國家審計助推鄉村振興:角色定位、作用機制與路徑建議

畢秀玲,陳 帥

(山東財經大學 會計學院,山東 濟南 250014)

一、引 言

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量?！笆濉睍r期,全國審計機關累計審計50 多萬個單位,促進增收節支和挽回損失2.2 萬多億元,推動建立健全規章制度3.7萬多項,移送重大問題線索3.9 萬多件,為促進中央令行禁止、維護國家經濟安全等作出了積極貢獻①中央審計委員會辦公室,審計署:《“十四五”國家審計工作發展規劃》,http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/28/content_5621230.htm。。國家重大政策措施落實情況跟蹤審計是國家審計的重要組成部分,黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后,2018 年審計署公布了《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》,指出在鄉村振興戰略實施中加強審計監督,是審計機關的重要職責和任務,是審計監督推動政策落實、維護人民根本利益、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。2021 年我國頒布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》中也明確指出,縣級以上審計部門要按照各自職責對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督。全面打贏脫貧攻堅戰后,我國“三農”工作重心全面轉向推進鄉村振興,在開啟中國式現代化建設的新征程中,全面把握中國式現代化對審計工作提出的新要求新任務,將加強鄉村振興相關審計作為貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要政治任務,對國家審計的角色功能與作用發揮提出了更高要求。以公共受托責任理論為基礎,探討國家審計在鄉村振興實施過程中的功能定位以及推進鄉村振興的作用機制,提出國家審計助推鄉村振興的路徑建議是本文研究的三個主要問題。

二、文獻綜述

國家審計作為基于憲法確立的制度安排,其產生基礎是不完全契約下國家委托代理關系,國家審計的公共受托責任②蔡春,蔡利:《國家審計理論研究的新發展——基于國家治理視角的初步思考》,《審計與經濟研究》,2012 年第2 期。、信號傳遞機制③魏明,邱鈺茹:《國家審計參與國家治理的信號傳遞機制研究》,《審計與經濟研究》,2015 年第3 期。、基本特性④李濤,吳彧端:《國家審計促進鄉村振興戰略的路徑探索》,《財會通訊》,2020 年第3 期。等為相關研究提供了廣泛的討論空間。本文從審計與國家治理、審計助推國家重大戰略實施以及國家審計參與鄉村振興三個方面對相關文獻進行研析。

(一)國家審計與國家良治

國家良治是促使公共利益最大化的社會管理過程①張慶龍:《國家審計良治的憲政思維》,《審計與經濟研究》,2008 年第5 期。,其合法性、透明性、責任性及法治與回應構成政治國家與公民社會的一種最佳狀態②俞可平:《治理和善治引論》,《馬克思主義與現實》,1999 年第5 期。。國家審計基于國家治理的需求而產生,通過跟蹤監督公共資金和公共權力的運行,使國家權力配置和運行處于相互制約的均衡狀態,從而最大程度地發揮好治理效能③劉家義:《國家治理現代化進程中的國家審計:制度保障與實踐邏輯》,《中國社會科學》,2015 年第9 期。。譚勁松等認為關于國家審計在治理中的研究,經歷了從“審計監督”論到“免疫系統”論再到“國家治理”論的發展演變,對國家審計的角色定位也隨之產生了從“經濟監督者”到“國家經濟社會運行的免疫系統”,再到“國家治理的重要組成部分”的轉變④譚勁松,宋順林:《國家審計與國家治理:理論基礎和實現路徑》,《審計研究》,2012 年第2 期。。早期的審計監督依托公共受托經濟責任,重點關注財政收支領域,監督受托人經濟責任履行情況。隨著公共受托責任的拓展,劉國城等認為基于治理導向的國家審計功能正向評價、服務等方向延伸⑤劉國城,高春晗,李庭燎:《國家審計促進鄉村振興政策落實的研究——基于功能定位和實現路徑的視角》,《財會通訊》,2021 年第9 期。,審計監督逐步聚焦重大政策措施落實、廉政風險防范、兜牢民生底線等領域⑥李歆,閆晉潔,邱瑾:《村級公共資金審計監督模式探索》,《農村經濟》,2013 年第3 期。⑦秦之泰:《國家治理視角下村居審計探討》,《審計研究》,2015 年第1 期。。與此同時,政界和學界對國家審計的認識持續深化。劉家義認為,國家審計是國家治理大系統中內生的“免疫系統”⑧劉家義:《論國家治理與國家審計》,《中國社會科學》,2012 年第6 期。,其免疫性能體現在依托預防、揭示和抵御功能,預警風險隱患、反映真實問題、抑制經濟社會發展病害等方面。宋常等認為國家審計已經從傳統的審核監督發展成為國家監督控制系統的重要組成部分,內嵌于國家治理體系之中⑨宋常,王睿,趙懿清:《國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題》,《審計與經濟研究》,2012 年第1 期。。學界關于國家審計以提升人民幸福為終極目標,從監督責任、評價效率、提高透明度、促進民主法治等方面,對政府權力及其運行進行監督制約,保障國家治理秩序,從而實現國家和社會良性互動的觀點基本達成一致⑩CheolLiu,JohnL.,Mikesell,“TheImpactofPublicOfficials’CorruptionontheSizeandAllocationoftheU.S.State Spending”,Public Administration Review,2014,74(3),pp.346-359.?魏治勛:《“善治”視野中的國家治理能力及其現代化》,《法學論壇》,2014 年第2 期。。

