國民政府早期省制之變革
——以《省政府組織法》頒布修訂為中心的考察(1925—1931)

翁有為 ,王 力

(1.河南大學 歷史文化學院,河南 開封 475001;2.陜西師范大學 歷史文化學院,陜西 西安 710119)

國民政府的省制設計,最初依據孫中山《建國大綱》中的政制設計①“國民政府本革命之三民主義、五權憲法,以建設中華民國”,“建設之程序分為三期:一曰軍政時期;二曰訓政時期;三曰憲政時期”。當一省完全底定之日,則為訓政開始之時,“在此時期,中央與省之權限均采均權制度。凡事務有全國一致之性質者,劃歸中央;有因地制宜之性質者,劃歸地方。不偏于中央集權或地方分權”,“省立于中央與縣之間,以收聯絡之效”。見廣東省社會科學院歷史研究所等編:《孫中山全集》第9 卷,北京:中華書局,1986 年版,第126-128 頁。。1925 至1931 年間,廣州、武漢和南京國民政府都對省制做出探索和實踐。在頒布修訂《省政府組織法》過程中,國民黨蔣介石派、胡漢民派、汪精衛派、西山會議派和桂系等都意圖滲入己派意志和主張,體現出中央與地方關于集權與分權的斗爭。目前學界多從宏觀角度研究國民政府省制②如陳小京《國民政府時期省級行政體制的演變》(《江漢論壇》,1990 年第9 期)、于鳴超《中國省制問題研究》(《戰略與管理》,1998 年第4 期)、翁有為《中國近代制度轉型中的省制芻論》(《史學月刊》,2019 年第3 期)、《全面抗戰前央地關系視域下的南京國民政府省制變革》(《史學月刊》,2020 年第4 期)。,而從具體視角出發研究的還不多③如陳明《南京國民政府十年(1927-1937)省制構建研究》(中國社會科學出版社,2017 年版)、梁華瑋《國民政府時期省制及其運作研究(1925-1937)——以長江中下游省份為中心》(中國社會科學出版社,2021 年版)。,本文則透過1932 年前國民政府對《省政府組織法》的頒布修訂這一視角,來考察此時期的省制變革問題。

一、廣州到武漢時期對省制的初步探索

從廣州到武漢國民政府時期,是國民政府對省制的初步探索階段。在此時期,一切政治組織大抵采取合議制,因其“是富有民主意味的”,軍閥時代政治上的獨裁制“所留給一般人的印象太深了”,所以凡是足以避免一切獨裁專制的方法,無不盡量采用,省政府采取委員制,亦在迎合這種時勢要求④陳柏心:《中國的地方制度及其改革》,長沙:商務印書館,1939 年版,第64 頁。。這也與孫中山去世后國民黨內沒有一個有足夠威望將各方統一起來的人物有關,“全國政治上、軍事上喪失唯一之統率指導者”⑤《中華民國國民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日)中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第4 輯,南京:江蘇古籍出版社,1986 年版,第36 頁。。孫在世時即擔憂于此,1924 年國民黨改組后特將總理制改委員制,表明“把個人負擔的革命重大責任,分之眾人……使本黨不要因為本總理個人而有所興廢”①廣東省社會科學院歷史研究所等編:《孫中山全集》第9 卷,第137 頁。。孫去世后國民黨最高領導權被粵籍人物把持,權力斗爭在汪精衛與胡漢民間展開,而浙籍人物蔣介石則在粵籍汪胡斗爭中左右逢源,擠入權力最高層并最終奪取最高權力。汪胡都明白,二人無孫之威望填補孫去世后國民黨產生的權力空白,因此都積極拉攏政治盟友,想以此打敗對方來取得最高領導權。左派領袖汪精衛在蘇聯顧問鮑羅廷支持下,積極拉攏黨內軍事實力派人物蔣介石、許崇智。1925 年5 月8日—10 日汪先后到廣東潮州、汕頭與蔣、許會面,并勸蔣“行使參謀長職權”②毛思誠:《民國十五年以前之蔣介石先生》,第七編五冊,1936 年鉛印本,第39 頁。。時廣東軍權絕大部分集中在許手中,而蔣只是許手下。胡漢民雖不受國民黨各方人士所喜,其“在黨內歷史雖深,但因其城府太深,為一般同志所猜忌”,胡氏“既無實力,又不得同志信仰,自難獨據高位”,但胡也有大批擁躉支持,積極活動③海天出版社編:《現代史料》第2 集,上海:新光書局,1933 年版,第154 頁。。兩派爭執,“內部頗引起糾紛”④《粵省新政治之概觀》,《大公報》天津版,1925 年7 月13 日,第4 版。。國民政府在平定陳炯明等叛亂后基本穩固政權。6 月14 日國民黨中央政治會議在胡主持下召開決定建立國民政府,17 日及19 日連續舉行會議討論政府組織問題。24 日胡發布《革命政府改組宣言》,稱革命政府改組決定采用合議制,“以期收集思廣益之效”,并設置省政府掌理全省政務,“分為內政、外交、財政等廳,每廳設廳長一人,并由各廳長聯席會議推定主席一人”⑤蔣永敬編著:《民國胡展堂先生漢民年譜》,臺北:臺灣商務印書館,1981 年版,第331 頁?！吨腥A民國國民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第4 輯,第35-36 頁。。汪以全票當選為首任國民政府主席兼軍事委員會主席,而胡僅被推選為外交部長、軍事委員會委員⑥劉國銘主編:《中華民國國民政府軍政職官人物志》,北京:春秋出版社,1989 年版,第6、7 頁。。汪胡斗爭暫以汪勝利而結束。

