基層組織在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的作用
——以西南邊境民族地區為例

吳晨瑜，何玲玲

(南寧師范大學 經濟與管理學院，南寧 530001)

一、問題的提出

(一)研究背景與意義

“勝非其難也，持之者其難也?！?021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出：“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續?！盵1]作為當前我國“三農”工作過渡時期的重大戰略任務，脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接工作受到中央和地方各級政府的高度重視。這表明在脫貧攻堅戰取得巨大勝利之后，全面推進鄉村振興成為“三農”工作重心的歷史性轉移。

2020年脫貧攻堅戰順利收官后，2021 年“中央一號文件”則在政策上聚焦于我國全面推進鄉村振興戰略，針對現有實情設立了為期5年的過渡期，來推進脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接。從脫貧攻堅向鄉村振興過渡，要求固守脫貧攻堅重要成果，保證與鄉村振興有效銜接，保障二者工作不留空檔、政策不留空白[2]。二者銜接的重點是實現政策覆蓋由“點”到“面”的擴散、從“特惠”向“普惠”的轉變[3]，即將原有的集中式減貧方式轉變成當前常態化減貧的持續推進，將以往主要集中于幫扶農村居民擴大到惠及更多群體，并有效防止“等靠要”思想在農村地區成為長期習慣。2019年1月，中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中明確表示：黨的農村基層組織要在推動鄉村振興重大任務落實中發揮領導作用。切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接工作，離不開黨的領導，更要充分發揮農村基層組織在其中的兜底保障作用?！昂媳е?，生于毫末；九層之臺，起于累土?！被鶎咏M織作為全黨工作的根本基礎和力量之源，怎樣在脫貧攻堅與鄉村振興銜接中發揮戰略基石作用，從而充分利用農村地區內生資源、激發鄉村振興的內生動力是當前亟須完成的重要任務。農村基層組織一般是指鄉鎮和行政村范圍內的政治性組織和群眾性組織[4]，本文將我國西南邊境民族地區村黨支部和村民委員會作為基層組織，對其在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的作用進行研究。我國西南陸地邊境地區地域遼闊，包含廣西、云南和西藏3個省(自治區)的53個縣域，總面積為475.378平方公里，為中國國土面積的1/20[5]，該地區與老撾、越南、緬甸等國家接壤。受地理位置、經濟發展狀況、民族問題和國際環境等因素影響，我國西南邊境民族地區在脫貧攻堅與鄉村振興銜接中有其獨有特點。該地區鄉村振興戰略的實施與脫貧攻堅成果的鞏固拓展密切相關，并對民族團結和社會長治久安起著重要作用。

(二)文獻綜述

在學術界，學者們主要從以下兩方面分析與探索了農村基層組織在“三農”工作中的邏輯思路與工作機制。第一是關于基層組織制度建設對“三農”工作保障作用的研究。陳軍亞基于探究影響農村基層組織“一肩挑”制度良好運行的限制性條件，提出了“一肩挑”的制度優勢在于能夠有效避免內耗、強化責任意識[6]；黃臻等人通過分析民族地區兩種不同的基層組織模式，認為農村基層組織為鄉村治理提供了組織基礎和保障，基層組織的建設成效直接影響“三農”工作成果[7]。第二是關于農村基層組織帶頭人隊伍建設的研究。歐健認為，作為鄉村振興戰略實施背景下肩負農村全面發展和治理效果責任的關鍵角色，村支書被各方主體寄予了多重角色期望，因此應該構建村支書隊伍培養的長效機制對其進行重點培養[8]；易新濤則從村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯出發，強調在實踐中制度的實施要循序漸進和因地制宜，以促使基層組織發揮其應有職能[9]。綜觀現有文獻，對于邊境民族地區基層組織在脫貧攻堅與鄉村振興銜接階段的基礎性問題還缺少相關研究，需要進一步探討。因此，本文擬圍繞西南邊境民族地區在脫貧攻堅與鄉村振興銜接背景下基層組織所面臨的新變化、新困境和措施指向等問題展開分析，以期對基層組織作用的充分發揮和鄉村振興戰略的扎實推進有所裨益。