(二)國家審計與脫貧攻堅

脫貧攻堅以來,黨和國家明確了“脫貧為了誰,脫貧依靠誰,脫貧造福誰”的價值取向,堅持以人民為中心,為脫貧政策的制定與實踐提供了思想指導?袁紅英:《中國共產黨減貧實踐的百年歷程與經驗》,《馬克思主義研究》,2021 年第10 期。,構建了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。審計署成立扶貧審計工作領導小組,動員全國審計力量,開展扶貧審計。截至2020 年底,全國各級審計機關累計投入扶貧審計力量2.7 萬多人次,現場核查扶貧項目23.73 萬個,完成了對832 個貧困縣的扶貧審計全覆蓋。?劉力云:《國家審計促進脫貧攻堅:做法、成效和啟示》,《審計研究》,2021 年第3 期。學界對國家審計與脫貧攻堅的研究主要集中在兩方面:一是國家審計對扶貧的作用分析。邢維全采用空間杜賓模型對國家審計與農村脫貧情況之間的關系進行了實證研究,研究結果表明,我國省級審計機關的審計活動既會降低本地貧困人口規模,在不同省份之間也存在顯著的外溢效應?邢維全:《國家審計能否促進農村脫貧? ——基于空間杜賓模型的檢驗》,《審計與經濟研究》,2020 年第6 期。。呂勁松等采用用多元回歸方法依托西南地區貧困縣的扶貧審計數據,證明扶貧審計提高了扶貧資金的使用績效?呂勁松,張金若,黃崑:《扶貧政策跟蹤審計能促進脫貧攻堅嗎? ——基于西南四省/直轄市的經驗證據》,《財政研究》,2019 年第5 期。。石恒貴等通過截面數據對扶貧審計促進脫貧攻堅的效果進行檢驗,發現專項審計與跟蹤審計相結合能夠持續提高脫貧攻堅效果?石恒貴,田夢:《扶貧審計在脫貧攻堅中的作用機制及對鄉村振興的啟示》,《重慶理工大學學報》(社會科學),2022年第7 期。。此外,國家審計在助力精準識別貧困人口、監督扶貧資金管理、保證扶貧政策落實、促進扶貧領域反腐倡廉等方面也發揮了重要作用?孫達新:《國家審計在精準扶貧中的作用》,《中國內部審計》,2019 年第5 期。?包蓮:《精準扶貧政策下國家審計的作用機理研究》,《經濟研究導刊》,2019 年第9 期。?范俊龍:《審計監督在脫貧攻堅戰中的作用探討》,《現代商貿工業》,2019 年第6 期。。二是國家審計在助力扶貧中存在的問題。徐向真等根據審計署發布的有關扶貧資金審計公告,從審計內容、方式、覆蓋范圍、發現問題和及時性五個方面分析了扶貧資金審計的問題演化及原因①徐向真,段曼曼:《扶貧資金審計的問題演化與問責效果——來自2013—2017 年審計署公告的研究》,《財會月刊》,2019 年第7 期。。劇杰等基于審計署公布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告,采用Python 提取中文關鍵詞進行可視化分析,認為扶貧審計存在內容仍比較傳統、審計深入程度有限、審計結果后續跟蹤整改與披露有待提升等問題②劇杰,莊碧琛:《扶貧政策跟蹤審計實踐總結與思考——基于2016—2018 年審計結果公告的分析》,《會計之友》,2019 年第12 期。。李曉冬等指出扶貧資金審計仍局限于傳統扶貧資金審計領域,對生態和社會效益方面的審計評價較為匱乏,扶貧審計覆蓋范圍尚不完全③李曉冬,馬元駒:《精準扶貧政策落實跟蹤審計研究進展——兼論后精準扶貧時代扶貧政策落實跟蹤審計的研究進路》,《哈爾濱工業大學學報》,2021 年第2 期。。此外,也存在審計信息有待詳盡公開④閆天池,于洪鑒:《“實”與“準”:脫貧攻堅階段跟蹤審計問題研究——基于審計結果公告的文本分析》,《首都經濟貿易大學學報》,2020 年第2 期。、大數據應用有待深入推進等問題⑤杜永紅,史慧敏,石買紅:《大數據背景下精準扶貧的審計監督全覆蓋研究》,《會計之友》,2017 年第10 期。?；谝陨蠁栴}學者們也從多維視角提出了優化建議。