“廣東為國民革命的策源地,亦即國民革命的根據地”,國民政府在1925 年7 月1 日于廣州成立后便頒布《省政府組織法》,為諸“省政府組織法之始”⑦《宣言》,《廣東省政府特刊》1927 年第2 期,第1 頁。丘譽:《黨治下之省制》,《江蘇》,1929 年第37 期,第2 頁。。其內容包括省政府總體規定、省政府下設機構(省務會議、省務會議主席、各廳、秘書處)及其他規定等三方面內容,共10條,前兩部分內容較重要。省政府總體規定包括第一、四、五、六條,規定省政府與中央政府、國民黨的關系和省政府的權力,從整體體現中央與省的權力的大小關系即央地權力關系問題。第一條鮮明標出黨治原則,由中國國民黨指導并監督省政府;且省政府受國民政府之命處理全省事務,代理中央政府在省域內施政。第四條規定省政府日常職能行使即省行政命令的發布經省務會議決定之后由主席及主管廳長署名全部以省政府名義公布。規定省行政命令全部以省政府名義公布,且無論事務大小都須經過省務會議決定和主席署名,就大大增加了省政府尤其是主席和委員會的工作內容,實際上有些事務只須廳長決定即可,此舉造成省政府行政和時間成本的浪費。另外其第五、六條規定,省政府擁有直接任免薦任官吏、發布省單行規程和停止或撤銷省內官吏違背法令、逾越權限或妨害公益的權力,但各廳長也可任免委任官吏,且省單行規程不得抵觸國民政府命令。省政府機構部分內容包括第二、三、四、七、八、九條,規定省務會議、省務會議主席、各廳、秘書處的機構設置,體現了省政府內部權力的配置問題。第二、三條規定,省政府由民政、財政、教育、建設、商務、農工、軍事各廳組成,首創合議制省政府,被稱為省務會議,人員由各廳廳長來組成,共計7人。一般以軍事廳廳長兼任省務會議主席,這時沒有不兼任廳長的委員,與后來諸法都有所不同,也沒有在組織法中詳細規定省務會議權責和各廳職掌,而是表明“另定之”(見第七、八條)。民政、財政、教育、建設四廳在此后發展為常設四廳。因國民黨此時實行聯俄聯共、扶助工農政策,注重工農利益,設置農工廳以保護工農利益;為進一步保護農工利益,翌年設置土地廳(開始稱地土廳)。因國民黨在一定程度上代表了包括士紳等中間階層要求發展實業者的利益,故設置商務廳以促進商業的發展。因處于軍事時期,設置軍事廳以方便軍事行動。并設立秘書處,秘書處為省政府綜合辦事機構,無對外資格,其第七條“省政府設秘書處,承省政府命令掌理秘書事務”,但未在組織法中規定秘書處組織⑧《省政府組織法》(1925 年7 月1 日),《國民政府公報》1925 年第1 期,第10-11 頁。郭卿友編:《中華民國時期軍政職官志 》(上),蘭州:甘肅人民出版社,1990 年版,第802 頁。。

民國政制學者錢端升認為國民政府時期省政府擁有三項重要權力,即發布命令及制定省單行規程權、軍事權、監督省內官吏權⑨監督省內官吏權又包括任免省內行政官吏權、考核獎懲省內行政官吏權、撤銷或停止所屬官吏非法或不當處分權。錢端升等:《民國政制史》(下),上海:上海書店,1989 年版,第59-63 頁。。初創時省政府三項權力均擁有,后漸對此做出限制。北洋政府時期省政府,無論是民政長、巡按使或省長,一律采用獨任制,省政府職能通過行政公署、巡按使署或省長公署來執行,其并無軍事權力,但實是各省都督或督軍的附庸。而合議制省政府有利于團結國民黨各派系共同參與到省政府治理之中,這與當時革命形勢密不可分,也體現那個時代的民主原則。國民政府省廳之設置也萌芽于北京政府時代,但民政長省長及各廳廳長均受控于都督督軍或總司令等,而國民政府時期各廳聽命于省政府主席,由軍人政治轉向文官體制,體現省制由非常態化向常態化轉變。廣東省政府在7 月3 日依照組織法改組成立,推舉許崇智為省務會議主席,組織法頒布當天任命民政、財政、軍事、教育、建設、農工、商務七廳廳長①高蔭祖編:《中華民國大事記》,臺北:世界書局,1957 年版,第179 頁。。國民政府初成立時國民黨僅控制廣東一省,不少人既在國民政府任職,也在省政府任職。許崇智除在廣東省政府任職外,還任國民政府軍事部部長,軍事委員會委員②劉國銘主編:《中華民國國民政府軍政職官人物志》,第6、8 頁。。許無疑在當時是能夠左右局勢的軍事實力派。

