貧困脆弱性視角下西藏農牧民返貧風險治理

崔路路 阿旺次仁 羅 英

（①西藏大學經濟與管理學院 ②西藏職業技術學院旅游與文化學院 西藏拉薩 850000）

一、問題緣起

隨著脫貧攻堅目標任務的全面實現，我國正式進入到后扶貧時代，貧困治理的工作重心從應對絕對貧困向解決相對貧困轉變。習近平總書記也強調，防止返貧和繼續攻堅同樣重要。中國是一個立基于鄉村之上的國家，有著廣泛的農村人口，農村脫貧問題一直是國家推動治理能力、治理體系現代化的重要方面，因此關注農村返貧問題，成為當下中國亟待解決的問題。目前，學術界對農村返貧風險問題研究由來已久并基本達成共識，因災[1]、因學[2-3]、因病[4]、因生計能力不足[5]等都是產生返貧問題的重要因素[6]。然而通過進一步分析發現，這些風險要素均屬于貧困脆弱性范疇。貧困脆弱性概念最早由世界銀行提出，后經我國學者引入、發展，認為貧困脆弱性能夠更為全面反映貧困地區農戶現在和未來的福利狀態，將貧困脆弱性納入返貧風險治理邏輯體系從學理和實踐視角來看都是十分必要的。

2019 年底，西藏自治區74 個國家級貧困縣全部通過第三方評估，提前完成脫貧攻堅任務，創造了西藏消除絕對貧困的奇跡。西藏脫貧攻堅工作的全面勝利，充分肯定了中國共產黨治藏方略的正確性、偉大性，在充分享受這一歷史偉大時刻時，我們要清醒認識到，農牧區長期存在的致貧風險因素尚未根本性消除，脫貧人口和處于脫貧線邊緣人口仍存在著返貧的可能性。有鑒于此，本文以貧困脆弱性視角發現返貧的形成機理和治理的實現邏輯，研究西藏農牧民返貧風險治理難點，并找出長效治理策略。

二、貧困脆弱性視角下返貧風險治理的實現邏輯

（一）貧困脆弱性視角下返貧風險及返貧問題的形成

“脆弱性”一詞在社會學領域最早出現于約瑟夫·奈和基歐漢所著的《權利與相互依賴》一書（1977 年），起初用來幫助分析國際政治，專指“行為體因外部事件（如政策變化等）強加的代價而受損失的程度”[7]，也即違背或改變游戲規則所帶來的代價。然而，真正將“脆弱性”概念引入到貧困治理領域則是在世界銀行發表的《2000/2001 世界發展報告：與貧困作斗爭》，認為“貧困脆弱性”可指人們“受到沖擊后造成未來福利下降的可能性”[8]，自此，“貧困脆弱性”概念進入人們視野。隨后，我國學界從不同視角對之進行闡釋，許恒周等認為“貧困脆弱性”描述的是個體或家庭陷入貧困或持續貧困或脫離貧困的動態狀態[9]，王建英等則認為“貧困脆弱性”指當個人或家庭在面臨外部風險時因無法抵御而喪失財富或生活質量降低到社會認可水平的可能性[10]。本文在參考世界銀行和諸多研究者對“貧困脆弱性”定義的基礎上，最終采納宋彥峰的觀點，認為“貧困脆弱性”指一個家庭因遭受重大風險沖擊而導致其福利水平降低到貧困線以下的可能性，即這個家庭在未來陷入貧困的概率[11]。

西藏在廣大農牧地區取得了脫貧攻堅工作的全面勝利，但同時也應該看到，部分農牧群眾依然存在著一定的返貧風險。農牧業生產長周期性以及對自然條件的高依附性使得貧弱農戶發展面臨較高的風險沖擊，地理環境、氣候特征等自然要素均會對農業生產產生重大影響；同時，農牧民普遍存在弱質性特征，易受當地經濟環境的制約，經濟制度、市場運行規律等要素均能影響到農牧民的生產經營活動；西藏農村家庭組成結構分化程度較低，使得農戶面臨風險時易產生家庭內部連帶效應，進而對每個成員的生存狀態產生影響，家庭成員不穩定的生存狀態反過來又會波及到整個家庭的脫貧穩定性。西藏貧弱農牧民群體抗風險能力有限，面臨風險危機，很難依靠自身力量去有效化解，極易發生家庭收入“斷崖式”減少。當多個風險因子出現累積、疊加、擴散，就有可能對脫貧農牧民生計資本的質量及生計資本的轉化造成影響[12]，而脫貧群眾的發展需要人力、社會、自然等生計資產的支撐，其中任何一種生計資產的缺失都有可能導致生計系統的脆弱，在過去國內的扶貧實踐中，大量貧困人口的案例也驗證了這一觀點。生計系統的脆弱又會直接導致農牧民群體抗風險能力的降低，如果這一問題長期無法得到解決，低收入農牧民及位于貧困線附近的群體就很難實現生計資本的有效運作，其未來福利水平再次跌破到貧困線以下的可能性將大大增加，農牧民返貧問題也就此產生。