(三)國家審計與鄉村振興

鄉村振興戰略實施以來,我國部署了一系列重大工程、重大計劃,投入大量資金,確保鄉村振興戰略落實落地。國家審計基于保障國家在鄉村振興領域的公共受托責任得到充分履行而開展⑥秦榮生:《公共受托經濟責任理論與我國政府審計改革》,《審計研究》,2004 第6 期。,代表國家對鄉村振興的資金使用、政策落實、項目進展、干部廉政等情況進行監督、評價、預警、糾偏、問責、防范⑦李濤,吳彧端:《國家審計促進鄉村振興戰略的路徑探索》,《財會通訊》,2020 年第3 期。,助推鄉村振興預期目標實現。目前,關于國家審計與鄉村振興方面的研究主要以規范分析為主,現有文獻鮮有實證分析。李曉冬等借鑒公共政策評估標準構建了鄉村振興政策落實跟蹤審計四維模型,提出了涵蓋政策全覆蓋的跟蹤審計觀⑧李曉冬,馬元駒:《鄉村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式構建——以公共政策評估標準為視角》,《經濟與管理研究》,2022 年第3 期。。肖春輝從內部審計服務鄉村產業發展政策、鄉村環境保護、民生保障制度執行的視角,為內部審計促進鄉村振興提出了路徑建議⑨肖春輝:《內部審計服務鄉村振興戰略的路徑研究》,《中國內部審計》,2021 年第1 期。。包蓮從產業、生態、鄉風、治理、扶貧五方面,闡述了國家審計對鄉村振興戰略實施產生的積極影響,并提出了檢查鄉村振興規劃制度和政策落實、對投入保障實施全方位監督、對資金安全和績效實施監督檢查等實施路徑⑩包蓮:《鄉村振興戰略下國家審計的積極影響及實施路徑》,《當代會計》,2019 年第4 期。。王微分析了當前涉農資金績效審計存在客觀環境不成熟、法律體制不健全、使用方法滯后、審計結果公開度低等問題,并從創造良好外部審計環境、健全法律體系、加快方法創新、完善監督機制等方面提出了提升審計水平的建議?王微:《鄉村振興背景下的涉農資金績效審計研究》,《隴東學院學報》,2021 年第5 期。。目前,學界普遍認為國家審計促進鄉村振興方面的研究基本處于起步階段,研究視角、研究理論等呈現出碎片化、分散化的特征,國家審計促進鄉村振興的作用機制、實現路徑等研究也相對滯后?劉國城,高春晗,李庭燎:《國家審計促進鄉村振興政策落實的研究——基于功能定位和實現路徑的視角》,《財會通訊》,2021 年第9 期。?李曉冬,馬元駒:《國家審計促進鄉村振興:邏輯機理與路徑構建》,《財會月刊》,2022 年第4 期。。

三、四重角色:國家審計助推鄉村振興的功能闡釋

國家審計作為國家治理體系中的一項基礎性制度安排,具有法定性、獨立性、權威性、強制性、綜合性的特點。在實施鄉村振興戰略過程中,國家審計的功能主要體現在經濟監督者、鑒證評價者、風險預警者以及權力制衡者四個方面。