國民政府在此后通過頒布廣東省政府省務會議規則、各廳組織法及秘書處組織條例和辦事細則進一步完善省政府組織,又通過《部廳劃分職權辦法》詳細規定中央政府與省政府各自職權,主要是對財政權的劃分③《廣東省政府特刊》1926 年第1 期,法規,第2-22、109-112 頁?！秶裾珗蟆?925 年第2 期,第20-28 頁;第3期,第10-11 頁。。在組織法實踐中,國民黨逐漸控制的各省與規定要求多有所出入。廣西省于1926 年6 月1 日依照《兩廣政治軍事財政統一會議案》決定,根據組織法將省民政公署改組為省政府,僅設有民政、財政、教育、建設四廳及秘書處,以黃紹竑為主席兼財政廳廳長,而各廳組織法由其“斟酌參照訂定之”,商務、農工和軍事三廳則未設置。且廣西雖明面受國民政府領導,但實際受桂系所控制處于半獨立狀態④《國民政府抄送籌議兩廣政治軍事財政統一委員會議決事項令》(1926 年3 月19 日)《中華民國史檔案資料匯編》(下),南京:江蘇古籍出版社,1986 年版,第910-911 頁?！稌r事日志:中國之部》,《東方雜志》1926 年第14 期,第141 頁。廣西政協文史資料研究委員會編:《廣西文史資料選輯》第6 輯,南寧:廣西政協文史資料研究委員會,1964 年版,第80 頁。。兩廣統一后國民黨宣布北伐,并于7 月12 日攻克長沙,25 日成立湖南省政府,宣布以唐生智為省務會議主席兼軍事廳廳長,修承浩為省政府秘書長,并設民政、財政、教育、建設四廳,8 月3 日國民政府予以承認。共計5 廳,未設置商務和農工兩廳⑤《國民政府公報》1926 年第41 期,第11 頁。毛思誠編:《民國十五年以前之蔣介石先生》第八編三冊,第64 頁上?！逗鲜≌匠闪⒅姟?《大公報》長沙版,1926 年7 月27 日,第6 版。。長沙攻下后,唐生智兵力擴充至十師,軍械充足,戰斗力極強。而蔣介石見湘省軍事政治全在唐手中,便拉攏黔軍改編之國民革命軍第九、十軍,收編賀耀祖師以制衡唐⑥中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊,北京:中共中央黨校出版社,1989 年版,第339 頁。。北伐進入湖北,攻下武漢三鎮指日可待,但蔣與左派主導的國民政府及黨內其他軍事實力派間隙日深。蔣在日記中談到,“前后方皆有隱憂而肘腋之患在在皆是……吾之地位進退維谷”⑦《蔣介石日記》,美國斯坦福大學胡佛研究所藏,1926 年8 月30 日。。9月15 日武昌圍城之際,蔣以總司令名義籌設湖北省臨時政治會議且兼任主席。蔣未到職時,唐生智為代理主席,鄧演達、李宗仁等 13 人為委員。鄂省臨時政治會議決定全省軍事、政治、財政各要政。18 日國民革命軍總司令部決定,設置湖北省政務和財政兩委員會,負責執行處理臨時政治會議有關政務、財務方面決議。省政府及中央委員先來數人后,其權“恐不能操之于中央”,23 日另組湖北省政務委員會在漢口成立,鄧演達兼主任委員,陳公博、劉佐龍等15 人為委員。因多數委員不在武漢,只是虛設,政務委員會實際上為鄂省最高行政機關⑧《時事日志:中國之部》,《東方雜志》1926 年第20 期,第134 頁。毛思誠編:《民國十五年以前之蔣介石先生》第八編四冊,第55 頁。湖北省地方志編纂委員會編:《湖北省志·政權志》,武漢:湖北人民出版社,1996 年版,第141 頁。。唐生智因在北伐中擴大了自己的地盤和軍事實力,逐漸在國民黨內嶄露頭角。另外,如馮玉祥系劉郁芬控制的甘肅,馮等人雖已宣布加入國民黨、參加國民革命,但甘肅省政府并未按國民政府所頒組織法組織。桐梓系周西成控制的貴州,政治轉向已由北洋政府倒向廣州國民黨政府,接受國民革命軍第25 軍軍長兼貴州省長任命,而實際處獨立狀態,亦未施行國民政府省組織法⑨《時事日志:中國之部》,《東方雜志》1926 年第14 期,第141 頁。貴州省地方志編纂委員會:《貴州省志·政府志》,貴陽:貴州人民出版社,2014 年版,第188 頁。貴州省政協文史資料研究委員會:《貴州文史資料選輯》第2 輯,貴陽:貴州人民出版社,1979 年版,第9-10 頁。。此時新占省份多以軍人為省政府主席,而國民黨元老多不直接掌握軍權,為控制占領省份,遂開始與軍隊人物相斗爭。在實踐過程中,因農工、商務二廳廳務與建設廳廳務重合,且國民黨軍事實力派對聯俄聯共持游移態度,新占省份多未設置二廳。