（二）貧困脆弱性視角下返貧風險治理的邏輯起點

從16 世紀末英國通過《伊麗莎白濟貧法》，到近代歐美國家積極創建社會福利體系，再到本世紀初世界銀行呼吁與貧困作斗爭，人類對貧困與反貧困問題的探索從未間斷[13]。

研究發現，西藏農牧民返貧風險治理效果主要和農牧民抵御風險能力、風險應對策略以及外部幫扶力量的介入程度有關。家庭風險抵御能力由農牧民家庭擁有的所有可被利用的資產決定，史月蘭等認為家庭可利用資產主要包括自然資產、人力資產、物質資產、社會資產和金融資產等[14]，尹秀芳，楊云彥則認為應包括家庭經濟資源（家庭儲蓄、生產性資產、非生產性資產）和家庭社會支持資源（資金困難時的求助對象、春節時走動的親朋好友數和是否有親朋在政府部門工作）[15]，盡管學者對家庭資產劃分方法不同，但都認為農牧民家庭所擁生計資產質量越高，其抵御風險的能力和手段越豐富，也就越能盡快從風險事件中恢復過來。面臨風險時，科學的風險應對策略同樣至關重要。風險應對策略指人們在現有風險思維指導下，為降低風險沖擊所帶來的潛在損失，對家庭擁有的資源進行合理安排的過程。一般而言，風險應對策略選取越得當，應對效果越好。然而農戶所擁有的生計資源以及風險決策能力畢竟有限，因此，還需要外部幫扶力量的適時介入，提升農民風險抵御能力，豐富風險應對工具。

（三）貧困脆弱性視角下返貧風險治理的應對機制

無論是從鞏固脫貧成果角度，還是從推動鄉村振興建設角度來看，建立返貧風險治理應對機制至關重要，它關乎后扶貧時代各項幫扶政策在農牧地區的落實情況，是有效阻斷返貧風險生成和演化的關鍵。風險治理是一項動態過程，包括事前預防、事中應對和事后評估等環節，因此，風險治理應對機制應分為：風險動態監測機制、風險治理幫扶機制、風險治理環境優化機制、監督考核機制等。其中，風險動態監測機制是返貧風險治理工作的前提和準備，風險治理幫扶機制是返貧風險治理工作的核心，風險治理環境優化機制為返貧風險治理提供保障，監督考核機制則是對整個風險治理工作成效的評估。各機制之間相輔相成，共同構成返貧風險治理的應對機制。

至此，脆弱性視角下西藏農牧民返貧風險治理框架最終形成，具體如圖1所示。

圖1 返貧風險治理框架

三、西藏農牧民返貧風險治理的現實困境

（一）多重不利環境因素依然存在

1.自然稟賦劣勢明顯，農牧民生計成本較高

首先，西藏自然災害頻發，農牧民經濟損失大。西藏活躍的地質運動與異常復雜多變的氣候疊加，形成了獨特的孕災環境，極易發生地質災害和氣象災害，是我國自然災害發生頻率最高的地區之一[16]。據不完全統計（表1），2008-2017年十年間西藏平均每年受災人口達61.79 萬人次，受災面積年均2.991 萬公頃，其中，2008、2009、2010 連續三年受災面積均在5萬公頃以上，10年間因自然災害造成的直接經濟損失累計達242.38億元。

表1 西藏自然災害人員受災情況表

其次，西藏生態脆弱，開發難度大?，F有研究已證明貧困與脆弱生態環境具有顯著相關性，甚至兩者在時空方面高度耦合[17]。生態脆弱地區環境惡劣、生計艱難，為改善生存困境人們往往加劇對當地資源的開發，從而導致生態持續惡化，進而陷入“生態脆弱-貧困-開發-生態破壞”循環圈。目前，西藏生態脆弱區域主要分布在青藏高原中部和西北部等大范圍地區（如圖2所示），與脫貧前國家確定的貧困縣區域高度重合，凸顯后扶貧時代貧弱現象治理的復雜性。

圖2 青藏高原農牧區脆弱性空間分布

西藏自治區90%以上的國土面積處于高寒環境中，高原地殼活動頻繁、風化凍蝕作用強烈、水土保持能力差，自然生態環境十分脆弱，一旦遭到破壞，有的需要幾十年、上百年才能恢復，有的甚至難以逆轉[18]。雖然西藏農牧民對生態的破壞力度較弱，但因其生態系統的特殊性，所產生的危害和后果更加嚴重。尤其是當生態破壞速度超過生態修復速度時，生態環境加劇惡化并誘發各種自然災害。西藏未來農牧業發展面臨嚴峻的生態環境風險挑戰（見圖3）。