(一)鄉村振興的經濟監督者

經濟監督功能是國家審計的首要和基本。國家審計經濟監督功能是基于公共受托經濟責任,對被審計單位和個人財政財務收支的真實性、合法性以及效益性進行監督?劉譽澤:《主責主業視角下國家審計經濟監督功能探析》,《審計觀察》,2021 年第10 期。,“數據化”的財政財務收支審計和“人格化”的經濟責任審計是經濟監督的核心內容?楊曉磊:《經濟責任審計中目標經濟責任的確定與經濟責任履行報告研究》,博士論文,西南財經大學,2010 年。也可以理解為國家審計的經濟監督對象既包括公共受托資金,也包括承擔特定經濟責任的行為人。鄉村振興戰略實施以來,在資金投入方面,我國圍繞鄉村振興總體要求,依托重大工程、計劃、行動等投入大量資金推進農業農村現代化發展。2022 年底,中央財政提前下達2023 年中央財政銜接推進鄉村振興補助資金1485 億元,支持健全防止返貧監測幫扶機制、聚焦產業發展;農業相關轉移支付2115 億元,重點投向耕地地力保護、農田建設、農業資源及生態保護等方面,確保國家糧食安全和重要農產品穩定,促進農業強國建設。在責任約定方面,我國制定了省市縣鄉村五級書記抓鄉村振興的責任體系,2022 年底公布的《鄉村振興責任制實施辦法》進一步明確了中央和國家機關有關部門、地方黨委和政府鄉村振興責任內容,并提出審計署、國家鄉村振興局等部門按照各自職責對鄉村振興政策落實、資金使用和項目實施進行監督。面對龐大的資金投入和艱巨的責任使命,國家審計立足經濟監督定位,聚焦鄉村振興財政財務收支真實合法效益主責主業,開展受托責任人履行經濟責任情況審計,對于提高財政資金使用的規范性、安全性、有效性,限制受托責任人的機會主義行為具有重要意義。

(二)鄉村振興的鑒證評價者

在國家審計的運行流程中,鑒證評價是對受托責任主體各項經濟活動、履職盡責等相關資料進行審查和驗證后,依法對財務財政收支是否合規合理、計劃決策是否科學、責任履行是否完全等做出審計結論,并出具審計報告的過程。將鑒證評價分開來看,鑒證是評價的前提①于保和:《經濟責任審計研究》,東北財經大學2003 年博士論文。,鑒證通過對鑒證對象信息提出結論,以增強除責任方之外的預期使用者對鑒證對象信息信任程度。鑒證對象信息作為按照標準對鑒定對象進行評價和計量的結果,具有多元屬性,當鑒證對象為財務業績、非財務業績以及一種行為時,鑒證對象信息則對應為財務報表、反映效率或效果的關鍵指標以及對法律法規遵守情況或執行效果的聲明等②邱學文:《審計與鑒證業務》,浙江:浙江人民出版社,2007 年版,第32 頁。。審計報告依托真實、準確的鑒證對象信息,經審計機關歸納分析肯定成績、提出問題、分清責任,向委托人提供詳實、權威、可信的審計結果。在鄉村振興專項審計方面,2019 年審計署對13 個省(自治區)開展的鄉村振興相關政策措施落實和資金分配管理使用情況進行了審計,依據審計結果,做出了鄉村振興戰略實施取得良好開局,但在實施鄉村振興戰略起步階段,一些地區和部門還存在規劃方案編制和制度建設滯后,農村人居環境整治、農業綠色發展等方面政策措施落實不到位,以及涉農專項資金滯留閑置、違規使用等問題的綜合評價③中華人民共和國審計署,審計結果公告2019 年第6 號,https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。。

(三)鄉村振興的風險預警者

國家審計是防控國家治理風險的重要保障,有效抵御治理中的各種風險是國家治理體系和國家治理能力現代化的顯著表現。國家審計風險預警的實質是一種風險控制活動,在設定前期目標的基礎上,依托標準識別影響目標實現的各種潛在風險,并進行風險評估,從而設計相應的控制措施來降低或規避風險,保證受托責任主體的行為和財政財務收支等不偏離目標規劃④李維安,戴文濤:《公司治理、內部控制、風險管理的關系框架——基于戰略管理視角》,《審計與經濟研究》,2013 年第4 期。。國家審計預警的風險主要包括政策執行風險、經濟責任風險、廉政風險等。國家治理出現風險隱患的原因在于,個體在追求效用最大化的過程中,基于有限理性面對信息不對稱的情況時,可能會產生不完全披露所有信息以及從事其他損人利己的機會主義行為,受托責任人的機會主義和行為的不確定性會對資源配置或資源利用效率產生負面影響,從而提高代理成本,降低委托人資產保值增值概率,使政策落實偏離設定目標?！吨腥A人民共和國審計法》第三十條明確約定,審計機關履行審計監督職責,發現經濟社會運行中存在風險隱患的,應當及時向本級人民政府報告或者向有關主管機關、單位通報。國家審計的存在為防范化解重大風險提供了制度安排。2023 年初召開的全國審計會議指出,黨的十九大以來,國家審計嚴肅追查了一批有重大影響的典型問題線索,化解了一些影響經濟安全的重大風險隱患,發揮了審計在抵御重大風險中的作用。鄉村振興戰略作為我國一項重大決策部署,在實施過程中既要防范可能存在的經濟貪腐、財務舞弊、財政造假、會計信息失真、生態損毀等突出風險,也要關注過度行政化、形式化、產業化以及外部化的潛在風險⑤郭曉鳴:《防范推進鄉村振興可能存在的潛在風險》,《農村工作通訊》,2017 年第12 期。。國家審計圍繞國家重大政策措施落實開展的跟蹤審計以及專項審計等,對于鄉村振興戰略實施的風險防范與化解可以起到強大助力。