(三)西南邊境民族地區的特殊性

我國西南邊境民族地區是集“老、少、邊、窮、石漠化”為一體的典型性貧困地區，因受這些資源與地理環境的限制，也屬于深度貧困地區。在以鄉村振興為工作主線的后脫貧時期，在脫貧攻堅與鄉村振興接續背后隱藏的多種深層面問題尚未全部解決，這給該地區的鄉村治理帶來了現實的緊迫性與必要性[10]。

1.邊境社會環境的復雜性

西南邊境民族地區的地理位置偏遠和邊民文化水平偏低客觀上制約了農村基層工作的有效運轉，也使其社會環境呈現出復雜性特點。第一，多民族性。以桂滇兩省交界處的邊境縣云南省麻栗坡縣、富寧縣和廣西壯族自治區的那坡縣為例，三縣均為少數民族聚居地區，民族分布以大雜居、小聚居為特征，居住有漢族、壯族、苗族、瑤族、彝族、仡佬族等多個民族，多民族性加大了邊境民族地區鄉村治理工作的復雜程度。第二，邊疆性。邊境地區是指一個主權國家所管轄的地理空間內的最邊緣地帶，富寧縣、麻栗坡縣、那坡縣與越南的河江省和高平省接壤，特殊的地理位置加大了邊境民族地區鄉村治理工作的難度。第三，國際性。隨著近年來我國對外開放的不斷深入，我國邊民與毗鄰國邊民通婚成為西南邊境民族地區的普遍現象，同時我國西南邊境農村地區男女比例不均衡，導致相當數量的鄰國女子以與中國男子結婚為目的來中國定居，這其中有合法的途徑也有非法的途徑。西南邊境民族地區這類“跨國婚姻”帶來的多元文化交融，在一定程度上給鄉村治理帶來了困難與挑戰。西南邊境民族地區的鄉村治理存在特殊性，若不能妥善應對多民族性、邊疆性、國際性特點所造成的社會環境復雜性問題，會在一定程度上影響基層組織發揮戰斗堡壘作用?；诖?，針對在西南邊境民族地區現實語境下提出的鄉村治理的內在邏輯要求，應該以加強基層治理體系和治理能力現代化為出發點，以中央到地方各級政府主動適應社會結構變革以及政府職能轉型為導向，向社會釋放積極的信號，激發社會活力，實現鄉村振興[11]。

2.組織人員身份的多重性

治國安邦重在基層，提高鄉村治理現代化水平取決于基層組織的領導與實踐。邊境民族地區基層組織作為基層政府聯系邊民群眾的重要溝通橋梁和鄉村振興的領頭雁，其實踐工作切實關系到地區的繁榮發展和社會穩定。如上文所述，西南邊境民族地區集多民族性、邊疆性、國際性為一體，處于多種文化交匯地帶，邊境基層組織在思想、社會環境、人員結構方面都存在特殊性，因此，在銜接鄉村振興階段需從整體出發對鄉村進行綜合治理，才能達成基層黨建完善、民族文化繁榮、社會經濟增長等多方共贏局面。來自本地少數民族的基層干部，對于本民族語言、風俗等情況十分了解，這種地域、血緣、情感上的關系使其對本地少數民族群體帶有天然的親近感，他們更容易掌握本地邊民的思想需求，而且更容易樹立威信。然而他們中的一些人由于長期受本民族風俗文化的浸染，對于在邊境民族農村地區流傳下來的陳規陋習，會有一定程度的信奉，甚至在一些特殊問題上有立場不明的表現，這從客觀上限制了政治文明在邊境民族地區的正確引導作用。同時部分基層組織成員存在自身理想信念偏離、黨員先進性缺乏的現象，致使他們對待新事物和新思想時沒有與時俱進，這制約了基層組織能力的提升，不利于當地鄉村治理水平的提高。

