長三角區域公平競爭審查監督機制的困境檢視與優化進路

畢金平,趙永康

(安徽大學 法學院,合肥 230601)

強化競爭政策實施是長三角區域一體化高質量發展的必要保障。但需明確的是,長三角區域一體化發展并不是要實施區域性的競爭政策,也不是要利用競爭政策要素推動區域一體化發展,而是要通過清理區域性保護措施來取消區域內市場準入限制,從而確立市場在資源配置中的決定性作用。在此基礎上,長三角區域一體化中公平競爭審查的首要問題已經轉變為如何切實地把公平競爭審查制度落到實處,實施重點也轉變為區域內的統一規劃,以實現統一的公平競爭審查制度[1]。而監督機制是公平競爭審查工作的重要組成部分,其設立目的在于將“自我矯正”置于充分的“外部約束”之下,減少政策制定機關實行自我審查的弊端,保障審查主體正當、合理地行使公平競爭審查權。因此,有必要對長三角區域公平競爭審查監督機制面臨的困境或問題進行深入分析,因地制宜,針對性地提出切實可行的優化建議,以多層面、多形式、多角度的監督機制來督促審查主體嚴格依照審查標準及程序完成公平競爭審查工作,為區域經濟活動創造公平競爭的市場環境,消除區域市場壁壘,促進商品和要素的自由流動,帶動長江經濟帶和華東地區發展,形成高質量的區域集群。

一、長三角區域公平競爭審查監督機制之現狀

目前,長三角三省一市與公平競爭審查制度有關的一系列配套文件中,監督機制的依據分布較為零散。如,《江蘇省公平競爭審查抽查工作辦法》(以下簡稱《江蘇抽查辦法》)和《安徽省公平競爭審查政策措施抽查評估暫行辦法》(以下簡稱《安徽評估辦法》)是地方政府專門制定的涉公平競爭審查監督機制的規范性文件?！墩憬∈袌霰O督管理局等四部門關于進一步落實公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《浙江意見》)和《上海市人民政府關于貫徹〈國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見〉的實施意見》(以下簡稱《上海意見》)則分別在部分條文中單獨對監督機制作出了規定。結合文件規定和實踐做法,長三角區域目前采用的是內部監督與外部監督相結合的公平競爭審查監督方式。

(一)長三角區域公平競爭審查的內部監督

內部監督是指政策制定主體或其上級機關對公平競爭審查工作的自我監督,主要包括對經公平競爭審查的政策措施所進行的定期評估以及對適用例外規定的政策措施所進行的逐年評估[2]。內部監督在實質上是基于制度保障的需要,由審查主體自行通過內部監督機制對公平競爭審查工作進行的“再審查”[3]。從制度規范和實踐效果來看,長三角區域公平競爭審查內部監督的主體主要為政策制定機關或是上級機關,其在抽查評估時間和方式上都具有一定的自主決定權,一般會采用定期評估的方式,或者在清理存量政策措施時一并進行評估。因此,內部監督主體可以建立專門的政策措施定期評估工作機制。經定期評估后認為現行有效的政策措施應審未審的,應及時補做審查。發現存在違反審查標準或者未達到預期實施效果的政策措施,內部監督主體應啟動糾錯程序,按照有關規定停止執行或者調整有關政策措施,盡可能減少此類政策措施對正常市場競爭秩序的消極作用。

(二)長三角區域公平競爭審查的外部監督

由于自我審查主體進行的內部監督通常會留下較大的自我庇護空間,內部監督可能會成為審查主體或特定市場主體謀取私利的工具,即監督工作的公正性存疑。伴隨公平競爭審查制度在長三角地區持續深入實施,許多限制、排除競爭的行為也會愈發隱蔽而難以發覺[4]。尤其是在大多數自我審查主體缺乏專業競爭評估能力和競爭執法經驗的情況下[5],很難保證評估效果及判斷的準確性,因此有必要利用外部監督來完善公平競爭審查的監督機制。目前,長三角區域公平競爭審查的外部監督方式主要有反壟斷執法監督、聯席會議以及公眾投訴舉報機制3種形式。