(四)鄉村振興的權力制衡者

權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。許多腐敗問題的產生都與權力配置不科學、使用不規范、監督不到位有關⑥人民日報評論部:《加強對權力運行的制約和監督》,《人民日報》,2022 年7 月7 日。,防止國家權力被濫用或被異化為少數人牟利的工具,必須加強國家審計對權力運行的制約和監督,以權力約束權力⑦[法]孟德斯鳩:《論法的精神(上冊)》,上海:商務印書館,1961 年版,第154 頁。,使國家權力配置和運行處于一種相互制衡的狀態⑧宋常,王睿,趙懿清:《國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題》,《審計與經濟研究》,2012 年第1 期。,國家審計同時作為國家權力體系的重要組成部分,從本質上看就是國家依法用權力監督制約權力,通過監督和制約行政權力運行狀況,對違反國家法紀的行為予以深刻揭露、嚴肅查處,開展責任追究和問責,實現權力的有效制衡,維護國家治理秩序。鄉村振興作為一項復雜的系統工程,是對農業農村整體治理以及城鄉關系重塑的過程,實行中央統籌、省負總則、市縣抓落實的工作機制,責任體系清晰,在資源下沉的同時權力也逐步下移,各地鄉村振興相關部門具有制定鄉村振興具體措施、組織調度工作開展、統籌安排和協調有關部門資金使用等權力。鄉村振興公共權力的有效運用,通過國家審計形成的權力制約機制予以牽制與平衡①袁祖望:《權力制衡理論與國家反腐敗機制》,《暨南學報》(人文科學與社會科學版),2004 年第5 期。。2019 年審計署開展的鄉村振興相關政策和資金審計審出騙取套取等問題金額6566.78 萬元,對審計發現的違紀違法問題線索依法移送紀檢監察機關調查處理②中華人民共和國審計署,審計結果公告2019 年第6 號,https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。,從審計層面發揮了權力制衡的重要作用。

四、經濟體檢:國家審計助推鄉村振興的作用機制

為構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系,更好發揮審計監督作用,2018 年我國依據《深化黨和國家機構改革方案》組建了中央審計委員會,進一步加大了黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度。目前,國家審計已經形成“查病”“治病”“防病”的工作鏈條,具備了“經濟體檢”的作用屬性③彭華彰,戚振東:《審計發揮經濟體檢作用研究》,《審計研究》,2020 年第5 期。。遵從“揭示——應對——防范”的邏輯主線,國家審計助推鄉村振興的作用機制是國家審計發揮四重角色功能,在“查病”端依托排查、抽查機制和揭示機制發現問題,“治病”端依托應對機制和控制機制解決問題,“防病”端依托威懾機制和預警機制防范問題,為鄉村振興戰略實施提供經濟監督、鑒證評價、風險預警以及權力制衡的過程(見圖1)。

圖1 國家審計助推鄉村振興的作用機制

(一)“查病”端:審查定位鄉村振興存在的問題

審計機關作為國家對財政財務收支、國有資產運行、重大項目實施、政策落實等進行審查監督的專門機關,依托憲法賦予的審計監督權力開展相關審計。在鄉村振興戰略實施進程中,國家審計通過全面排查和重點抽查兩種方式,對鄉村振興受托責任主體進行審查。以年度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計為例,審計機關均是在關注了各地區各部門貫徹落實鄉村振興決策部署情況的基礎上,重點抽查不同省縣,對鄉村振興重點領域的政策落實和資金使用情況進行詳細審計。排查或抽查行為的有效開展,是對可能存在的問題和風險進行有效識別和披露的重要前提。揭示包含批露和公示雙重含義,國家審計通過審計排查和重點抽查,依據相關標準,對偏離鄉村振興規劃要求和目標閾值的情況和線索進行識別和披露,進而在審計公報或其他公共途徑進行公示,為問題整改、追責問責提供有效依據。