二、西南邊境民族地區基層組織在銜接進程中存在的問題

(一)基層組織的政治領導力不強

1.促進銜接的執行力不佳

在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的5年過渡期內，應按照當地實情和形勢變化適時調整政策。西南邊境民族地區部分基層組織由于人力、資金、技術等資源匱乏，無法對本地區實際情況進行深入調研，對地區現狀缺乏實事求是的分析，以致未能將中央到地方各級政府對鄉村振興的戰略部署與基層實踐工作有效對接，進而無法因村制宜制定符合本村實情的戰略目標?；鶎咏M織對于當前過渡階段具體要做什么缺少明確具體的方向和目標，在落實相關政策時無所適從，只能將工作重點放在“鞏固脫貧成果”上，鄉村治理仍然是以解決貧困為出發點。一方面，一些基層組織忽視本村的財政收入、自然資源、基礎設施等客觀條件，不顧實際現狀盲目制定目標；另一方面，部分基層組織在推進銜接過程中并沒有重視本村經濟社會條件、民族人文發展、地理生態資源等方面的情況，進而未能選出一條適合本村實際情況的定制型發展路徑，而且對于有效銜接的方式方法探索不足、思考不多、謀劃不全。

2.引領銜接的組織力不強

基層組織是“三農”工作推進的主力軍，基層黨員干部是邊民群眾身邊的“活標桿”，但在西南邊境民族地區有些基層組織或黨員干部未能完全發揮引領作用。一方面，部分基層黨員干部對于脫貧攻堅與鄉村振興銜接的重要意義、目標導向、緊密關系以及具體措施等認識不足，在開展工作時缺少用可持續性和全局性的思維去解決問題；另一方面，部分基層村支兩委班子在實際工作中仍然存在管理乏力和紀律渙散現象，具體表現為人員年齡偏大、文化水平不高、思想觀念固化，在踐行政策、開展活動、完成群眾工作等方面達不到形勢要求，實際工作力不從心，存在“老牛拉大車”的現象。當前在推進銜接過程中社會對西南邊境民族地區的關注度仍然很高，分配到該地區的物料、專項資金等資源不斷增加，但基層組織在處理這些資源時卻暴露出自身管理統籌能力的欠缺，諸如存在明顯的信息傳達不及時、整體聯動性不足、項目資金未精準有效利用等問題，從而造成“條塊化、碎片化”的資源管理難題。

3.推進銜接的行動力不足

首先，“進不去”現象導致基層隊伍“造血力”不足。由于西南邊境民族地區存在社會發展程度低、教育不均衡等因素，人力資本競爭力弱，導致本地少數民族考生在各類考試選拔中存在明顯劣勢，新生代人員難以入選公務員或事業編制，致使邊境民族基層組織出現后備力量不足的“貧血”現象。其次，“用不上”引發基層工作落實不到位。邊境民族地區治理工作的復雜性要求基層黨員干部不僅要擔當維護當地社會穩定的能手，還要成為助推地區發展的強手，更要變成踐行“三農”工作的高手。但從現實情況來看，基層組織在人員構成、干部專業能力等方面存在著諸多問題，如在部分鄉鎮因調配不合理而形成的工作人員小材大用或大材小用現象。最后，“留不住”導致基層組織成員人心不定。邊境民族地區與其他地區相比基層工作人員的任務更繁重、工作時間更長、服務范圍更廣，在預防返貧的重點鄉鎮其工作人員的工作壓力更大，因此邊境基層工作人員流失現象嚴重。