具體而言,反壟斷執法監督是指反壟斷執法機構通過對政策制定機關濫用行政權力排除、限制競爭行為的查處來督促其完成公平競爭審查工作。如,《安徽評估辦法》第8條明確規定,現行有效的政策措施應審未審或者存在違反審查標準問題而涉嫌違反《反壟斷法》,反壟斷執法機關應當依法調查并處理?！墩憬庖姟返?條第3項要求對涉嫌違反《反壟斷法》的舉報投訴,由反壟斷執法機構依法調查核實后向有關上級機關提出處理建議,上級機關要責令政策制定機關整改。聯席會議是指公平競爭審查工作部門聯席會議。在審查中,若出現較大爭議或者需要協調各部門意見的問題,可以提請同級聯席會議協調。聯席會議辦公室負責審查同級政策制定機關提交的公平競爭審查工作報告,并定期評估經審查后的政策措施實施情況,由此來實現公平競爭審查的外部監督。如《江蘇抽查辦法》第2條明確指出,應由各級聯席會議牽頭組織,開展公平競爭審查抽查評估。聯席會議制度形成了一個緊密聯系的對話機制,強化了公平競爭審查在制度實施方面的信息溝通和監督工作,有助于促進其他行政部門參與到公平競爭審查的監督把關中,避免行政部門相互推諉。公眾投訴舉報是公平競爭審查工作的重要組成部分。在保障知情權的基礎上,公眾在審查前和審查后都可以向政策制定機關反映或向其上一級機關、本級及以上市場監管部門舉報,目的是強化權力運行的社會監督和約束。長三角區域是改革開放的排頭兵、領頭雁,區域市場存在著大量的“政策之治”,種類繁雜、形式多樣、數量巨大。公眾投訴舉報可以提高審查機關的工作效率,便于審查機關準確定位公眾利益訴求,有針對性地填補審查漏洞,規范自身行為。

綜上可知,長三角區域公平競爭審查在總體上采取了內部監督與外部監督相結合的監督方式。同時,由于內部監督主體與審查主體存在重合且與政策措施有較為密切的利益關系,自我約束的內部監督難免受到所在組織的控制,實施存在較大局限性[6]。長三角區域應當大力倚重外部監督機制來克服政策制定機關實行自我審查的弊端,防止公平競爭審查權的異化。反壟斷執法監督、聯席會議以及公眾投訴舉報機制作為公平競爭審查外部監督機制的3大重要形式,其制度設想是通過對公平競爭審查工作進行客觀、專業、全面監督,在更廣闊的層面確保政府干預市場的行為符合社會公共利益,保障公平競爭審查秩序的構建及維護。

二、長三角區域公平競爭審查監督機制之困境

現階段,長三角三省一市尚未構建完善的公平競爭審查監督機制,相關文件對體系化監督缺乏細致的規定且較為原則化[7]。監督機制本身也存在著固有的弊端,很難對公平競爭的自我審查起到實際的約束,致使長三角區域公平競爭審查制度的預期目標難以達成。長三角區域內政策制定機關制定并實施的違規政策文件會引發企業壟斷、行業壁壘、地方封鎖等損害市場主體權益的行為,阻礙省、市間資金、商品、服務等要素流通,不利于實現長三角區域市場一體化[8],因此亟待厘清監督機制本身及其實際運行中所面臨的難題,并在此基礎上探尋實際、可靠、合理的優化路徑,以保障長三角區域公平競爭審查高效運行,實現各省、市利益以及區域普遍共同利益的最大化[9]。

(一)內部監督方面

1.內部人陷阱:自我約束與府際競爭引發的控權失靈。公平競爭審查的控權失靈,主要表現為審查主體作為內部主體能夠控制公平競爭審查的運行體系,從而規避或抵抗其他主體對公平競爭審查的制約,使其他主體因陷入“內部人陷阱”而無法發揮作用[10]。內部監督同自我審查模式一樣存在著非常明顯的控權失靈,這是因為內部監督與內部審查在主體上存在重合,“參賽者”與“裁判員”的雙重身份使自我約束的內部監督難免受到所在組織的控制,不僅難以保證結果公正,也不契合程序正義的要求。而自我約束是內部監督的本質,內部監督能否順利實施主要取決于內部監督主體的自愿與自覺?；蛘哒f政策制定機關及其上級機關是否有足夠的愿望和動力去對公平競爭審查工作進行監督才是問題的關鍵所在,這也是我們反思內部監督機制的邏輯起點。