自廖仲愷案至中山艦事件前,汪精衛在實質上掌握國民黨最高權力。國民黨一大時,蔣介石未進入核心權力層。廖案發生后,汪同蔣介石、許崇智合作,借廖案打擊胡漢民,將胡逐出廣州。蔣則通過與汪合作,迫許辭職出走,并將許部改組,編入自己掌握的第一軍①福建政協文史資料編輯室編:《福建文史資料選輯》第2 輯,福州:福建人民出版社,1963 年版,第19-20 頁。。而二大后,蔣進入國民黨權力核心。中山艦事件后汪出走海外,局勢為軍事實力派和江浙代表蔣介石所掌控,“開個人獨裁之漸,啟武人專橫之端”②榮孟源等:《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(上),北京:光明日報出版社,1985 年版,第299 頁。。隨著革命形勢發展,國民政府勢力擴展到長江流域,首都也由廣州遷往武漢,而國民黨各派分歧日益嚴重。北伐告捷后,蔣聲威愈隆,“黨權、政權、軍權皆集中于總司令一身……威福之甚,過于中山為大元帥時”。蔣派成員大多為浙江籍和黃埔系,均手握黨政軍大權,“大遭各派各軍之忌”③中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊,第341-342 頁,第641 頁。。因蔣出師北伐,對廣州控制力有所下降,左派趁機對國民黨最高權力中心施加影響,左派發動迎汪回國復職運動,意在抬汪抑蔣。而蔣打電報給粵警備司令錢大鈞,讓他把廣東交給李濟深,第一軍全體預備入閩入贛,以李來抗衡汪精衛④中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊,第341-342 頁,第641 頁。。在遷往武漢前夕即1926 年11 月,國民政府于廣州再次修正《省政府組織法》。此法規定更加細致明確,內容包括省政府總體規定、省政府機構(省政府委員會、省政府委員會常務委員會主席、各廳、秘書處)、其他規定等,共13 條。省政府總體規定部分仍為第一、四、五、六條,但全部都有所修訂。在提高黨權為革命政權主流聲音的背景下,此法使黨治原則更加明確,第一條修改為由中國國民黨中央委員會及省執行委員會指導監督省政府,明確省黨部對省政府的監督指導權,以符合當時革命形勢。為規范省政府日常職能行使,修改第四條將省行政命令擴大到省政府一切命令及公文,須經全體常務委員并關系廳廳長署名,而非主席署名,也無須經過省政府委員會會議決定。此項規定一方面擴大常務委員權力,限制主席權力,另一方面提高行政效率,減低會議時間成本。修改第五條和第六條規定,省政府仍可制定省單行法令,但除不得違反國民政府命令,還不得違反黨的決議,再次體現其黨治原則。省政府仍擁有任命省內各機關薦任官吏權,但取消了各廳廳長對委任官吏的任免權和省政府停止或撤銷省內官吏違背法令、逾越權限或妨害公益的權力。省政府及下設機構(省政府委員會、省政府委員會常務委員會主席、各廳、秘書處)為第二、三、四、七、八、九、十、十一、十二條。省政府委員會、省政府委員會常務委員會主席、各廳部分將前法第二、八、九條修訂為后法第七、十、十一條(分別對應),將前法第三條擴充為后法第二、三、八條;秘書處部分將前法第七條修訂為后法第九、十二條。修訂第四條,將省務會議修改為省政府委員會,并對合議制省政府的職權行使對象和人數做了規定,第二條、第三條規定,省政府職權由省政府委員會行使,委員會由7 至11 人組成,由國民政府任命。實行常務委員制,設置常務委員3 至5 人,由省政府委員會推選,并在其中推選一人為主席,常務委員會按照省政府委員會決議執行日常政務。此制度不僅與前法不同,此后諸組織法也無此項制度。其第八條規定,省政府委員可兼任廳長,也可不兼任廳長,各廳廳長均由國民政府任命。增加第七條,將原民政、財政、教育、建設、商務、農工、軍事七廳修改為設民政、財政、建設、教育、司法、軍事六廳,必要時可增設農工、實業、土地、公益等廳。新設置常設廳司法廳,下放司法權;農工廳由常設廳改為增設廳,商務廳裁改為實業廳,與土地、公益等廳一起改為增設廳。此法對秘書處組織作了進一步說明,規定由省政府任命秘書三人組織秘書處,秉承省政府委員會的命令分任事務。其他規定“施行日”由前法第十條修改為后法第十三條⑤《修正省政府組織法》(1926 年11 月10 日),《國民政府公報》1926 年第50 期,第12-13 頁。。此法頒布后廣東省政府據此任孫科、李濟深等11 人為委員,常務委員為孫科、宋子文、李濟深、甘乃光五人,設民政、財政、建設、教育、司法、軍事、農工、實業、土地九廳,未設公益廳,孫為主席兼建設廳廳長,李任軍事廳長。主席由軍人許崇智改由不掌軍權的孫科擔任,許雖是被迫出走,但由孫來出任主席,也可看出省政府由軍人政治轉向文官體制趨勢,但軍事權在李濟深手里,實際上廣東省政還是由李說了算,而孫也只是想自己得到一個好的位置⑥《國民政府公報》1926 年第50 期,第25-26 頁?！陡脑旌笾畯V東省政府》,《大公報》天津版,1926 年11 月19 日,第3 版?！痘泤^政治報告(二)——國民政府遷移及省政府改組后廣東政局與我們的政策(1926 年11 月23 日)》,中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊,第654 頁。。