(二)基層帶頭人的工作執行力較弱

1.服務意識欠缺影響邊民群眾的凝聚力

不少邊境民族地區工作繁忙、實際工作付出與回報相差較大，導致基層組織帶頭人“不好當”和“不想當”的現象尤為明顯[12]，降低了基層組織帶頭人服務邊民群眾的意識，在工作推進中未能做到深入群眾、了解群眾訴求、解決群眾實際問題。有些基層干部對于鞏固拓展脫貧攻堅成果以及推進鄉村振興目標任務的長期性、艱巨性、全局性認識不到位，產生了松勁歇腳的想法，甚至出現了工作倦怠情緒，以至于對本地群眾間產生的矛盾置之不理，導致群眾越級上訪事件時有發生?；鶎哟逯晌嘧迂撠熑艘蚍杖罕娨庾R欠缺所引發的一系列脫離群眾、冷落群眾、有損群眾正當利益等顯要矛盾，在很大程度上降低了邊民群眾對黨執政能力的信任與擁護。

2.進取意識不強制約隊伍成員的革新力

鄉村振興離不開綜合素質高、進取心強、敢于革新、勇于擔當的基層村支兩委班子成員帶領邊民群眾發揮創造力。然而，西南邊境民族地區有些基層班子成員自主學習意識不強、創新變革意識不足、自我反思意識不強、工作方式單一保守。更有少數村支兩委班子負責人格局不高、盲目自信、觀念陳舊，在工作中破解發展困境的能力不夠，經常使用慣性思維的老套路、舊辦法去面對銜接進程中發生的各種新挑戰， 以至于在工作中守攤子、混日子、無作為，導致西南邊境民族地區在過渡階段一些農村的鄉村振興進程緩慢。在脫貧攻堅時期為加快脫貧摘帽的步伐，各級部門的項目在貧困地區落地生根，“三農”工作開展所需的資源主要靠這些項目輸送，解決了大部分貧困地區基礎設施不足的問題，但由此卻造成了部分基層干部持有一種資源可以等來的錯覺，其主觀能動性降低，認為在當前過渡階段依靠上級部門依然能得到所需資源，這種潛在的依賴心理導致基層組織自主獲取資源的意識下降，工作存在慣性和惰性。

(三)基層邊民助推銜接的后勁力不足

1.意識弱：治理觀念落后

西南邊境民族地區邊民思想觀念落后束縛了鄉村治理的內生動力和活力。在脫貧攻堅時期，這里的貧困戶受到了重點關注，與幫扶干部一一結對，在教育、醫療、就業等方面享受政府給予的福利待遇。這些政策和人力支持的本意是幫助這些貧困群體順利脫貧，但其中的一些人卻形成了“福利依賴”的思想，這種思想一定程度上增強了他們參與鄉村治理的惰性。以廣西壯族自治區靖西市M村為例，M村位于靖西市西南方位，與越南高平省茶嶺縣相鄰，全村人口1 200余人，貧困發生率最高時達到82.8%，在脫貧攻堅時期是名副其實的“難啃的硬骨頭”。這里的村民安于現狀，滿足于原有的社會生活條件， 對于住房是否是危房、穿衣是否要四季更換等最基礎的“兩不愁三保障”主動性需求不強，對美好生活的向往意識非常低。近年來扶貧資源不斷注入，使得原先處于絕對貧困階層的村民其精神生活和物質生活的質量得到明顯改善。2020年靖西市全域貧困戶全部脫貧，然而實際上M村部分村民思想依舊保守落后， 若不及時改變他們的陳舊觀念，在脫貧攻堅向鄉村振興過渡階段M村已脫貧的村民返貧風險極大。M村村民在鄉村治理過程中的低參與度一方面阻礙了靖西市宏觀戰略目標的嵌入，另一方面未經村民代表商議的治理措施削弱了村民的歸屬感。此外，邊境農村基層治理的責任通常由村支兩委班子中的少數人承擔，村民缺乏參與基層民主管理實踐的主動意識。