圖3 青藏高原未來農牧業發展的生態環境風險圖（2030年）

2.相對貧困特征復雜，返貧風險治理成本較高

絕對貧困治理時代，人們對西藏貧困現象進行了深入研究，發現西藏農牧民貧困產生是由多方面原因造成的，并表現出不同的特征（見表2）。貧困治理工作前后相承。建國后西藏扶貧工作先后經過了救濟式扶貧、開發式扶貧、精準扶貧等階段，基本消除了絕對貧困現象，但是絕對貧困治理時代的致貧風險因子并未得到根除，農牧民貧弱特征依然明顯，主觀因素（內生動力不足、經濟參與意識不強等）與客觀因素（自然稟賦組合、社會發展水平等）交織、延續，繼續影響著農牧區百姓的生計活動，造就了目前西藏相對貧困治理異常復雜的問題，加上西藏區域、邊疆、民族三重性特征[19],無形中推高了西藏返貧風險治理成本。

表2 絕對貧困治理階段西藏農牧民貧困特征劃分

3.行政治理能力低下，政策減貧成效不佳

西藏貧困治理工作，政府發揮主導作用，取得了不錯的減貧效果，但在鞏固脫貧成果時代背景下，我們發現政府工作中仍存在一些問題。首先是返貧風險應對觀念滯后。返貧風險是風險的一種特殊形式，其治理思想和風險治理基本相同，即當風險因子出現時，精準預判其發展動向和發展趨勢，采取有效措施，避免風險因子積累和擴散。一旦返貧風險因子形成“事故鏈”，不管是從時間還是從資本角度來看，都將農牧民家庭產生重大損失。脆弱性視角下農牧民返貧風險治理需要政府具有前瞻性眼光，預先發現農牧民返貧傾向，提前消除各風險要素，然而在現實中，各基層政府的介入時機、措施往往發生在返貧風險因子產生、累積之后，被動應對風險帶來的挑戰，造成大量國家扶貧資源的浪費；其次，基層治理能力有待提升。返貧風險治理需要基層組織發揮戰斗堡壘作用，自治區政府多次強調要建強基層組織，但是基層組織疲軟問題在廣大農牧地區屢見不鮮。不僅是在農牧民中廣泛存在“等、靠、要”思想，基層組織中也普遍存在這種惰性思維，等幫扶、要資源。而在資源配置領域，地方政府為凸顯政績，往往傾向于將資源優先配置到那些收益高、見效快的領域，扶貧政策供給和貧弱農牧民需求不匹配問題時有發生。甚至部分基層政府工作人員對政策理解不到位，出現為規避扶貧政策執行風險人為變更政策執行路徑的現象，為后續政策執行的連貫性帶來壓力；第三，部門合作機制缺乏，基層工作效率低下。王三秀認為農村返貧風險具有四重特質：返貧風險的疊加性、延續性、變動性和返貧風險人群的多樣性[20]，因此返貧風險治理不再是某一層級政府或某一部門的事項，需要各層級政府和政府內部部門間相互配合、通力合作。然而通過筆者在那曲兩次駐村經歷發現，政府在扶貧工作中仍存在“條塊分割”邊界分明、溝通不暢等問題?；鶎庸ぷ魅藛T要花費大量精力用于應對上級領導的檢查和督導，有時候甚至要同時面臨多個不同部門的工作指示，給本就人員緊張的基層帶來較大壓力。通過進一步觀察發現有些工作原本是可以合并進行的，比如財政部門要求統計的數據和民政部門的數據統計項在某些部分是相同的，但囿于部門間數據共享的缺乏和數據庫系統不完善等弊端，鄉鎮工作者和村委要重復統計相關數據，浪費大量人力的同時，也分散了返貧風險治理的注意力?；鶎庸ぷ鳝h境也是制約返貧風險治理效能的重要因素，筆者走訪那曲多個基層政府，發現許多工作仍停留在紙質辦公階段，無紙化、系統化作業幾乎沒有，導致行政效率異常低下。