隨著國民革命軍北伐的推進,國民黨占領省份越來越多,其黨內各派對于搶占地盤和權力斗爭也越發激烈。國民政府遷都武漢后,1926 年12 月13 日宣布成立中國國民黨中央執行委員會暨國民政府委員臨時聯席會議以“執行最高職權”。武漢臨時聯席會議成立后,蘇聯顧問鮑羅廷和其支持的國民黨左派占據優勢。而蔣介石本支持國民政府遷都是為制約唐生智并將預備回國的汪精衛置于自己的控制下,但沒想到幾派聯合對抗自己,蔣為防止被架空,故于次年1 月3 日中央委員來南昌之機召集中央政治會議,勸說與會者同意將中央黨部及國民政府暫駐于其掌控之南昌,遷都問題以后再議⑦李云漢:《從容共到清共》,臺北:東豐書店,1966 年版,第532-533 頁、第536 頁。。蔣此舉使武漢和南昌方面呈對峙之勢。這時期按照1926 年《省政府組織法》組織的省份除粵省外,主要有贛、湘、鄂、桂四省。江西在國民革命軍攻克南昌后在蔣命令下于1926 年11 月12 日組織江西省臨時政治會議,27 日在南昌成立政務委員會,未正式組織省政府。1927 年2 月12 日由蔣等十余人出席的國民黨中央黨部政治會議第59 次會議決定李烈鈞等11 人為委員。20 日省政府正式成立,常務委員5 人,李為首席委員,擔任主席。原江西省臨時政治會議及政務委員會解體。3 月31 日,武漢國民政府免去李烈鈞等11 人委員職務,任朱培德等11 人為委員,朱為主席,置秘書處,設民政、財政、教育、建設、司法五廳,而無軍事廳①《民國十五年以前之蔣介石先生》第八編六,第30 頁?！稌r事日志:中國之部》,《東方雜志》1927 年第2 期,第168頁?！囤M省政府成立》,《大公報》天津版,1927 年2 月25 日,第2 版;《贛江政聞匯志》,2 月27 日,第2 版;《武漢最近之設施 贛省政府委員另任命》,4 月4 日,第2 版。江西省地方志編纂委員會:《江西省人事志》,南昌:江西省新聞出版局,1992 年版,第64 頁。。蔣方任命的李烈鈞被武漢國民政府撤職,換上的朱培德雖屬滇軍,但立場卻傾向于武漢國民政府②徐輝琪:《李烈鈞與蔣介石》,張憲文:《民國研究》第3 輯,南京:南京大學出版社,1996 年版,第87-92 頁。陳紅民:《朱培德與滇軍》,《江蘇行政學院學報》,2007 年第1 期。。湖南聲稱軍事既獲勝利,自當急謀政治上之建設,以期革命工作全部完成,然欲鏟除封建制度,而以民主制度代之。2 月21 日任命唐生智等11 人為委員,唐為主席兼軍事廳廳長,并設民政、財政、教育、建設、司法、土地廳,共計7 廳③《新省政府委員之名單》,《大公報》長沙版,1927 年2 月22 日,第6 版。。唐立場傾向于武漢國民政府,并借此來與蔣斗爭。湖北于3 月25 日由國民黨中央政治委員會決定,任徐謙、李漢俊、董必武、張國恩、詹大悲、孔庚等11 人為委員。徐李董張詹孔六人分任司法、教育、工農、民政、財政、建設六廳廳長,湖北省政為左派掌控。至此鄂省政府正式成立?！逗笔≌M織法》規定湖北省政府有常務委員3 人,執行日常政務,而無主席④《最近成立之湖北省政府》,《大公報》天津版,1927 年4 月14 日,第6 版。。桂系控制的廣西,廣州政治分會于2月10 日決定改組廣西省政府,設省政府委員會,任李宗仁、白崇禧、黃紹竑等委員9 人,李、白在外領兵不兼廳,設民政、教育、財政、建設四廳,增設司法、農工、軍事三廳,共計7 廳,5 月15 日正式改組⑤《桂省政府改組之醞釀》,《申報》1927 年2 月19 日,第9 版?！缎陆M織之成立廣西省政府》,《大公報》天津版,1927年6 月13 日,第6 版。。武漢國民政府控制湘鄂贛三省。

