論黨內法規對行政法法典化的啟示

張晟煒 陳 芹 （澳門 999078）

［內容提要］

黨內法規不僅是管黨治黨的利器，還對行政法典的編纂產生深遠影響。黨內法規為行政法法典化提供了明確的指引，明確了行政法法典化的根本方向和根本任務，這為行政法典的編纂提供了充分的法理依據。

黨內法規 行政法 法典化

黨內法規作為黨建設社會主義法治國家的有力保障，在當代中國法治治理體系中具有無可替代的地位。黨內法規體系的影響范圍得到進一步擴張，并逐步顯現“溢出效力”，已成為當下法治建設中不可忽視的影響因素。

因此，在行政法法典化過程中需正視黨內法規對當代行政法治的作用，實現與黨內法規的銜接和協調，這既是重大的理論問題，也是重大的實踐問題。鑒于此，探尋分析黨內法規對當代行政法的影響，梳理行政法法典化的歷史發展與當代機遇，能夠讓行政法典在社會主義法治建設中發揮應有的價值。

一、黨內法規對當代行政法治的影響

當前，黨內法規的調整對象不限于黨內，而是涵蓋相當數量的黨外組織和黨外個體。其擁有的強制力和約束力，遠遠超出了黨內法規本身設定范圍。因此，針對黨內法規的擴張對當代行政法治的影響，將從行政個體、行政制度兩個方面展開分析。

（一）黨內法規對行政個體的影響

行政個體是指在行政法治中能獨立從事行政管理活動的人或集體，其基礎是行政人員。尤其是在行政機關擁有一定決策權力的公務行政人員，不僅需要履行行政職責，更需依據黨章要求標準要求自己。具體到基層行政工作落實環節，很多機關基層黨組織更是實行行政負責人與黨組織書記“一肩挑”?，F階段政府內許多行政人員的行為不僅是單一的行政屬性，而具有高度的黨政混合性。

目前，以黨內法規和黨內規范性文件為主干的黨內法規體系，由于前期黨內法規的建設缺乏頂層設計與整體規劃，導致黨內法規體系渙散，法規間相互重復和行政適用機制不健全等情況。黨內法規政策中不可觸碰的原則性底線要求或近期亟需落實的黨內大政方針，行政個體則會將上述“黨內紅頭文件”轉化為法律行為，進而表達政府行政職能，發布行政活動。在面對與行政主體利益相沖突時，黨內法規對該事務存在規定不夠精細條款內容時，行政個體往往會將這些事務擱置或被敷衍處理?，F階段在黨內法規中關于法規運用的程序條款普遍存在規定模糊化的情況。這也導致行政個體在行政治理中不能合理的將黨內法規政策同行政法治銜接應用，造成部分黨員干部利用現行行政法律體系不健全、黨內法規與行政法銜接機制缺失在行政活動中大搞“一言堂”、“一霸手”，對行政個體在履行行政職責時產生極大困擾。就現階段而言，我國有關黨政部門關系銜接的基本研究十分缺失，這對于一個黨政關系在社會生活的方方面面都處于中心地位的國家而言，將會產生巨大的影響。

（二）黨內法規對行政制度的影響

在現行的法治體系中，黨內法規和行政法呈現出“你中有我、我中有你”的復雜樣態。黨內法規的建設重點在于恢復黨內監督制度，加強黨內自身組織建設，實現黨內工作制度化、高效化。然則，隨著黨內法規的適用范圍日益擴大，已逐步觸及甚至覆蓋政府行政法治的領域，使得黨內規范與國家法律的關系變得愈發重要與復雜。以行政機構改革為例，現階段黨政合署辦公趨勢愈發明顯，其中廣受學界關注的莫過于監察委員會與紀律檢查委員會合署辦公，即通稱的紀委監委“一套人馬，兩塊牌子”。誠然，黨政合署辦公在反腐倡廉、正風肅紀等領域發揮了十分顯著的作用，但對于當下的行政行為理論、行政法治監督理論以及行政救濟理論等行政法基本理論形成了巨大沖擊。在現行黨內文件中有黨內法規和黨內規范性文件，其中黨內法規多由專門的黨委機關制定，主體層級相對較高，而黨內規范性文件的制定主體相對廣泛，各級各類黨組織都有權制定黨內規范性文件。由于從中央到地方都有權制定相應的黨內法規，導致黨內規范性文件繁多雜亂。黨內法規中“不適應、不協調、不銜接、不一致”的“四不”問題，仍有較大空間需要完善。這使得當下黨內法規向國家法律轉化程序仍然存在缺失，甚至部分黨內法規和國家法律之間存在沖突。