（二）貧弱農牧民存在著較深貧困因素

1.知識貧乏，農牧民返貧風險長期存在

居民人口素質關乎地區的經濟發展水平和發展潛力，直接影響著地區脫貧工作的成效，其中文化素質是勞動力人口素質的核心內容。文化素質偏低，既是西藏農牧民貧困的表現又是農牧民返貧的重要因素。據國家統計局數據顯示，最近五年西藏文盲半文盲人口數占15歲及以上人口比例一直保持在30%以上，遠高于國家總體水平（見表3）。2020年西藏教育基尼系數4.5，高于警戒線（4.0）水平，說明西藏教育不均衡問題較為嚴重，其中城鎮教育基尼系數0.32，鄉村教育基尼系數0.49[21]，由此可見，西藏農村教育不均衡現象比城鎮更為突出。這也與筆者在那曲實地調研時的感受較為一致，以班戈縣佳瓊鎮為例，下轄所有村子沒有教學點，農牧民家庭子女需到鎮上完成幼兒園到小學三年級學業，三年級以上及初中階段學生則必須要到縣里就讀，各個學校又存在師資極度短缺問題，許多老師不得不同時兼任多門學科的教學任務，在對佳瓊鎮小學校長訪談中，校長也談到這一點，學校教室、宿舍等硬件設施建設很好，但是師資短缺問題嚴重，尤其缺少會說漢語的老師，極大制約了教學工作的開展。佳瓊鎮所在的班戈縣位于藏北草原，百姓主要以放牧業為主，許多年輕農牧民沒有接受過系統的學校教育，大多只有小學學歷，基本沒有接受過專業技能培訓。知識貧乏不僅導致許多農牧民對新鮮事物接受緩慢，還極易造成農牧民思維僵化，觀念落后等問題，進而影響到人們融入快速變遷社會的速度和能力。

表3 文盲半文盲人數占15歲及以上人口的比例

2.可行能力缺失，農牧民主體活動受限

諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森認為，貧困是對基本可行能力的剝奪，消除貧困的過程就是賦予主體以進行活動的過程，因此阿馬蒂亞·森認為當人們某一權利缺失時就有可能會陷入貧困的境地。市場經濟條件下，西藏農牧民在交易過程中往往處于被動狀態，尤其是對于深度貧困地區的百姓而言，因資源匱乏和信息閉塞，這些貧弱人口很難平等獲得經濟發展的權利；政治權利方面，脫貧農牧民在人大代表中所占比例不高，另外，受教育水平影響，農牧民普遍參與政治活動意識和能力不強。政府又過度強調制度體系的完善程度，而忽視從實踐角度來認識農民權利缺失的問題；西藏脫貧農牧民又多分布在自然條件相對惡劣的區域，雖然政府加大力氣在養老、醫療、教育等方面的投入，但是受自然、經濟等因素影響，政策紅利稀釋嚴重，導致西藏脫貧農戶在社會權利和文化權利方面極易陷入貧弱局面。

3.貧困文化影響，農牧民內生動力缺乏

貧困問題既是經濟現象，又是一種文化現象，關乎人們對生存方式、價值的認知與定位。當人們生活在疏遠物質財富的群體性文化之中，并長期受此種文化價值觀的內化，外部世界所定義的“貧困”狀態在當地社會被認為是世世代代皆如此的“正?！睜顟B，并不會產生想要擺脫這種狀態的強烈需求和愿望[22]。西藏惡劣的地理環境、分散的聚居形態以及宗教文化的熏染塑造了農牧民特有的生活方式和對貧困的價值認知，這種價值觀念一旦形成，人們習慣性的遵從，并竭盡全力采取固化措施使之成為結構穩定的社會亞文化。受此文化影響，貧弱農牧民對外部主流文化所宣揚的價值規范和行為模式難以做到有效理解，因此，也就無法積極主動去創造財富來改善自身狀態。

另外，貧弱農牧民還極易受其周邊環境影響而產生返貧問題。貧困陷阱理論認為，在貧困地區存在著一種橫向的“鄰里效應”，人們會無意識的同周邊鄰居保持一致，直至維持在某一發展水平。隨著時間的推移，沉浸其中的個體也將面臨“從眾壓力”，降低了自我辨識能力。在西藏偏遠農牧區，域內社會結構穩定，低收入農牧民群體相對集中，“從眾壓力”帶來的負面榜樣效果更為顯著，人們對于自身面臨的致貧風險因素“習以為?！?。

（三）多主體協同治理不足

鞏固脫貧成果、防止農牧民群體返貧需要引導多元主體積極參與，充分發揮協同治理優勢。然而，西藏扶貧實踐中卻存在著多主體協同治理不足的問題。

從參與主體來看：貧弱農牧民既是幫扶對象又是貧困治理主體，長期以來一些農牧民習慣于外部力量幫扶并對之產生依賴心理，很少積極主動參與政府貧困治理實踐活動；社會組織方面，西藏地區各類社會組織、社會團體數量太少，據中國民政數據庫顯示，截止2020年底，西藏現有注冊社會組織559個、社會團體491個，注冊數量遠遠低于其他省份，即使放在西南五省中，其數量也相差甚遠（如表4所示），與西藏社會發展極不匹配，極大限制了社會力量在返貧風險治理中的作用；另外，西藏市場化發展滯后，市場化指數排名始終居于全國末尾（見表5），市場參與貧困治理作用發揮有限；多年來，西藏扶貧實踐一直由政府單一主體全力推動，既導致了扶貧效率的低下，又間接造成了扶貧場域的“微腐敗”[23]。