這種內部監督的控權失靈理論擴張到了長三角區域一體化中的府際競爭問題。由于長三角區域一體化并非有益于保障所有區域成員利益,資源和要素往往會向龍頭或中心地區聚集,產生明顯的“虹吸效應”,從而與地方政府治理存在利益沖突(1)參見鄭和園《長三角科技創新共同體的協同共治格局:困境、基礎與關鍵》(《上海法學研究》集刊2021年第14卷第238-247頁)。。在沒有實際約束的情況下,地方政府,尤其是在府際競爭中處于落后地位的地方政府,其出臺的政策措施可能會忽視區域一體化發展,追求地方私利,甚至會構筑行業壁壘,從而引發行政壟斷限制競爭等問題。因此,僅期望政策制定機關及其上級機關從客觀公正的角度出發,依靠自我監督來達到公平競爭審查標準是不切實際的,而且自我監督也會回避對公平競爭審查權的控制。要保障監督的效果,監督者應當比被監督者有更高的權威且與被監督者相分離,而在缺乏區域層面統一的內部監督機構的情況下,長三角公平競爭審查內部監督的方式存在著不可克服的內在局限,所以不能過多地把公平競爭審查目標的實現寄托在內部審查和內部監督的程序和制度之上。

2.內部監督的制度困境:標準模糊、頻次偏差與結果虛置。雖然內部監督機制存在著自我約束和控權失靈的弊端,但內部監督模式本身是綜合考量多種因素而作出的穩妥可行的合理選擇。長三角區域存在著大量涉及市場主體經濟活動的政策措施,無論是在體制、法理上還是在實踐中都難以組建一個獨立機關對其進行專門評估。而政策制定機關及其上級機關對于相關領域實際情況以及政策措施制定背景等都較為了解和熟悉,通過內部評估與自我審查相配合,可以規避政策措施局域性和滯后性壁壘,具有一定的正當性和必然性。但目前,長三角區域公平競爭審查內部評估制度在標準、頻次及結果回應等方面存在著一些困境亟待解決。

首先,評估的標準并不明確。內部評估的根本在于政策措施是否契合公平競爭要求,包含事實、技術及價值等層面,而評估標準是衡量政策措施是否符合要求的判斷依據,同政策與目標、充分與公平、效益與效率相對應?，F階段,內部監督的評估標準整體模糊,難以通過計量標準來衡量,主觀干擾因素較強。如,《上海意見》第3條第3項要求政策制定機關對政策措施影響公平競爭的情況進行評估,但是對于如何設定評估標準以及評估信息的管理、統計等問題并未明確,僅交由政策制定機關自己負責把控,缺乏制度約束。這種模糊的評估標準為內部監督回避、抵抗公平競爭審查權的控制保留較大空間,也無法滿足評估科學量化與優化需求。

其次,評估的頻次存在偏差。結合公平競爭審查制度的整體特征可知,內部評估的全面性與及時性是評估的關鍵。內部監督機關應嚴格跟蹤評估以應對復雜的市場競爭環境,減少沖突,避免政策施行危機?！墩憬庖姟返?條第3項原則性地規定了定期評估時間一般為3年,同時也賦予了監督主體自行裁量評估頻次和時間的權力。而長三角區域一體化兼具區域金融、財政、稅收、產業集聚功能及輻射功能,具有復雜性、多元性等特點,為期3年的評估頻次必定將嚴重滯后于一體化發展的需要。此外,隨意賦予監督主體自由裁量權也會使部分監督主體長期忽視相關政策措施的修改、完善或清理,不愿或怠于自我監督,進而影響內部評估的效果。

最后,內部評估的結果虛置。相關部門及人員應以評估結果為調整依據,使政策制定機關及其上級機關在政策制定、實施、終止等過程中,借助懲戒、激勵、公開等機制促進新政策合理化、科學化變革。當前,長三角區域公平競爭審查內部監督沒有形成完整的評估結果回應制度,促進機制亦處于缺位狀態。定期評估完成后,并沒有監督機構負責對評估結果的真實性及準確性進行全面復核[11]。有關條款中也并未明確如何對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施進行清理,以及如何進行政策措施的二次評估。結果回應機制的缺失將可能放任監督主體“自說自話”,意味著定期評估流于形式。