國民黨控制的其他各省由于軍事進程不一,多采取政務委員會形式,如浙閩皖蘇等省。浙江早在1926 年10月17 日省長夏超就宣布與孫傳芳脫離關系,隨后任國民革命軍第十八軍軍長職,兼管浙江民政,并推薦馬敘倫、蔡元培等13 人為省政務委員會委員。12 月15 日國民黨浙江省黨部決定籌設省臨時政治委員會為全省臨時政務最高權力機關,下設政務和財政兩委員會為執行機關。次年1 月8 日各委員會在寧波成立。在當時杭州仍有一浙省省長陳儀,由孫傳芳任命⑥《時事日志:中國之部》,《東方雜志》1926 年第23 期,第143 頁。傅林祥、鄭寶恒著:《中國行政區劃通史 中華民國卷》,上海:復旦大學出版社,2007 年版,第167 頁。。福建在福州底定后,1926 年12 月25 日國民革命軍東路總指揮何應欽令政治部發布文告稱在閩省政府未成立前,先設財務、政務兩委員會,并任戴任等八人為政務委員、何玉書等九人為財政委員。次年1 月3 日閩省臨時政治會議成立,何應欽、戴任等為委員,何為代理主席⑦《時事日志:中國之部》,《東方雜志》1927 年第4 期,第110 頁;1927 年第5 期,第109 頁。。北伐軍于1927 年3 月光復皖省大部分地區后,蔣介石下令組織安徽省政務委員會,以陳調元為主席,以程潛、朱培德等27 人為委員。武漢國民政府則在25 日任李宗仁、光昇等9 人為安徽省政府委員,李為主席。27 日蔣以國民革命軍總司令名義,任陳調元、程潛等20 人為委員,并于當日召開第一次政務會議⑧李云漢:《從容共到清黨》,第578-579 頁。中華民國史事紀要編輯委員會編:《中華民國史事紀要》(1927 年1 月-6月),臺北:正中書局,1977 年版,第423-424 頁。。當北伐軍即將攻破南京時,國民黨中央政治委員會于3 月23 日決議建立江蘇省政務委員會,指定程潛等11人為委員,程為主席。26 日又加任委高爾柏等四人為委員。4 月8 日因程未到江蘇,決定成立省政府籌備處,由張曙時等四人負責,張為秘書主任,執行省政府職權⑨《中央執行委員會之兩電》,《申報》1927 年3 月25 日,第9 版;《江蘇省政務委員加委四人》,3 月30 日,第9 版;《公電》,4 月8 日,第8 版。。這幾省委員人數遠超組織法之規定。另外,上海市政委員會于3 月29 日成立,遭到蔣反對。蔣于31 日成立蘇滬政務委員會,用以對抗⑩《滬局別報》,《大公報》天津版,1927 年3 月31 日,第2 版;《外交緊急中之蘇滬軍政》,4 月2 日,第2 版。。此時期這幾省都接受武漢國民政府領導,但蔣介石等軍人逐漸控制蘇浙皖閩等省。而加入國民黨的各地方軍事實力派如馮玉祥系控制的豫陜甘等省,則都處軍隊控制下,而未按照組織法設置省政府。四川川軍“各軍首領與黨政府接洽”,任命劉湘為國民革命軍第二十一軍軍長,賴新輝為第十四軍軍長,于1926 年11 月27 日成立川康綏撫委員會,以劉湘、賴新輝等4 人為委員,劉為主席。后又增鄧錫侯等三人為委員,“所有川中重要將領,皆已納入范圍”。置秘書處,設民政、財政、教育、建設、軍事、司法六廳①《南方任命川康綏撫委員》,《申報》1926 年12 月3 日,第5 版?！稌r局中之四川》,《大公報》天津版,1927 年2 月10日,第6 版;《黨化后之四川行政組織問題》,4 月28 日,第6 版。高蔭祖編:《中華民國大事記》,第233 頁。。桐梓系周西成等控制的貴州于1927 年2 月21 日選周西成等16 人為政務委員,將貴州省政府改組為貴州省政務委員會②《滇黔桂之近況與設施》,《申報》1927 年3 月17 日,第4 版。。唐繼堯控制下的云南,3 月8 日宣布改組為省務委員會,但政府首腦為總裁唐繼堯,選舉胡若愚、龍云等9 人為省務委員③《換湯不換藥之云南政局》,《大公報》天津版,1927 年4 月4 日,第6 版。。