表4 西南五省社會組織、社會團體數量

表5 西南五省市場化總指數評分（2008年-2019年）

從結果來看，多元主體協同治理效果同樣不太理想。主要表現為，一、城市和鄉村界限分明，城鄉二元壁壘顯著存在，聯動發展機制缺乏，市域、縣域經濟中心作用發揮有限，城市反哺農牧區發展效果不明顯；二、部門間溝通協調有限，科層制下利益部門之間、上下級之間為爭奪扶貧工作主導權和扶貧資源分配話語權相互傾軋推諉，產生無效內耗，甚至衍生出了“精英俘獲”現象，加劇扶貧資源扭曲分配和浪費[24]；三、協同治理環境較差，社會團體、市場、農戶等群體的主體地位沒有得到尊重和發揮，農牧地區貧困治理合作環境基礎不牢?？傊?，在后續返貧風險治理時要重點關注多元主體參與情況和協同治理效果。

四、貧困脆弱性視角下西藏農牧民返貧風險長效治理體系

風險對返貧的影響是一個動態的過程，在對農牧民返貧風險進行治理時也要堅持這一動態原則，通過建立與之相匹配的治理機制，最大程度弱化農牧民生產過程中因各類風險所帶來的不利影響，從而提升農牧民生計能力，降低返貧發生率。堅持預防與幫扶并行，風險監測、應對和評估接續，形成符合西藏區情的返貧風險治理體系。

（一）建立返貧風險動態監測機制

返貧風險因子出現且累積、擴散幅度超出農牧民適應范圍時，就會對農牧民生計活動產生影響，因此，要建立返貧風險動態監測機制，對各類風險因子進行及時捕捉、跟蹤。返貧風險動態監測機制涉及監測主體、監測對象、監測內容、監測手段等方面。

明確監測主體。返貧風險動態監測機制在具體運行過程中需要協調各方利益、配置多方資源，而能使動態監測效果實現最佳的主體方只能是政府?？v向上，西藏自治區各級政府充分發揮統籌作用，為農牧民返貧風險治理制定政策、謀劃規則、敦促落實；橫向上，在上級政府的統一領導下，本級政府內各職能部門有效銜接，密切合作，及時對具有返貧風險的農牧民進行適時介入。然而，現實中西藏農牧民往往面臨多個返貧風險因子，如自然災害、農牧產品價格波動、家庭成員健康變故等，這些風險因子單個出現時，農牧民可自行采取相關措施積極應對。但當出現多個風險因子累積或疊加時，單純依靠政府一方力量進行監測顯然是不夠的，還需要動員鼓勵市場、社會組織等多方力量共同參與。

瞄準監測對象。風險動態監測機制下，要瞄準監測對象，摸清未來福利水平低于設定閾值、存在返貧風險的農牧民家庭的數量。絕對貧困治理階段，政府將收入低于貧困線的農牧民家庭作為幫扶對象，建檔立卡，分類管理，解決了貧困農牧民的生存問題。此階段對貧困人口的識別、幫扶發生于貧困產生之后，屬于“事后干預”行為；然而，到了相對貧困治理階段，貧弱農牧民返貧風險因子更加復雜、訴求更加多樣化，再以“家庭年人均收入”“兩不愁、三保障”為標準確定幫扶對象已不太符合現實需要。返貧風險治理要解決農牧民的發展問題，需要將貧困治理關口前移，預先消除發展中潛在各類“致貧風險”因子，屬于“事前干預”行為。另外，在脫貧攻堅階段部分地方存在“精準退出”識別不到位的問題，使得一些貧弱群體失去幫扶機會，重新陷入生計困難狀態[25]。因此，風險動態監測除了要對原有建檔立卡戶以及收入位于貧困線附近的農牧民家庭進行定期監測，保證該類人群實現穩定脫貧。還要通過農牧民主動申報、駐村工作隊和鄉村振興專干信息核對、村兩委上報、鄉鎮基層干部回訪等形式，篩出具有返貧風險但不屬于原先“建檔立卡貧困戶”的農牧民并將之納入到監測體系中。另外，西藏還存在著人口較少民族和直過民族，如門巴族、珞巴族以及未被民族識別的僜人等，這部分群體主要分布在西藏地理邊緣地帶，其經濟、社會發展指標均落后于西藏其他地區，對該部分群體也要重點關注并進行長期監測。