(二)外部監督方面

1.反壟斷執法與聯席會議:相對分離機制缺乏剛性約束作用。為了克服內部監督模式的局限,外部監督機制試圖在監督過程中與政策制定機關及其上級機關相分離,并通過社會渠道將內部監督與外部監督相結合,以此加強自我審查的效能。但是,受困于體制、機制的束縛,外部監督的相對分離機制并不能對公平競爭審查產生實質上的約束作用。下文從反壟斷執法與聯席會議兩個方面對此進行窺探。

其一,反壟斷執法方面。長三角區域涉公平競爭審查的文件規定,反壟斷執法機構有權督促政策制定機關的審查工作,涉嫌違反《反壟斷法》的,反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出建議,上級機關要責令政策制定機關整改。這里的“建議”顯然缺乏剛性約束力,且反壟斷執法機構無法作出具有法律效力的審查結論。同時,反壟斷執法機構按什么方式、程序進行調查核實,上級機關收到處理建議后有哪些后續程序,責令整改的決定有無溯及力?若責令整改后仍沒有達到公平競爭審查標準,該如何處理,上級機關是否能夠直接改變或撤銷?雖然政策制定機關通常不會直接對抗上級機關的意見或者充耳不聞,但這依然是立法上的明顯疏漏[12]。將反壟斷執法機構納入公平競爭審查的監督主體是期望通過加強反壟斷執法機構查處壟斷案件的力度給政策制定機關施壓,迫使其持續進行公平競爭審查工作[13],但在實踐中,反壟斷執法機構很少適用這一規定,側面說明其合理性和可行性是值得推敲的。

其二,聯席會議方面。聯席會議職能作用發揮不佳,特別是在受理投訴舉報、會審以及抽查評估等方面?！栋不帐」礁偁帉彶榕e報處理暫行辦法》第4條規定,聯席會議處理舉報線索的原則是“誰制定、誰負責”,并且聯席會議需將舉報線索分送政策制定機關負責處理。這直接從根本上否定了聯席會議調查處理的權力。同時,就政策措施會審而言,是否進行提請協調或請示匯報,均由政策制定機關視情況進行,本質上是政策制定機關自我裁量的一種可選擇性程序。即使聯席會議認定某些政策措施涉嫌損害公平競爭,也沒有最終處置權,更無權要求政策制定機關履行相應的命令或決定。實際上,聯席會議機制在性質上更接近于一種內部的議事機制,只能應政策制定機關的請求而提供咨詢意見、監督審查和指導協調,更遑論其是否具有強制的法定約束力。

總之,雖然反壟斷執法監督和聯席會議監督具備較強的專業能力且較為集中,初步實現了審查主體與監督主體的相對分離,在一定程度上克服了自我審查存在的弊端,但這兩種監督機制仍是行政體制內的自我循環,很難從根本上完全擺脫內部監督的局限性。因此,在完善現有外部監督機制的同時,有必要考慮從行政系統之外引入更公正、權威的監督主體,以補強和健全監督機制的實施效果與體系建構。