1927 年3 月10 日至17 日,國民黨二屆三中全會在武漢召開,會議由國民黨左派掌控。會議對武漢聯席會議通過決議案予以承認,繼續國共合作政策,并通過統一或修正國民黨政治軍事組織、外交等諸多決議案,來限制以蔣介石為代表的國民黨軍事實力派的權力,左派又一次掌握權力,而蔣的權力被大大削弱,蔣也因此更加堅定“清黨”決心④榮孟源主編:《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》 (上),第297-326 頁。。時間進入四月份,蔣在上海與汪精衛幾度談話合作不成,汪與陳獨秀又發表聯名宣言,號召國共團結,翌日汪返回武漢,蔣“知其不能與我合作之決心已堅,數次談話皆是假偽也”,于是稱“為本黨計,非與之分裂不可也”,在上海發動四一二政變,4 月18 日成立南京國民政府,與武漢方面相對抗⑤《蔣介石日記》,美國斯坦福大學胡佛研究所藏,1927 年4 月2 日、4 月6 日。。蘇、浙、皖、閩、粵、桂、貴、川等省份先后宣布接受南京國民政府統治。此法因當時寧漢兩政府的對立,故在漢方控制的鄂、湘、贛三省施行。如湖南于7 月15 日任唐生智等9 人為省政府委員,以唐為主席兼軍事廳廳長,設民政、財政、教育、建設、司法、土地、軍事七廳⑥《湘政府委員就職》,《大公報》天津版,1927 年7 月29 日,第6 版。。湖北于7 月21 日改組,任命孔庚等10 人為委員,孔為主席兼民政廳廳長,設民政、財政、教育、建設、司法、農工六廳。25 日增設軍事廳。共計7 廳⑦《鄂局改組中之形勢》,《申報》1927 年7 月25 日,第4 版?！抖踉O軍事廳》,《大公報》天津版,1927 年7 月27 日,第1 版。。而以汪為首的武漢國民政府宣布七一五分共、寧漢合流后,1926 年《省政府組織法》自然也無法再施行下去。

這一時期是國民政府《省政府組織法》初創時期,兩部《省政府組織法》在國民黨左派人士主持下按照孫中山省制設計,并結合施行過程中的實際情況頒布并予以修訂,有如下特點。第一,堅持黨治原則。第二,采用合議制省政府,分散省政府權力。為更加體現分權制原則,修改省務會議為省政府委員會,并增加常務委員會。第三,國民黨部分軍政要人在各省都有行政職務。第四,設置有軍事廳和司法廳,此時省政府擁有軍事權和司法權。第五,在規定上表現出重視勞動者農工暨工商業資本者利益,設置有農工廳、土地廳和實業(商務)廳。

二、南京國民政府初建時期的省制頒布修訂

南京國民政府是蔣介石為對抗武漢國民政府倉促間成立,在其成立初并未正式頒布《省政府組織法》,而聲稱接受南京國民政府統治的各省則省制各異,大不相同。南京國民政府完全控制的省份多設置政務委員會來管理省政。浙江于1927 年4 月18 日在南京國民政府決議下設省政務委員會,裁撤臨時政治委員會與其下設的臨時政務、財政兩委員會,27 日正式成立于杭州,設委員15 至19 人,并置民政、財政、教育、建設、司法、農工、土地、軍事八廳⑧劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志》(上),第723 頁。。江蘇于21 日由國民黨中央政治會議決議設立江蘇省政務委員會,鈕永健、何應欽等16 人為省政府委員。26 日正式任命鈕永健、何應欽等為民政、軍事、建設、財政、教育、司法、農工七廳廳長。5 月14 日正式成立,鈕永健、何玉書、高魯、張壽鏞、陳和銑五人為常務委員⑨中華民國史事紀要編輯委員會編:《中華民國史事紀要》(1927 年1 月-6 月),第798 頁?！秶裾珗蟆?927 年寧字第3 期,第9-10 頁?！秶裾柫钼o永建等任命江蘇省政務委員會委員兼各廳長》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00128-005?！督K省政府機關成立記》,《大公報》天津版,1927 年5 月24 日,第2 版。。福建省于5 月1 日經國民黨中央執行委員會議決裁撤福建省臨時政務委員會及下設臨時政務、財政兩委員會,楊樹莊等12 人為省政府委員、楊為主席,并任命民政、財政、教育、建設、軍事五廳廳長。7 月2 日正式裁撤,3 日省政府正式成立,增設黃展云、林赤民二人為委員,此時共計5廳⑩《國民政府公報》1927 年寧字第2 期,第34-35 頁?！陡＝ㄊ≌匠闪ⅰ?《大公報》天津版,1927 年7 月18 日,第6 版。。而桂系控制的廣西仍按1926 年11 月《省政府組織法》組織省政府。廣西于5 月15 日改組省政府委員會,以黃紹竑等9 人為委員,黃紹竑等三人為常務委員,黃為主席兼軍事廳廳長,設民政、財政、教育、建設、農工、司法、軍事七廳①《國民政府指令廣西省政府為該省政府及秘書處并各廳組織條例請核示一案應準備案》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-012071-00003-009?！缎陆M織成立之廣西省政府》,《大公報》天津版,1927 年6 月13 日,第6 版。劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志 》(上),第811 頁。。其他如貴州桐梓系周西成宣布擁蔣后,南京國民政府于4 月29 日任命周西成、何應欽等15 人為貴州省政務委員會委員。5 月13 日貴州省政務委員會選出周西成為主席,國民政府于6 月3 日予以任命。同日成立省政府委員會,兩個委員會同時并存,政務委員會委員兼任省政府委員會委員,此現象為貴省所特有②《國民政府公報》1927 年寧字第2 期,第33-34 頁;寧字第5 期,第48 頁?！吨腥A民國時期軍政職官志》(上),第817 頁。。晉系閻錫山以山西“既易民黨旗幟,而一切設施,自應悉照黨政府之規定,積極改組,藉歸一致”,山西于6 月9 日自行改組省政府,取消省長一職并裁撤省長公署,閻就任國民革命軍北方總司令,總管全省政務,設秘書、民政、財政、建設、司法、教育、農工、實業八廳③《閻錫山就職記》,《大公報》天津版,1927 年6 月10 日,第2 版;《山西改制后之設施》,6 月11 日,第2 版。。馮玉祥系控制的豫陜甘等省也進行了改組。6 月10 日,馮系與漢方召開鄭州會議,決議建立開封政治分會,以馮玉祥等11 人為委員,馮為主席,下轄豫陜甘三省政府,河南以馮玉祥為主席,陜西以于右任為主席,甘肅以劉郁芬為主席。豫省政府以馮玉祥等11人為委員,馮為主席,設民政、財政、教育、建設、司法、工商六廳。陜省政府以于右任、石敬亭等13 人為委員,于為主席,設民政、建設、財政、教育、司法五廳。甘省政府以劉郁芬、宋哲元等9 人為委員,以劉為主席,設民政、財政、司法、建設、教育五廳。14 日馮玉祥正式就豫省政府主席。18 日甘省政府正式成立④蔣永敬:《鮑羅廷與武漢政權》,臺北:傳記文學出版社,1972 年版,第380 頁?！多嵵輹h后之豫陜甘各任命》,《大公報》天津版,1927 年6 月28 日,第1 版;《馮玉祥在豫就職演說建設廉潔政府》,6 月24 日,第2 版;《甘肅省政府成立記》,18 月12 日,第6 版。劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志》(上),第779、785、789 頁。。19 至21 日馮與寧方召開徐州會議,表示“本人當唯蔣總司令馬首是瞻”,會后蔣馮聯銜通電誓師北伐,并由馮致電漢方要求鮑羅廷歸國、寧漢合二為一⑤《徐州會議中之馮玉祥演詞》,《大公報》天津版,1927 年6 月28 日,第2 版;《徐州會議后之兩要電》,6 月29 日,第2 版。。馮倒向南京國民政府。滇系控制的云南于7月1 日宣布易幟,升國民黨“青天白日滿地紅”旗,成立以胡若愚為主席的云南省政務委員會,委員共計7 人⑥《公電》,《申報》1927 年7 月19 日,第6 版。。