確定監測內容。返貧風險因子影響生計資本的質量及生計資本的轉化，進而產生農牧民的貧困脆弱性問題，因此，要科學劃定、靶向瞄準監測內容。2000 年之前，西藏以1990 年不變價格為計算基準，選取收入（人均純收入）、食物（人均糧食、人均肉食、人均酥油）、基本生產條件（農田、圍欄草場、牲畜）等作為溫飽指標，劃定貧困人群；2000年之后，自治區政府主要采納國家貧困線作為衡量標準，將人均收入低于規定貧困線的人群劃為貧困人口。期間，結合西藏本地物價指數、社會發展水平，對貧困線進行多次調整，但歸根到底，這條貧困線仍屬于“靜態貧困線”，精準扶貧后期，又增加了“兩不愁、三保障”的標準，將吃、穿、教育、醫療、住房等因素也考慮了進來；鞏固脫貧成果階段，西藏自治區鄉村振興局實施“11371”機制（2022 年7 月），將人均純收入低于6500元的農村脫貧戶作為動態監測對象。通過梳理，我們發現，政府在確定貧困人口時，主要還是以人均純收入作為主要考慮標準。返貧風險治理重在以農牧民貧困脆弱性視角，研究農牧民未來福利下降的可能性，因此，需要全面了解農牧民的生計狀況。目前，學術界關于生計資本的劃分多來源于英國國際發展署（DFID）開發的可持續生計分析框架，將生計資本劃分為：人力資本、物力資本、金融資本、自然資本和社會資本。因此風險動態監測機制的主要監測內容應該圍繞西藏農牧民生計資本這五個維度展開，分析風險人群的生計資本水平和生計資本結構，重點關注農牧民重大疾病、教育費用、自然災害、就業不穩定、產業經營不順或失敗等高頻風險因子下造成的返貧現象[26]。

提升監測能力。返貧風險監測，對象多樣、內容復雜，需要強大的監測能力才能完成這項任務，大力推進數字化平臺建設勢在必行。2022年6月9日西藏自治區鄉村振興局召開數字化平臺建設工作交流會議，對平臺建設的重要性和必要性予以論證，并提出了建設要求。然而結合西藏農牧區現實網絡基建情況和數字化運用程度，平臺建設任重而道遠，可從以下幾方面進行發力：完善基礎設施建設。積極推進網絡信號進村入戶，重點保證村（居）委信號暢通穩定；培育專業化人才。動態監測系統需要借助大數據、人工智能等數字化技術捕捉農牧民返貧風險因子，及時完成數據采集和上報工作，這就要求工作人員具有數據敏感性，熟練掌握計算機系統，因此要劃撥專項資金對鄉村振興專干、各駐村工作隊、村（居）兩委以及政府部門中負責監測的人員進行相關業務培訓；打破服務平臺壁壘，共享農牧民生計狀況數據庫，將動態監測系統和教育、醫療、民政、住建等行業系統精準對接。既能對農牧民風險因子進行有效監測，又能減輕基層統計人員的負擔，提高監測水平和監測效率。

創新動態監測運行機制。采取“線上研判+線下排查”并行模式，監測主體定期對系統進行維護和數據更新，監測農牧民經營狀況、收入變動，醫療、教育、水電、金融等費用支出走向，設定預警機制，一旦費用支出超出或收入低于某條標準線，預警機制及時啟動，并在線研判監測對象數據演變態勢，劃分風險等級。將結果向相關部門及時報送，做進一步重點監測處理。另外，“線下排查”同步進行，各村（居）兩委、鄉村振興專干、駐村工作隊通過日常走訪、現場取證等方式，發現具有返貧跡象的農牧民家庭，立馬進行數據比對，保留風險人群，排除無風險家庭，并將風險家庭數據上傳系統。通過“線上研判+線下排查”并行模式可以盡可能全面的掌握具有返貧風險人群。

（二）完善返貧風險治理幫扶機制

返貧風險治理最關鍵與核心的任務是提升農牧民風險應對能力，增強農牧民生計資產獲取及轉化能力，這就需要建立和完善返貧風險治理幫扶機制。

保證政策的持續性和穩定性。脫貧攻堅戰的最終勝利離不開國家各項扶貧政策的精準發力，同樣，在后扶貧時代返貧風險治理中仍然需要發揮政策的保障作用。要堅持問題導向，繼續加大對西藏低收入農牧民的幫扶力度，保證扶貧政策總體穩定。西藏屬于民族地區，受歷史、地理、經濟等因素影響，注定其扶貧工作具有高度復雜性和持久性，目前雖已整體脫貧，但鞏固脫貧成果階段的任務更加艱巨，還需要政府的大力扶持，繼續維持現有各項扶貧政策的實施力度。對于存在返貧風險的農牧民，各地政府仍要繼續堅持“兩不愁、三保障”的任務底線，做好其基本生活保障工作。