二、行政法法典化的根本方向：堅持和加強黨的全面領導

行政法典的發展相較于黨內法規而言具有悠久的歷史和更豐富的法律淵源?，F代行政法主要圍繞“國家政治——社會監督——政府行政”三個核心概念構建。到本世紀初期，有學者開始提出要將行政程序法典化。全面依法治國、依規治黨的推行，也為行政法法典化的編纂提供了更加充分必要的現實機遇。

（一）確立行政法政治領導原則

黨章總綱中“黨是最高政治領導力量”，行政法典的編纂應作為根本原則予以明確。因此在行政法典編纂中，必須明確黨的最高政治領導地位，并以行政根本原則的形式貫徹到行政法典各章節中。公務員的聘用考核、選人用人，應進一步突出政治標準，強化政治教育，構建完善“政治不過關”的“一票否決”篩選機制。將黨的意志通過行政法對各級行政組織的行政行為產生約束，改變地方行政中個別領導利用組織權力形成對公務員個體的支配，致使某個公務員變成領導“家臣”的現象。只有通過在行政法典編纂過程中貫徹黨的最高政治領導，才能真正增強法治建設，進而培養一批敬畏法律、獨立判斷和依法辦事的公務員。

（二）加強行政法與黨內法規的銜接

保障黨的政策落實，需要在行政法典中予以體現。針對黨內組織體系建設，行政法典編纂中應在行政組織法領域內予以回應與銜接。行政組織法作為明晰治理主體的行政職能與權責劃分的規范依據，一方面要通過行政組織法確立黨內法規在行政領域的適用范圍，將黨內組織體系建設優秀成果納入行政組織法中，解決當前將黨組織等同于國家機關，把黨組織的行為等同于行政行為的行政亂象。另一方面，在行政法法典化過程中，應根據現行黨內法規在行政組織法中對政府行政職能作出相應調適，實現行政法典與黨內法規的銜接。隨著黨和國家機構改革的日益深化，“黨政機構合署辦公”、“黨政一肩挑”都加強了黨的全面領導，提高了政府的執行力。政府部門都能夠積極擔負起貫徹黨中央精神，落實“兩個維護”的重大政治責任。隨著行政治理結構的轉型，也需要行政法法典化過程中對行政法治、治理訴求、治理功能等黨政銜接處加以完善，彌補行政法立法的滯后性，鞏固改革成果。

（三）構建黨政協同治理體系

行政法典化需要充分結合黨的執政經驗，這為處理黨政關系指明了方向。黨內法規不是行政法等現行法律的附庸，應在不與憲法沖突的前提下，構建互為一體的黨法協同體系，這是中國行政法典化路徑優化與黨內法律銜接的重要著力點。因此在行政法法典化過程中，首先，應為黨內法規在行政領域設立具體的適用機制，為黨內法規發揮與時俱進、靈活立法的政治優勢提供制度銜接，同時通過行政法典的確認使黨的法規在一定時期內保持其穩定性，既增強黨內法規的適用性與科學性，也防止出現行政個體以黨委名義行“一言堂”“一霸手”之實，干擾控制地方行政治理的亂象，更好的構建與行政法典相互補充的有機整體；另一方面，在行政法法典化過程中要加強行政理論建設，針對行政法治中出現的矛盾爭議，要著重在立法層面予以解決。目前在黨政機構合署辦公做出的行為，相對人或者利害關系人對是否能采取行政復議、行政訴訟的方式予以糾正的問題上存在理論爭議。首先在面對行政法尚未對此項內容做出明確規定時，可需求黨內法規維護自身的合法權益，為民眾在采取行政復議和行政訴訟方式解決無果后提供新的制度救濟途徑。

值得強調的是，構建黨法協同治理體系，不等同于要將黨內法規和行政法典融為一體。黨內法規與行政法在法理屬性、產生方式上存在明顯不同，如若將黨法協同演變為黨法混同，既會損害黨的威信，擾亂了行政機關正常的行政行為，也不利于發揮黨內法規“及時迅速”的特有優勢。針對行政法法典化過程中涉及需要黨內法規銜接的事項時，可要求上級或同級黨委指明政府行政需依據的黨內法規或制度，并對適用方式等實施細則進行適當說明。此種方式不僅為黨內法規或制度的適用提供了借鑒途徑，也在一定程度上遏制了黨內法規的濫用情況，為構建相互補充、互為一體的黨法協同法治體系提供改革方向。