2.公眾投訴舉報機制:實體和程序缺陷致其收效甚微。公眾投訴舉報機制在長三角區域公平競爭審查中并未得到有效落實。通過檢索,并沒有發現關于公平競爭審查部門在收到投訴或舉報后對相關政策措施進行調整的信息。這反映了公眾投訴舉報機制實施的影響力和效果不強,投訴渠道和反饋在實體構建和程序設計上均存在一些缺陷。首先,在實體構建上,投訴機制的定位較為模糊。相關文件僅明確了投訴舉報是公平競爭審查的輔助機制,而沒有在制度構建上將其作為公平競爭審查的一項長效機制,實施具有較大被動性。這顯然與作為公平競爭審查制度藍本的澳大利亞競爭中立(2)澳大利亞競爭中立制度中投訴程序規定清晰,在聯邦和地方均設立了各種具體制度來處理有關競爭中立的投訴。RENNIE M,LINDSAY F.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia: Review of Practices and their Relevance for Other Countries[R].Paris: OECD Publishing, 2011:26-27.(Australian Competitive Neutrality)和歐盟國家援助制度(3)歐盟國家援助投訴機制盡管存在著程序拖延、效率低下的問題,但其也有著完善的程序規則和多年的處理經驗。FRANCOIS-CHARLES LAPREVOTE. A Missed Opportunity: State Aid Modernization and Effective Third Parties Rights in State Aid Proceedings[J]. European State Aid Law Quarterly, 2014(3):426-439.(EU State Aid)明顯不同。其次,投訴機制適用的對象并不全面。如,《江蘇省公平競爭審查舉報處理辦法》第2條將適用對象表述為“政策制定機關涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施”?！渡虾Ｒ庖姟返?條第4項則將其表述為“對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施”。從字面含義看,前者傾向于在程序上未經公平競爭審查就頒布的增量政策措施;而后者傾向于在實質上違反公平競爭標準,存在限制、排除競爭內容的存量政策措施?？梢?這兩個文件對于投訴機制適用對象的規定均存在一定缺陷。最后,在程序設計上,接收和處理投訴舉報的程序不健全?！墩憬庖姟返?條第3項并沒有對上級機關如何責令政策制定機關整改以及市場監督部門如何向政策制定機關提出整改建議作出具體規定。而且當舉報人遞交申請時,《江蘇省公平競爭審查舉報處理辦法》第8條第3項規定舉報人需要以書面形式提供相關事實依據,但對于“相關事實依據”具體應當滿足的要求也并無詳細規定。作為局外人的舉報者不僅很難把握證據標準,對于政策措施是否違反審查標準也缺乏必要的專業能力,導致大量無效舉報信息出現,降低了政策制定機關和市場監督部門處理舉報信息的工作效率,也為相關機構拒絕、敷衍接受舉報與投訴提供了借口和理由。

三、長三角區域公平競爭審查監督機制之優化進路

(一)優化長三角區域公平競爭審查的內部監督

1.增進內部監督主體開展政策評估的內在動力。美國行政法學家斯圖爾特認為,行政法的傳統模式是一種消極的模式,并未觸及政府“積極行政的一面”,無法解決行政裁量權的濫用問題[14]。而公平競爭審查內部監督的自我糾錯、自我扼制等機制可以在有限的范圍內發揮政策制定機關及其上級機關積極行政的內發性優勢。正如前文所言,內部監督在本質上是一種自我約束,政策制定機關及其上級機關的自覺與自愿在很大程度上決定了監督的效果。由于府際競爭與博弈,政策制定機關及其上級機關為保護地方私利,很可能不會有足夠的動力對政策措施進行“再審查”。因此,有必要增進內部監督主體的權能,調動內部監督機關開展評估的內在積極性,挖掘外部資源,激發主動維護市場秩序的意識。對此,本文提出以下兩種處理方式:其一,在完善內部機制基礎上提高監督機關開展評估的能力和自覺性。內部監督機關應加強組織保障、優化內部組織架構以實現科學合理的權力配置,可以將政策措施評估工作納入辦公機制,以信息化、專業化優勢加強程序約束,以考核促進公平競爭審查[15]。其二,在中央的競爭政策指導下,三省一市可以考慮建立區域聯席會議制度,充分利用區域聯席會議進行利益協調,以利益衡量原則為基礎,統籌解決一體化過程中的權限沖突和利益沖突,統一實施競爭政策,消除執法差異,實現整體利益最大化、損害最小化。

2.標準建設是實現政策內容科學評估的前提?？茖W、可信的評估標準是有效評估的前提和依據。政策內容的科學評估應充分結合公平競爭審查標準,對經公平競爭審查后實施的政策措施采取定量和定性相結合的評估方法進行實質審查。為增強標準的有效性和可行性,使相關主體能夠理解和把握標準,建議建立“基本標準+細化標準”的雙層標準體系,以一體化發展為戰略目標,深刻權衡政策措施實行后的經濟效率、社會需求和市場公平等基礎因素。在標準建設過程中,還應當重視第三方評估機構獨立性和專業性的治理價值,明確第三方評估機構參與評估的機制、程序及其遴選、確認方式等。此外,評估的標準不能固定僵化,可以借鑒歐盟的機制建立長三角區域統一的國家援助管控,以各地區社會基礎設施的差異和經濟發展倡議的不同進行網格化區分,根據實施環境動態調整豁免的量化評估指標[16]。還可以利用反壟斷執法監督、社會聽證、專家咨詢等方式保障評估標準的科學性、實效性和靈活性,確保及時、準確地清理或調整不符合公平競爭審查標準或適用例外規定但未達到預期效果的政策措施。