2018 年以來,我國連續4 年在年度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計中對鄉村振興戰略實施情況進行相關審計,其中,2018 年第一季度至2019 年第二季度重點關注扶貧方面的相關審計,2019 年第二季度至2020 年第一季度分別開展脫貧攻堅和鄉村振興審計,2020 年第二季度開設鄉村振興審計專列板塊。擺脫貧困是鄉村振興的前提,脫貧攻堅期國家審計圍繞扶貧政策落實、扶貧資金使用等方面開展相關審計,揭示出部分地區扶貧政策落實不到位、扶貧資金和項目未實現預期效果、扶貧資金和相關管理能力有待提升等問題。在鄉村振興審計方面,通過重點審計鄉村振興規劃編制、農村人居環境整治、集體產權制度改革政策落實、財政惠農補貼發放管理情況以及鄉村振興決策部署等方面,發現存在部分地區鄉村振興相關工作責任不細化,惠農補貼發放管理不規范,農村集體產權制度改革、糧食和生豬生產保障等鄉村振興重點任務措施落實不到位,部分涉農項目進展緩慢或未達預期等問題。在國家審計定位鄉村振興存在的問題基礎上,受托責任主體依據審計要求進行問題整改,進入“治病”階段。

(二)“治病”端:促進鄉村振興存在的問題整改

審計機關通過分析問題背后存在的體制性障礙、機制性缺陷或制度性漏洞,有針對性地提出整改建議,強化審計結果整改落實,將違法違紀問題移交紀檢監察等執法機關,依法采取相關處罰。在這個過程中,審計機關通過充分應用監督權和審查權,責令受托責任主體對相關問題采取有效應對措施,通過解決問題和化解風險使財務財政支出、經濟活動、政策實施效果等控制在目標軌道內。面對鄉村振興審計揭示問題清單,受托責任主體逐條制定方案進行整改,在整改完成的基礎上,審計機關進一步對整改情況開展專項審計,紀檢監察部門則對性質惡劣的責任主體進行依法嚴懲。

在我國年度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告中,同步整理公開了整改效果較好的事例清單,既對選中整改事例的受托責任主體予以肯定與激勵,也為其他受托責任主體解決相關審計問題提供了經驗借鑒。在鄉村振興審計問題整改效果評價上,以2020 年第二季度公示的整改效果較好的事例為例,面對國家審計提出的山西、陜西、遼寧三省的三家單位扶貧項目后續配套措施不到位和效果不佳的問題,對山西省平陸縣通過對危房改造和異地搬遷項目涉及的貧困重度殘疾人家庭逐步排查,為有需求的199 名殘疾人家庭住房實施了無障礙設施改造的整改措施提出了肯定,提供了典型整改案例。

(三)“防病”端:預警鄉村振興可能產生的風險

國家審計“防病”作用的發揮主要在兩個方面:一是依托威懾機制對受托責任主體意識產生威懾作用,從而規范主體行為避免風險問題的產生。國家審計威懾作用的發揮,從根本上看來源于國家憲法的最高認證?！吨腥A人民共和國憲法》第一百零九條規定,地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權,對本級人民政府和上一級審計機關負責。在國家根本大法明確約定的基礎上,《中華人民共和國審計法》第二條規定國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機構和企業事業組織的財務收支,以及其他依照本法規定應當接受審計的財政財務收支,依照本法規定接受審計監督。進一步指明了國家審計開展審計監督的對象范疇。此外,審計機關獨立實施審計監督,不受其他任何機構和人員干擾或依附,依據相關法律對受托責任主體的財政財務收支情況、政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算、關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況、貫徹落實國家重大經濟社會政策措施等情況開展獨立的、專業的、實事求是的檢查和反映,其獨立性、專業性和真實性是國家審計存在權威性的重要體現?；凇皯獙彵M審、凡審必嚴,嚴肅問責”的審計原則,在審計機關做出兼具權威性和科學性的審計結果后,國家司法機關根據審計結果嚴肅追責相關問題責任主體,并將審計結果作為處理、處罰、績效考核以及干部晉升等決策的重要依據①李明輝,葉超:《國家審計監督權威性及其實現路徑》,《安徽大學學報》(哲學社會科學版),2022 年第5 期。,如此則會提高受托責任主體尋求機會主義的行為成本,對受托責任主體產生威懾作用,使其自動履行相關責任。二是依托預警機制根據審計材料開展趨勢和問題分析,對可能出現的苗頭性、傾向性、潛在性問題進行風險預警,并制定相關審計建議,將可能出現的風險扼殺在萌芽狀態。