2.資源少：后備力量難以利用

空心化是農村人口流動產生的社會現象，但這一現象卻導致鄉村發展出現困境[13]。西南邊境民族地區作為經濟相對落后的地區，其發展優勢應該是其良好的自然環境和相對低廉的勞動力資源，然而當前農村勞動力流失嚴重，加之鄉村旅游項目規劃不合理、資金回報周期長以及邊民關系不穩定等多種因素交織使這里的發展受到了阻礙。此地區經濟、知識、技術三大資源本就匱乏，而且交通不便，使得招商引資很難實現。同時伴隨社會人口結構趨向老齡化，老齡人口給此地區帶來的負擔逐漸變重， 且留守勞動力難以發揮人力成本低的優勢。因此，西南邊境民族地區如何開發新的發展優勢，成為當地農村脫貧攻堅與鄉村振興銜接過渡階段新的規劃重點。

三、西南邊境民族地區基層組織助力銜接的對策

過渡階段的基層組織既要重視銜接的總體布局，加強對形勢變化的前瞻性思考，也要注意對銜接細微之處的合理把控，確保工作精準有效。在實踐中基層組織應該在強化組織隊伍建設、配好領頭雁、轉變思想觀念等方面下功夫，以此挑起銜接鄉村振興過程中組織引領的重擔，把握好歷史、當下和未來的戰略關系。

(一)打造隊伍，激發活力

1.抓好隊伍建設，提升執行力

鞏固基層隊伍建設、強化基層黨建是提升基層治理能力的根本之策。首先，從根本上加強基層黨員干部的思想政治建設，幫其立根鑄魂。建議采用黨史知識宣講、黨校培訓跟進、支部“兩會一課”等形式開展政治思想建設工作。其次，在重視意識形態培育的同時也要固本培元，優選配強村支兩委班子成員。應設立專項領導小組或工作專班，立足和挖掘本地優質人才資源，通過加強培訓培養一批新時代鄉土能人，鼓勵熱愛“三農”工作的致富帶頭人、新鄉賢加入基層組織隊伍，優化基層組織設置。同時創新基層后備干部、年輕干部的培養方式，建立起完善的基層后備干部人才網絡，比如采用“外培”與“內育”相結合的方式落實基層組織成員培養計劃，采取“蹲苗”“育苗”“助苗”的方式遴選培育村級后備力量。最后，要重點提升基層班子成員的工作活力。推行基層村支兩委負責人工作專職化、能力專業化、培養梯次化建設，對服務意識欠缺、工作懶散的人員要及時進行教育或調整。

2.培育鄉風文明，提升自治力

脫貧攻堅與鄉村振興銜接需要倡導誠實守信、鄰里和諧、尊老愛幼、勤儉節約的鄉風文明。首先，基層組織要引導邊民群眾改水改廁、人畜分離、合理處理生產和生活垃圾、科學排放農業生產廢棄物等，讓鄉村環境得以改善。其次，應通過文化注入改善鄉風文明的底蘊。要發揮學校、農家書屋、村史館等文化場所的作用，利用特有的民族節慶日和文藝形式，積極組織具有少數民族特征和邊境特色的文化活動，以滿足邊民群眾的精神需求，并用此教化人心、淳樸民風。最后，構建村集體自治網絡，找準鄉風文明建設的抓手。推進西南邊境民族地區村規民約的形成，引導村民代表組成村務監督委員會，在實踐中樹立村級自治網絡，不斷完善邊境基層組織自治水平。

(二)配好領頭雁，注入動力

1.內在要求：牢記初心擔當

基層黨員干部要牢記初心，要在熱愛“三農”、維護群眾利益的理想信念下開展工作。要樹立為民服務意識，真抓實干，攻堅克難，實現新時代農村建設新目標，匯聚廣大群眾力量共同致力于提升西南邊境民族地區整體發展水平。要深入群眾，有效調動廣大群眾投入鄉村治理的積極性，提高他們的獲得感、幸福感和安全感；要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把人民利益放在首位，尊重他們的參與權、知情權、決策權、監督權；并以喜聞樂見的方式轉變群眾觀念，凸顯他們的主體地位，構建人人參與、人人共享的鄉村治理模式。此外還需秉承“為民謀福利、為民辦實事、急群眾所急、想群眾所想”的工作理念，圍繞“改進和創新聯系群眾方法，建立和完善民意調查”，“堅持領導干部調查研究、定期接待群眾來訪、干部與群眾談心、群眾滿意度測評”等形式開展銜接工作[12]。