3.妥當確立內部評估程序治理的基本范式。評估程序是內部評估的重點,盡管公平競爭審查后的政策措施有不同的類型,評估的具體程序無法全部規范化,但可通過程序制度的剛性作用予以保障,以形成相對客觀的評估內容。內部評估應當明確體系性和全面性的要求,建立完整的啟動—實施—結論—反饋程序,在明晰不同評估程序統一性和差異性基礎上,為評估提供預測和判斷條件,為評估實施過程設立針對性的方針指標。此外,在采取定期評估方式的同時,應根據政策措施實施階段及效果進行分階段多頻次評估?？紤]到內部監督主體自由決定評估周期的弊端,必須主動公開啟動內部評估的具體情形,如市場主體反映強烈、對市場競爭影響較大、與區域一體化發展戰略相沖突等,有針對性地將保障市場公平競爭與區域政策方針優化相適應。

4.保障內部評估結果的有效回應。評估結果回應,是指政策制定機關以確定的方式與內容對評估結果及時有效利用并落實到相關部門行動中。評估結果為政策的立、改、廢提供核心依據。對于經公平競爭審查出臺的政策措施,經定期評估后認為政策措施違反審查標準的要及時廢止或者修改,對于適用例外規定出臺的政策措施,經逐年評估后認為未達到預期效果的要及時停止執行或者進行調整。在側重結果回應內容的同時,還應多途徑完善結果回應方式,主要包括以下途徑:其一是信息公開。評估主體應當將定期評估和逐年評估情況與結果向利害相關人公開,并在進行決策時將相關問題與建議體現在回應結果中,決策過程和結果也一并公開[17]。其二是公眾參與。征詢公眾意見是實現民主訴求的主要渠道,亦是政策制定過程中的關鍵要素。評估主體應當為市場主體設立暢通的表達渠道,使利害關系人利用協商、論證及評估等途徑參與到政策措施的“再審查”之中,更好地保障利害關系人權益。其三是明確權責。內部監督機關同時擔任政策措施制定機關、公平競爭審查機關以及內部評估機關的三重角色,在政策措施優化中居于主要責任地位。內部監督機關應當受到公平競爭制度原則、程序的規則約束,既要保障政策措施應有治理效能,又要注重實現公平競爭目標與兼顧市場效率,防止因短視行為危害市場秩序。

(二)完善長三角區域公平競爭審查的外部監督

1.長三角區域聯合構建投訴反饋回應機制。具體構建方式如下:

第一,明確公眾投訴在公平競爭審查工作中的定位。公眾投訴機制的建構需具有系統性和長效性?；陂L三角區域特殊的法治、經濟、文化環境,契合公眾投訴機制的內涵與功能,必須以制度的方式對公眾投訴機制進行完善與保障,這也是有效實施公眾投訴機制的實踐需求。公眾投訴機制首先應當探索獨立的公平競爭審查投訴反饋回應機制,突破自我審查模式下的基本架構和運行方式,在審查的各個階段發揮其獨特的制度價值。其次,不再使用“保障措施”“執法監督”等模糊的表達方式,應通過實踐的經驗和總結,搭建公眾投訴機制的基本框架,在制度上不斷創新發展,盡快實現公平競爭審查公眾投訴機制常態化。

第二,聯合建立長三角區域公平競爭審查投訴受理平臺。建立長三角公平競爭審查投訴受理平臺可以有效協調跨行政區劃公平競爭審查問題。長三角區域層面和地方政府層面存在著大量涉及區域一體化的“政策之治”,不同行業不同群體享受的政策千差萬別,建立投訴受理平臺是對這些政策措施進行識別、分流、協調的內在要求和實際需要,不僅方便投訴人通過積極行使權利參與到投訴處理工作中,也有利于集中受理。投訴平臺的受理對象包括兩個方面:一是對公平競爭審查工作的投訴,指政策制定機關應審未審或者進行了審查但過程不符合標準等;二是針對增量和存量政策措施的投訴,指有關政策措施涉嫌違反公平競爭審查程序性和實質性標準等情形。在受理投訴舉報時,統一受理平臺需要進行事務性和程序性處理,初步識別和審查投訴是否滿足內容和形式要件,如是否有具體的投訴機關和政策措施、被投訴機關是否在受理中心的管理范圍內、被投訴政策措施是否可以適用公平競爭審查標準等。在初步識別和審查后,受理平臺按照分流標準和管轄制度轉送至相應的機關,被轉送機關有異議的,應當及時溝通協調,禁止隨意轉送。若投訴是向政策制定機關反映,受理平臺應將投訴轉交給政策制定機關。若投訴是向政策制定機關的上級機關或本級及以上市場監管部門舉報,則平臺應將舉報轉交給相應機關或部門進行調查和處理。在調查結束后形成審查報告,審查報告中應當包含進行反饋的內容和結果,同時向投訴人進行實質性的答復和公告(見圖1)。