實施鄉村振興戰略,是我國全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務,即需要外部資金政策等的外生的發展動力,也需要采取積極措施激發鄉村振興內生發展動力②王成利:《鄉村振興內生發展動力研究》,北京:人民出版社,2022 年版,第2-3 頁。,鄉村振興涉及部門眾多、資金體量巨大、分配鏈條較長、現實情況復雜,基于信息不對稱、有限理性、機會主義等因素的存在,可能產生多類風險。開展鄉村振興方面的國家審計,能夠及時發現鄉村振興戰略實施進程中可能存在的風險隱患,為問題整改和紀檢監察提供線索,避免潛在問題向突出性問題演變,從而擴大國家資源損失、降低政府公信力。

五、國家審計助推鄉村振興的路徑建議

2023 年初召開的全國審計會議提出組織全國審計機關開展鄉村振興戰略實施等重點民生資金和項目審計,為持續開展鄉村振興國家審計做出了工作安排?；趪覍徲嬙卩l村振興中的四重角色,為確保國家審計“查病”“治病”“防病”作用的有效發揮,需要進一步優化其助推鄉村振興的實施路徑。

(一)加大鄉村振興國家審計的監督力度

鄉村振興戰略涉及部門眾多,具有政策涉及面廣、惠及人群多、資金體量大等特點。隨著全面推進鄉村振興新發展階段的開啟,為保障相關重大工程、重大計劃、重大行動陸續規劃部署,推進鄉村振興工程、計劃、行動的有效落實,必須進一步加大國家審計監督力度,切實發揮國家審計經濟監督、鑒證評價、風險預警、權力制衡的重要作用。

一是提高鄉村振興國家審計的政治站位。認真貫徹落實習近平總書記關于審計工作的重要講話精神,加強黨對審計工作的全面領導,把黨中央對鄉村振興審計的集中統一領導落實到審計工作全過程。進一步加強國家審計的責任意識,圍繞服務鄉村振興戰略,以資金管理使用績效為切入點,找準審計監督的著力點,把鄉村振興審計擺到更加突出的位置,做好高質量、常態化的“經濟體檢”,做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。二是以創新思維深度開展審計工作。建立“中央、省、市、縣”四級審計機關上下聯動的鄉村振興審計體系,制定不同層級的審計重點,對于鄉村振興重大項目縣級審計機關可以提前介入,并全過程跟蹤,促進項目有效落實。加大審計資源整合力度,統籌做好鄉村振興預算執行審計、經濟責任審計、專項審計等多類型審計項目。加強對鄉村振興國家財政資金使用、資源交易、資產運營、工程建設的審計,促進資源優化配置。聚焦鄉村振興重點環節和重點領域,加大對突出問題、深層次矛盾的揭示力度,強化對受托責任主體和領導干部履職盡責情況的監督,將鄉村振興貫徹落實審計納入領導干部經濟責任審計范圍,推動領導干部依法依規履行職責。三是著力推進審計問題的有效整改。各級審計機關發現問題后,及時反饋給被審計單位,督促引導被審計單位對發現的問題進行整改,時時了解被審計單位整改工作的進展,在被審計單位整改過程遇到困難時給予指導與幫助。對審計出的違法違紀問題追責到人,與紀檢監察部門、司法機關形成整體問責合力,完善聯合辦案機制,強化查辦案件責任及工作效率。

(二)推進鄉村振興國家審計全過程公開

鄉村振興戰略以維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。將鄉村振興國家審計、內容、結果等向社會公眾進行公開,既是對委托責任主體負責的體現,也是實現公眾監督的必然要求,能夠在一定程度上實現審計監督、社會監督和輿論監督的有效融合。對于有效推動審計查處問題的整改、促進政務公開工作的落實、提升鄉村振興審計結果的影響力、提高相關部門行政的透明度、增強政府的權威性有重要意義,有助于形成一個更加開放、理性、權威的鄉村振興審計格局。

一是健全鄉村振興國家審計公開制度?！吨腥A人民共和國審計法》第四十條和第五十二條制定了審計機關向政府有關部門或者社會公布審計結果、整改情況報告的法律規定,為國家審計依法公開提供了法律支持。目前,鄉村振興審計公開主要以審計結果為主,運行程序、審計內容等方面的資料公開相對較少。圍繞鄉村振興產業發展、重大基礎設施建設、生態環境改善等方面,推進重大項目審批、交易過程、執法檢查和其他信息的公開公示,健全鄉村振興審計公開制度。制定鄉村振興相關部門“權力清單”和“職責清單”,定期開展行政決策、行政管理方面的信息公開,接受公眾監督。二是拓寬鄉村振興國家審計公開渠道?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規定,對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息,行政機關應當主動公開。國家審計署編制了《審計署政府信息公開指南》,對審計信息采取主動公開和依申請公開的方式進行公開公示。主動公開方式主要有門戶網站集中發布、不定期對外印發《審計結果公告》、組織召開新聞發布會、接受媒體采訪等。三是建立鄉村振興國家審計公開反饋處理機制。在拓寬鄉村振興國家審計公開渠道的基礎上,建立“公開——反饋——處理——公開”的鄉村振興國家審計公開反饋處理全鏈條,面對公開信息的社會反饋,及時進行核實、答疑,并對審計問題整改情況以及追責處罰情況及時公示,使整個審計流程處在社會監督之下。