2.外在保障：提供制度支撐

在銜接過程中還需嚴格選拔縣級、鄉鎮、村級三級基層領導班子成員，規范基層干部提拔任用標準，做好組織保障工作。干部政策要向工作一線傾斜、組織力量要向邊境地區匯聚，讓更多工作能力突出、思想端正的有為干部充實到西南邊境民族地區的基層組織中。要提升村支兩委班子成員的福利待遇，滿足他們的工作獲得感，保證他們的投入與回報正相關，并以獎懲分明原則為導向，進一步完善基層干部考核與監督機制，建立基層干部的激勵機制和容錯糾錯制度，把握好“嚴管+厚愛”“激勵+約束”的平衡關系。還要建立基層干部動態管理機制和選拔任用罷免制度，遵循優則用、庸則汰的公平性準則，以完善的制度保障打造一支對黨忠誠、敢于創新、能辦實事的基層干部隊伍。

(三)轉變思想觀念，發揮創造力

1.樹立責任落實的“核心理念”

基層組織是上級政策在農村實踐的組織者、領導者和具體執行者，是黨和國家實現農村基層管理的重要基礎組織。村級基層組織在當前制度環境中“處于國家組織體系的末梢”，其所具有的行政邏輯與鄉土思維，實際上是鄉鎮政府在農村工作的延伸，因此，在落實責任時既要服從上級安排完成任務，又要遵循鄉土社會規則開展群眾工作。各基層組織要充分發揮牽頭抓總、協調統籌作用，當好“一線總指揮”，按照實際情況將脫貧攻堅戰中的工作經驗運用到銜接鄉村振興的工作中，將穩定銜接、防止返貧作為“一把手”工程， 落實“一把手”負總責的責任制，以此建立起縣、鄉、村既一體化又均衡化的服務職能體系。

2.延續因地制宜的“精準理念”

過渡期基層組織應重視主導產業的有效銜接，確保工作精準細致。要繼續提煉脫貧攻堅時期的寶貴經驗，繼承對產業精確定位的“精準理念”。鄉村振興離不開產業振興，產業振興作為鄉村振興的重要基石，是預防邊民返貧的重要保障。邊境民族地區要因村制宜發展產業，宜糧則糧、宜林則林、宜漁則漁才能充分發揮當地自然資源優勢，才能實現可持續性發展。對于西南邊境民族地區來說，民族特色文化能夠充分彰顯其文化產業核心競爭力，因此，應該深入發掘邊境民族文化底蘊并加以繼承發展，同時延伸具有異質性的邊境民族文化產業鏈，以此促進文化傳承、文旅產業融合和邊民增收。

3.踐行生態振興的“綠色理念”

生態宜居建設是鄉村振興戰略的重要課題，需要踐行“綠水青山就是金山銀山”的“綠色理念”?；鶎咏M織要統籌兼顧各方利益，用創新發展的眼光看問題，按照“生態優先、綠色引領、后發趕超”的發展定位，始終堅持生態保護與鄉村治理相結合，充分發揮生態振興促進銜接的作用。首先要摒棄急功近利的觀念，穩扎實干守住生態底線；其次，要增強群眾的生態文明意識，引導他們參與農村人居環境的整治工作，加快農村污染治理步伐，從農業生產、農民生活、農村生態三個維度推進“綠色”發展；最后，要將生態環境保護制度落到實處， 保障良好生態成為我國西南邊境民族地區美麗鄉村和生態振興的重要支撐點。