第三,保障投訴結果的有效反饋。投訴處理結果的反饋是公平競爭審查公眾投訴機制的核心,也是機制價值所在。為保障投訴結果的有效反饋,可以從以下3個方面著手:(1)將投訴處理結果納入長三角政府績效考核,建立健全政府和行政承諾考核體系。建議將公平競爭審查作為長三角法治建設的一級指標,將投訴處理結果作為二級指標,從投訴處理工作機制的建設、處理的成效和違反制度情況等方面建設一個科學合理的評價標準[18]。(2)優化投訴信息公開反饋方式。公眾參與和監督的前提是保證舉報信息及時反饋,只有公眾知悉投訴處理的情況,他們才會有動力和意愿去監督[19]。對此,投訴受理平臺應以保障公眾知情權為基礎,研發投訴信息公開系統,運用大數據技術,促進信息區域間流通互聯,依托“互聯網+監管”,實現信息互補。(3)保障投訴人的參與權。公眾和利害關系人在投訴處理的過程中應當享有一些實體和程序性權利,如及時獲得回復、補充材料、申請復審的權利等。而市場在資源配置中發揮確定性作用的前提是將競爭中立性的價值觀念融入到市場監管實踐中[20]。通過實現投訴人參與權,排除外來因素的干擾,在行政主體與投訴人之間建立準確的意見溝通渠道,不僅有助于保障投訴者自身權利,如經濟自由權、公平競爭權等,也有助于反向規范政府干預市場的經濟權力。

2.人大立法監督提升公平競爭審查的效用與權威。依據立憲主義的精神,憲法是約束公共權利,保護人民的尊嚴與基本權利的根本法。制憲權所要解決的主要問題是如何有效控制公共權利從而實現對個人權利的堅強保障[21]。我國目前正處于經濟轉型時期,在區域一體化中,“權力尋租”等對權力的失范和濫用不可避免,由此出臺的各種違反審查標準的政策措施很可能會引發各類抽象行政壟斷行為,易形成市場壁壘和地方保護,破壞公平競爭秩序和區域統一市場建設。盡管大部分政策措施規范性文件“抵觸”或“違反”的通常是其上位法而不是憲法,但可能出現因違反法律法規而間接違憲的情況。如,我國《憲法》《立法法》均有規定,人大行使監督權的主要內容就是撤銷各級行政機關制定的違反憲法、法律法規的規范性文件,包括行政法規、地方性法規和規章等。為保證人大立法監督的落實,《立法法》將備案審查作為人大監督的重要方式和渠道。備案審查既包括對違憲違法的審查,也包括對限制或者排除市場競爭的審查,是實現“有件必備、有備必審、有錯必糾”的前置性程序。經備案審查后拒不糾正的文件就可以啟動“撤銷”,也就是對已經生效的規范性文件進行糾正,屬于事后審查的“殺手锏”。這些規定為提升公平競爭審查的權威提供了有力的制度保障,為人大立法監督與公平競爭審查相適配提供了明確的憲法依據。

仍需進一步明確的是,雖然“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋,以審查全覆蓋實現監督全覆蓋”是人大立法監督的必然要求和內在邏輯,但是在法律、行政法規、規章之外,涉及公平競爭政策措施的規范性文件是否屬于人大立法監督,是否應當受到立法審查?實際上,政策制定機關制定政策措施的行為可以看作是一種立法性行為,盡管這些政策措施規范性文件未必屬于“法”的范圍,但其內容仍會對相對人權利義務產生重大影響,具有一定的規范性和反復適用性,在形式上也具有普遍性、強制性、抽象性的特點,完全符合法的實質要件和形式要件,應當受到立法審核和監督。