(三)加快鄉村振興國家審計數字化建設

目前,從審計時點看,鄉村振興方面的審計主要以事后審計為主,但在實時監督方面則顯示出一定的遲滯性。從審計范疇看,基于鄉村振興實施范疇廣泛,受托責任主體眾多,主要以有限審計為主,通過重點抽取一定數量的省/縣進行詳細審計,根據樣本審計結果推斷總體情況,能夠節省審計成本、提高審計效率,但也存在一定的審計誤差和隱匿風險。新發展階段,大數據、云計算、區塊鏈等技術快速發展,為國家審計開展實時監督、擴大審計覆蓋面,推進鄉村振興國家審計數字化、網絡化、智能化發展帶來了新的機遇。

一是開發鄉村振興數字審計平臺。搭建“數據+平臺+應用”一體化的國家審計發展模式,利用數字技術開展鄉村振興重大工程、重大計劃、重大行動業務辦理、財務財政收支線上管理等,建立鄉村振興國家審計數據中心,實現審計數據的電子化收集,將審計人員從繁雜的數據收集、整理工作中解脫出來,減少審計人員由于精力、時間投入不足導致的鄉村振興信息數據采集滯后、不全等問題。二是利用數字技術開展鄉村振興數據分析。依托大數據存儲空間大、處理速度快、時間成本低、信息來源多等特點,在廣泛收集相關數據的基礎上,對鄉村振興受托責任主體的審計實現更為系統、全面的,跨行業、跨部門的綜合分析,避免基于單個部門數據缺陷而導致的審計不足等問題。利用自然語言處理技術分析海量文本信息、訪談信息等,提取關鍵數據,破解傳統人工審計文本處理的薄弱環節。利用數據可視化技術,將復雜的數據通過圖形化手段清晰呈現,方便委托主體和其他需求者獲取信息。利用社會網絡分析技術,將點狀數據轉變為網絡化數據結構,分析結構化和非結構化數據之間的關系,及其關系背后所隱含的信息,進一步尋找風險線索。利用大數據算法和模型設計,對審計數據進行過程和實時分析,通過風險數據標記、趨勢分析等實現數據的實時利用與風險預警。三是制定鄉村振興國家審計數字化應用的相關規范。大數據等現代科技為鄉村振興國家審計的數字化轉型提供了技術支持,但在使用過程中,由于數據的復雜性以及存在低密度價值等因素,也要應對數據采集風險、數據存儲使用風險、數據處理風險、克服數據不真實、不規范、不完整等質量問題。通過制定數字化應用規范,完善大數據在國家審計中運用的制度性與規范性,提升數據使用質量,提高社會層面對鄉村振興大數據審計的信任度和接受度。

(四)構建鄉村振興國家審計評價體系

全面推進鄉村振興,既需要相關政策有效落實,各類重大計劃、項目、工程有序開展,也需要對鄉村振興的執行成效和實施進展進行量化評價,從而客觀判斷受托責任主體職責履行情況和鄉村振興戰略實施情況?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》制定了縣級以上地方人民政府應當對本行政區域內鄉村振興戰略實施情況進行評估的法律規定?！多l村振興戰略規劃(2018—2022 年)》從鄉村振興總體目標著手,建立了鄉村振興指標體系,通過將主要指標發展成果與預期目標進行比較,判斷是否完成預定目標以及完成程度,對于評價鄉村振興實施效果提供了重要參考。國家審計本身帶有鑒證評價功能,并且依法依規對鄉村振興戰略進行相關審計。因此,在全面推進鄉村振興階段,從審計專項視角構建鄉村振興國家審計評價體系,或者將審計評價納入鄉村振興評價體系,能夠進一步發揮鄉村振興國家審計的重要功能。構建鄉村振興國家審計評價體系可以從經濟效益、生態效益、社會效益等多維角度,結合鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的發展目標,統籌考量鄉村振興實施的綜合效益。遵循經濟性、效率性、公平性和環境性的評價原則,從資金、項目、政策三個方面構建評價體系一級指標,具體可以包括財政鄉村振興資金使用效果情況、鄉村振興項目建設情況和政策措施落實推進情況等。