的生態服務價值。

3）開展林木林地生態價值量換算。由于不同地塊林地產生的生態價值量存在差異，為便于林票交易時進行林木林地生態價值量核算，通過調查實際使用林地的林地類型、樹種，及齡組、郁閉度、坡度、混交類型、區域等，確定與標準面積生態價值量之間的換算系數，換算出林票交易林木林地生態價值量。以小班為單位開展因子調查和測算，并與標準面積進行對比和換算，計算公式為V=A（aC1+bC2+cC3+dC4+eC5）V0N。式中：V為林木林地生態價值量；A為小班面積；N為區域系數，納入林票交易部分的區域系數N均為1；V0為林票標準面積生態價值量；C1至C5為影響林地生態價值的因子各項參數折算系數；a，b，c，d，e為各指標權重，根據對林地的重要性綜合評定，且a+b+c+d+e=1。

4） 確定林票量。林票量即林票的數量，是生態系統服務價值票據化的具體體現，通過目標林地（被評估林地）生態價值量與標準面積生態價值量的比值向上取整確定。未享受財政補貼營造的生態林地塊林票量為林木林地生態價值量與標準面積生態價值量的比值；享受財政補貼營造的生態林地塊林票量為林木林地生態價值量的60%（扣除國家補助后，林地林木權利人約需投入的成本）與標準面積生態價值量的比值；永久使用林地需要林票量為永久使用林地生態價值損失量與標準面積生態價值量的比值；臨時使用林地需要林票量為該地永久使用林地生態價值損失量與標準面積生態價值量比值的0.6倍。將林票標準面積林木林地生態價值作為林票交易的基準價，最終確定林票量。

2.3 林票的交易

林票交易包括初次交易和轉讓，交易主體分為出讓人和受讓人。出讓人是申請林木林地生態價值量核算的主體，受讓人是購得林票超過2年未使用、申請林票轉讓的權利人。出讓人（林地權利人）取得林木林地生態價值量證書后，可以申請初次交易。購得林票超過2年未使用的，購得人可以申請林票轉讓。林票交易采取協議、掛牌或單向競價等方式在政府指定的交易場所進行，實行最低限價和最高限價，最低限價、最高限價和管理成本核定由林業主管部門定期發布。管理成本包括生態價值量驗收、核查與核算、林地質量專項檢查等，具體數額的確定根據被交易林地的區位、面積、坡度等由林業主管部門另行制定收費規則并定期發布。

林票交易價款統一由交易場所指定的交易賬戶結算，實行專戶管理。林票初次交易時，交易場所在林票價款中按規定扣除管理成本后，林票凈收益的70%、15%、15%分別分配給出讓人（林地經營權人，與“三權”分置改革相協調）、林地所有權人和林地承包權人。管理成本中涉及的各項費用在林票初次交易價款中直接扣除，并分別支付給相關承擔單位。

交易結束后，林地所有權人、林地承包權人的林票凈收益由交易場所在3個工作日內撥付。出讓人林票凈收益的50%價款由交易場所在3個工作日內撥付，剩余50%價款根據后期經營管護情況分2次撥付。第1次在林票交易后的第3年查驗合格后撥付25%，第2次在林票交易后的第5年查驗合格后撥付25%，不合格者暫停資金撥付并限期整改。整改合格的，撥付相應資金；整改后仍不合格的，相應資金由同級財政收回。此外，林票成交后，交易場所向購買人收取交易服務費并出具成交確認書，購買人憑借成交確認書向林業主管部門申請核發林票證書。林票僅作為申請使用林地的憑證，購買人無權利用林票所指定的森林資源。

2.4 林票的使用及后期管理

商貿服務業、工礦業、倉儲設施、房地產開發、旅游業、設施化養殖業、經營性墓地、城鎮開發等經營性項目需使用（包括臨時使用）林地的，在辦理用地手續時，用地主體需根據使用林地的生態系統服務價值量提供相應數量的林票。申請使用林票時，需對使用林地的生態價值損失量進行評估，林業主管部門通過核定生態價值損失量確定林票需求量。林票證書權利人可以一次性或分割使用林票，林票證書記載的相應林地面積全部用完后，由林業主管部門予以注銷。政府投資的交通、水利、能源等重大基礎設施建設項目應節約集約使用林地，此類基礎設施建設項目在使用林地時暫不使用林票。

已進行林票交易的林地要加強林木林地質量管理，確保生態效益持續發揮。林地后期質量監管堅持“屬地管理、分級負責，誰受益、誰護林”的原則，由出讓人負責林地管護，相關部門組織開展林地質量檢查。出讓人需按照林業相關法律法規對林木林地進行后續管護，經營管護期不低于10年。質量檢查采取經常性檢查與定期專項檢查相結合的方式。經常性檢查主要由區縣林業主管部門組織開展，內容包括納入林票交易的林地面積保存情況、林木經營管理情況、林木生長情況等。專項檢查分別在林票交易后的第3年和第5年分2次開展，合格標準包括：在林票交易后第3年內應撫育管理到位、郁閉度不低于0.5、林木生長健壯、無亂砍濫伐和森林火災、無林業有害生物災害等，在第5年內應撫育管理到位、郁閉度不低于0.6、林木生長健壯、無亂砍濫伐和森林火災、無林業有害生物災害等。

3 結論與建議

3.1 結論

本文探討了“林票制度”的概念和功能，提出了市場化生態補償機制下的林票制度設計，以期進一步解決好征占用林地造成生態服務價值降低與新增林地確保生態服務價值不減少之間的激勵補償制度難題，破解林業投資總量不足、林業經營效率低下、現有產權構建不完善、林權交易活力不足、生態服務價值損失獲取賠償困難等困境。

林票作為一項改革創新的制度，是對生態補償市場化機制的探索，且可行性較高：1）通過林票交易可實現林木林地生態價值量占補平衡，符合當前踐行“綠水青山就是金山銀山”理念和多元化、市場化生態補償制度構建的要求，是促進生態產品價值實現的一種創新探索。2）生態價值量交易屬于平等民事主體之間的交易關系，不在法律法規禁止范圍之列。從大背景來看，建立林票使用制度、創新生態價值保護機制符合國家生態文明體制改革要求。3）林票制度改革各項必備條件項彼此不存在沖突，有助于避免實施過程中可能導致的矛盾。同時，林木林地生態價值量核算指標和方法參照了國家和行業的相關標準，技術相對成熟，實踐案例較多，核算結果具有一定的科學性，公眾認可度較高。4）政府指定的林票交易場所具備嚴格的監督體系、規范的管理制度和完整的交易流程，為林票的交易提供了便利而充分的交易條件，公開、公平、充分的價格形成機制，及時、可靠的信息披露制度，以及安全、便捷的流程服務，是林票制度能夠實施的重要保障。

3.2 建議

探索生態補償機制下的林票制度改革制度設計有助于擴展生態產品價值實現路徑，順應了深化改革創新、推動林業高質量發展的要求。在今后試點實施前，還應通過制定地方性法律文件、政府規范性文件等進一步規避程序方面的風險，力求真實、準確和高效，核定程序要求公正公平、科學可行，在集體經濟組織的意見和監督責任、土地經營權流轉、基層可操作性方面繼續完善。此外，林票價款分配遵循“誰投資、誰受益”原則，但在實際試行過程中還應充分考慮鄉村振興、資源保護、土地增值等多重因素，不能以投資者利益最大化作為主要和唯一目標。同時，對于林票價款分配比例是由地方性法規進行統一尺度規定還是尊重市場主體的特殊約定，還需進一步充分討論。

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