根據扶貧工作動態，適時調整相關政策。我們要認識到政策的穩定性并不意味著政策的一成不變，而是要根據扶貧工作動態發展情況適時優化和創新。過去較長時間內，西藏的政策設計過度依賴行政手段，在扶貧工作中片面強調行政手段，忽視市場作用，單純依靠政府來提供公共產品，使得公共產品供給和貧困群眾需求對立，不僅浪費扶貧資源，削弱政府權威，還導致區內各級政府的人力緊張，影響其他公務的正常開展。因此后續扶貧工作要轉變思維，創新幫扶機制，著力推進供給側改革，將部分公共產品和服務的提供方由政府逐漸外包給第三方組織，充分發揮市場資源配置作用。在對扶貧資源的分配問題上，要打破過去舊有政績觀念，摒棄“扶貧資源是地方政府獲得人力物力財力支持的方向和路徑”的錯誤認識。扶貧政策制定和扶貧項目設計中，要多聽低收入農牧民群體的意見，自覺接受廣大群眾的監督。貧弱農牧民不僅是扶貧工作的幫扶對象也是重要的參與主體，因此我們要加大對易返貧農牧民的賦權力度，使其在扶貧資源的分配中擁有更多發言權。

推動個體賦能，提升農牧民內生動力和生計能力。首先要突出貧困農牧民主體地位，增強其自主發展意識。未來工作中，要改變“把幫扶對象僅僅作為客體對待”的錯誤思想傾向，千方百計提升貧弱農牧民尤其是具有返貧風險的農牧民在扶貧工作中的參與程度，從根本上改變簡單粗暴的輸血式幫扶模式，將扶貧與扶志相結合，消除“貧困文化”帶來的負面影響。用好輿論陣地，充分利用學生、務工人員以及村老鄉賢等特殊群體，對身邊發生的致富案例進行宣講，讓風險農牧民從思想上意識到“貧困可恥、致富光榮”，改變“要資源、等扶貧”的錯誤觀念；其次，加強教育培訓，提升個人技能。教育是穩固脫貧、阻斷返貧風險的重要保障，具有十分重要的作用。通過接受教育，貧困人群可以打破階層壁壘，實現人生價值，為隔斷貧困代際傳播提供可能。因此，西藏要加大農牧地區教育資源投入，提供更多教育平臺，保證貧弱農牧民家庭子女能夠持續、多途徑的獲取教育的機會。另外，推進職業教育發展，利用援藏教育資源和西藏本土現有教育資源在各地市籌建職業技術學校，加強對青年農牧民在實用技術、農產品加工技術、農業政策法規等方面的培訓，千方百計提升低收入人口的生計能力。

（三）優化返貧風險治理環境

加大基礎設施建設，改善農牧民生產生活條件。西藏貧困人口分布與生態脆弱地區分布具有明顯的“地理耦合”特征，復雜的自然環境使得當地基礎設施建設薄弱的問題十分突出，給農牧民生產生活帶來極大不便，一定程度上導致了地區經濟發展的脆弱性。因此，要從加強基礎設施建設、降低經濟脆弱性入手，通過道路交通、信息網絡工程、水電管網鋪設等關系民生領域項目的建設，為百姓生產生活提供便利條件。在基礎設施建設中，要創新工作方式，建立“以工代賑”機制，吸收當地農牧民參與工程建設，既有效增加家庭收入，又能幫助農牧民在工作中掌握一定的勞動技能。需要特別強調的是，鑒于西藏生態系統脆弱性這一基本事實，各民生項目在設計、施工前，要充分考慮當地生態容量和生態承載能力，協調好發展與生態保護的辯證關系。

創新融資渠道，優化扶貧資源配置。加大基礎設施建設需要大量資金的持續投入，而返貧易發地區基層政府普遍面臨財政緊缺問題，這就需要各級政府統籌安排各項民生資源，加大專項扶貧資金的支持力度；另外，江蘇、北京、廣東等東部發達省市對西藏各地市有對口援建項目，政府要根據地方實際發展需要合理安排這些援建項目；鼓勵民間資本進入到基礎設施建設領域，拓寬融資渠道。

培育市場合作機制，分散經營風險。目前，大部分西藏農牧民還是以家庭為單元從事生產經營活動，橫向合作水平和縱向融合程度不容樂觀，在這種生產模式下，農牧民獨自承擔生產過程中的各項風險，風險分散途徑單一。要積極培育市場，引入競爭機制，推動產業融合，建立農業產業化聯合體。政府引導貧困農牧民建立專業合作社，以規?；洜I的方式分散個體經營所帶來的風險，推進農牧產業縱向化發展。扶持地方龍頭企業發展，鼓勵企業幫扶農牧民合作社，逐步形成“龍頭企業為引擎、種養農戶為基礎、專業合作社為紐帶的多條縱向產業鏈交叉融合的農業產業化聯合體”，就地解決農牧民剩余勞動力問題，提高農戶生計能力。