另外,與公平競爭審查相比,人大立法監督在性質、效果和運行模式上均有所不同。雖然現階段人大監督一直是滯澀而行、成效未彰[22],將公平競爭審查的監督方式擴張到人大立法監督還面臨著許多制度程序問題,但單是注重和加強人大立法監督本身就能對公平競爭審查形成有力的震懾,進而促使和監督公平競爭審查機關仔細對待、認真履行職責。為此,可以立法制度完善為基礎,結合實踐經驗,在長三角區域開展試點,把地方政府出臺的關于市場經濟活動的各種規范性文件列入備案審查,充分發揮人大監督在公平競爭審查中的重要功能,逐步形成“合理性審查→合法性審查→合憲性審查”的循序進階[23]。人大及其常委會作為民意代表機關,由其進行公平競爭領域的立法性監督,在《憲法》《立法法》層面為競爭中立原則確定依據,這也是對行政性壟斷進行規制的治本之策;加之公平競爭審查具備技術性、專業性等特征,亦有助于進一步完善人大監督的形式和內涵,為人大立法監督縱深、縱向發展創造必要條件。

3.建立公平競爭司法審查適配機制。司法救濟渠道是解決公平競爭審查內部監督局限性問題的有效途徑,也是保障當事人權益和維護公平競爭秩序的最終屏障。法院在行政訴訟中附帶審查國務院部門和地方政府及其部門制定的規范性文件,不僅可以與人大立法監督相銜接,形成一個對各種規范性文件進行全方位審查的外部監督網絡,而且司法審查的裁判性、專業性和規范性等天然優勢在一定程度上也可以彌補反壟斷執法和聯席會議所缺乏的剛性約束。當政策制定機關未履行公平競爭審查職能,抑或反壟斷執法監督和聯席會議無法實質約束排除、限制競爭的政策措施時,利害相關人就可以提起行政訴訟附帶審查。在司法實踐中,司法審查以具體爭議的發生為前提,法院可以在動態的現實生活中判斷某個規范性文件是否存在排除、限制競爭等情形,將法律規則的解釋與適用和具體的觀念爭執、利益沖突相結合,這比任何抽象的、事先的原則性審查都更加可靠、準確。由于公平競爭司法審查還是一個新課題,司法審查的證據規則、專業能力、審判技術等都存在許多模糊和困惑之處。此外,在司法實踐中,如何分辨原告資格、如何確定管轄法院、如何設計審判流程、附帶性審查模式能否自然延伸為自我審查模式,以及對規范性文件的合法性審查如何與公平競爭審查相銜接等諸如此類的問題[24],都需要以實踐探索為基礎,細化具體規定,從而構建一套科學、有效的抽象行政行為公平競爭司法審查制度。

四、結束語

通過對長三角區域公平競爭審查監督機制的現有模式予以考察和反思,可以發現,作為建立區域統一市場的重大舉措和一項復雜系統的法治工程,公平競爭審查監督機制既涉及國家權力之間的相互銜接與結構優化,也涉及區域府際競爭與自我約束的控權失靈;既涉及區域市場機制的高效運行,也涉及政府作用的限度發揮;既涉及實體上的剛性約束作用,也涉及程序設置的寬泛和效力約束的不足。因此,僅單一的內部監督與外部監督都無法完整承擔起公平競爭審查的歷史性重任,應避免將監督機制局限于某種模式就事論事地孤立化思考。一方面,對公平競爭審查監督機制進行體系化建構與區域協調運作,不僅可以推動其擺脫現有行政內部審查機制的束縛,也可以形成一種緊密銜接、良性互動、互為補充的監督環境。另一方面,在制度設計與實施路徑上,應當以完善內部監督自我評估、自我約束為基礎,充分發揮社會監督、立法審查和司法審查各自的優勢和功效,建立起多元復合性的審查監督體系,切實為公平競爭審查的實質性開展提供穩固可靠的制度保障,促使公平競爭審查制度在長三角區域市場一體化中被徹底激活。從體制機制層面破題,這對保障公平有序的競爭環境、促進區域內各種市場要素的自由流動、增強競爭政策的基礎性地位具有重要的現實意義。