三、行政法法典化堅持以人民為中心

（一）樹立人民至上的行政理念

在構建行政法典時，應樹立人民至上的行政理念。改善當前行政法實現行政權與公民權之間平衡的傳統價值理念，主動調整行政法治各主體間的關系。具體而言，在傳統的行政法觀念中，行政權力由行政機關獨自履行。隨著中央簡政放權、精簡機構，地方行政權限擴大，行政機關在行政治理中將一些公共治理或應急公共任務轉由社會主體承擔。這類行政法責任的最新形態既是時代發展的產物，也是未來行政法法典化過程中需要著重貫徹人民至上行政理念的重點領域。目前行政實踐中，政府的表現顯然不盡如人意，社會影響較大的惡性事件，暴露出地方單位干部自身存在應急處置能力不強、工作僵化刻板等問題；究其本質在于基層行政機關和工作人員“人民至上”的行政理念淡薄。綜上，在行政法典化過程中樹立人民至上的行政理念，對于建設人民滿意的服務型政府具有重要的前瞻性意義，這為后期應用行政法典開展行政執法、行政追責時提供了原則性法律依據。

（二）加強行政法典民主協商制度

行政法法典化趨勢是適應新形勢下我國國家治理向現代化轉型的必由之路。在未來的行政法典中，也需進一步推進行政民主協商制度建設。首先在行政法典編纂中針對黨政治理難題做出及時有效回應，因時制宜，制定符合實際、行之有效的法律，通過法典本身的穩定性特征鞏固治理成果；其次，各級黨組織也應依據黨章，積極推進黨內民主協商制度建設。具體而言，在黨內法規立法過程中，需要設置更為科學合理的前置立法程序，讓更多黨員和黨外專業人士參與黨內法規的制定工作中，進一步讓黨內立法工作更加科學化、透明化，確保執政黨的法規和規范性文件具有足夠的適應性以有效應對外部環境的變化；最后，在行政法法典化過程中務必要保持權責的一致性，針對地方某些決定或規范缺乏透明度的情況，應當在行政法典中設立相應法律機制。針對民眾關切的行政法治問題，通過新聞電視等向社會公布行政法規制定依據，保障黨員群眾參與行政法治的治理，從而在黨內外共同形成對行政治理法治化的有效監督。

（三）推進用權為民的黨政協同治理

一部法典的落腳點必須體現在具體的治理方式中。因此，在日后行政法典中，應當將黨政協同治理融入法典之中，從而推進黨政協同治理方式。具體到實踐中，推進黨政協同治理，關鍵要捋順黨和行政機關的關系。行政法典只有在堅持黨全面領導的前提下，協調黨政治理關系，才能真正在行政治理中體現權為民所用、利為民所謀的治理方式。因此，在新型黨政協同治理方式中，應當構建以“人民性”為根本的“頂層設計”治理策略。首先，行政法典要進一步賦予規范黨委監督權，強化黨委對黨政合署辦公機構執規情況的監督，從而對黨政合署機構行政權力過度擴張的問題予以遏制。其次，地方黨委在開展黨內立法時，確保不與憲法和法律法規相違背的前提下，要敢于根據地方實際針對民眾所需出臺相應文件，彌補行政立法不足。展現堅持人民至上、憂民之所憂的行政擔當，發揮黨委在面對困難時敢于攻堅克難，率先垂范的模范作用，體現了黨委行政法治中主動性，為用權為民的黨政協同治理方式樹立良好典范。

（四）注入優秀傳統行政法治文化元素

自改革開放以來，我國大量借鑒汲取西方行政法治文化，為中國行政法理論及制度發展奠定了堅實的基礎。長期以來，行政學界都過度注重于對國外行政文化的形式引進，缺乏對自身傳統行政文化和黨內文化的傳承。行政法法典化需要注入傳承中華傳統文化基因，否則看似完美的法典也可能成為無法實施的“花瓶”。因此在行政法典編纂中，必須將中華優秀傳統行政文化融入行政法典。自先秦至清末，無論是立法者對法律的解釋還是司法官吏對法律適用的裁判解釋，都追求將國法與天理、人情結合為一體；新中國成立以后，“楓橋經驗”的出現再次創新了中國行政法治文化，為行政法治提供了實踐典范。上述優秀傳統行政文化都應在新時代背景下進行創新轉化，融入行政法典之中，為行政法治文化注入中國元素、提供法治文化創新的原動力，也為行政主體進一步提高行政法治能力提供更為可靠的本土借鑒，打造新時代下高質量行政法治。