規范商業保險運行機制，拓寬風險分散渠道。在現代經濟條件下，商業保險分攤和防控風險作用明顯。政府鼓勵貧弱農牧民購買商業保險，以契約的形式促成某些特定風險從被保人向保險公司轉移和分散，一旦風險轉化為危機，就可通過保險的補償功能對農牧民進行經濟補償，從而使損失達到最小化。保險事業同扶貧工作息息相關，得益于保險對風險的事后補償機制，農牧民返貧風險因子可以最大程度的被轉移和分散。

（四）嚴格監督、考核機制

監督、考核環節既是對返貧風險治理運行機制的整體評估，又是對基層政府治理能力的考核。返貧風險治理處于兩個關鍵節點，過渡期和鄉村振興階段，對返貧風險治理效果進行嚴格監督、考核具有十分重要的意義。過去精準扶貧階段，國家已形成包括考核目標、考核內容、考核方式和考核結果在內的完備的考核體系，為后續扶貧考核工作提供重要參考。西藏農牧民返貧風險治理比脫貧治理更加復雜艱巨，對返貧風險治理考核工作提出了更高的要求，這就使得我們要在原有考核體系上做出調整，從而實現監督體系的精度與深度。

西藏農牧地區分布廣泛，農牧民居住分散，有些地方外部監督力量很難滲透，加上農牧民監督意識不強、監督渠道單一，極易在農牧地區滋生腐敗現象。而農牧民又是返貧風險治理對象，對治理效果有著最直觀的感受，在返貧風險治理評估中最有發言權，因此，要培育農牧民的自治意識，形成農牧區內部監督、自我監督機制，保障各項返貧治理資源能夠用到真正需要的百姓身上。

農牧民返貧風險治理監督考核主體眾多，可以包括人大監督、上級部門監督、職能部門監督等，能夠對返貧治理工作進行全方位、多層次進行考評。為避免多主體相互推諉監督職責和重復、多頭監督帶來的資源浪費問題，建立監督信息共享平臺勢在必行。通過信息共享平臺可以有效實現上下級和部門間的互聯互通，既能對返貧風險治理工作成效進行監督，又能對監督考核工作的落實情況進行監督，還可以使廣大農牧民了解扶貧資金的使用動向、扶貧項目的進展情況。

作為內部考核的重要補充力量，“第三方評估”以其專業性、獨立性被廣為接受。精準扶貧階段，西藏建檔立卡貧困戶和貧困縣的退出均參考了第三方評估機構給出的評估結果。在我國扶貧領域第三方評估機構主要由高校和科研院所擔任，評估隊伍主體也多由高校教師、碩博研究生和本科生構成，經過一定培訓即開展評估工作，如西藏大學師生就參與了噶爾、桑日等貧困縣的脫貧評估工作。高校和科研單位參與第三方評估雖然能夠保證評估程序的公正性和評估過程的嚴謹性，但是這些機構自身也有繁重的教學、科研壓力，加上評估隊伍的臨時組隊，不可能隨時參與第三方評估工作。因此，西藏建立常態化監督考核機制，要積極尋求和高校、科研單位的長期穩定合作關系，通過在西藏大學、西藏民族大學、西藏社科院等科研機構設立專項評估智庫，抽調專業人才，舉辦培訓，逐漸打造一支具有專業化、職業化的評估隊伍，每年定期參與農牧民風險治理考核工作。第三方評估主體要關注農牧區內部監督無法解決的問題，重點聚焦返貧風險治理行動帶來的影響，特別是對農牧民生計能力方面產生的持續性影響，為農牧民返貧治理政策制定和調整提供參考。

監督考核工作紛繁復雜，需要投入大量的時間成本和物資成本，因此評估過程不能是走過場，對于評估結果也不能漠視對待。評估完成后，要對各項考核結果進行認真分析和總結，發現農牧民返貧風險治理工作中的亮點和不足。推廣考核中發現的好方法、好經驗，并予以肯定，而考核中發現的問題要及時糾正、限期整改并追究相關工作人員的責任。評估結果要及時公開向社會發布，讓廣大農牧民了解監督內容和反饋渠道，為后續監督、考核工作的順利開展奠定群眾基礎。

總之，農牧民返貧風險治理與脫貧治理不同，后者是對已有貧困現象的治理，而前者則是基于現實條件，對未來陷入貧困可能性的研究，更具前瞻性，因此，返貧風險治理對基層政府治理能力提出了更高的要求。本文通過構建西藏農牧民返貧風險治理體系，希望為西藏扶貧領域提供思維邏輯和行動路徑。后續研究擬從微觀角度入手，實證測量西藏農牧民家庭的貧困脆弱性，并分析各返貧風險因子對脆弱性的影響，深挖農牧民生計脆弱的原因。