新成立的南京國民政府中,蔣介石雖掌握軍隊,但因資歷不足不得不與胡漢民等粵籍人物聯盟以對抗武漢國民政府。胡擔任南京國民政府代理主席后,兼職極多,中央要職也大多都被胡派所掌握⑦蔣永敬編著:《民國胡展堂先生漢民年譜》,臺北:臺灣商務印書館,1981 年版,第391-392 頁。劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志》(上),第506-523 頁。。為贏得地方各省支持,南京國民政府于1927 年7 月8 日新訂《省政府組織法》。此法內容包括省政府總體規定、省政府及下設機構(省政府委員會、省政府委員會主席、各廳、秘書處)規定、其他規定等內容,共13 條。此法最大特點是開始加強主席權力而限制省政府委員權力,南京國民政府從一開始就有恢復獨任制省政府的打算。省政府總體規定包括第一、六、七、八、九、十條,修訂第一條,將前法第五條和第六條分別修訂為后法第六條和第八條,刪去第四條,新增后法第七、九、十條,體現省政府與中央政府、國民黨中央的關系。第一條刪去“省執行委員會”,取消省黨部對省政府的監督指導權。第六條、第七條、第八條、第九條規定,省政府只要不違背政治會議決定或國民政府法令,擁有自行頒布省政府單行章程權;省政府認為違背法令或侵越權限或妨害公益時,可停止或撤銷所轄地方官吏發布的命令或處分;省政府有彈劾所屬簡任官吏及任免省屬各機關薦任官吏的權力。在某些方面也加強了對省政府的管控,如第十條省政府每月終須將施政情形報告中央政治會議及國民政府。省政府及下設機構(省政府委員會、省政府委員會主席、各廳、秘書處)包括第二、三、四、五、十一、十二條。省政府委員會、省政府委員會主席部分修訂第二、三條,刪除前法第四、十一條,第八條并入第五條;各廳部分將前法第七、八條合并修訂為后法第五條,前法第十條改為后法第十二條;秘書處部分將前法第九、十二條合并為后法第十一條。為爭取各省支持,第二條將省政府委員人數由7 至11 人改為9 至15 人。第三條規定將主席全稱由省政府委員會常務委員會主席變更為省政府委員會主席,產生方式由委員互選而不再由常務委員互推。日常政務由委員二人輪流值日協助省主席執行。第四條禁止省政府委員兼任他省行政職務,刪去原第四條“省政府一切命令及公文須經全體常務委員并關系廳廳長公同之署名行之”。第五條將原來的常設廳教育廳定為“于必要時增設”,增設廳有農工、土地、實業等廳,表示仍認為其為工商資本者和工農勞動者的代表;未收回軍事、司法權力,省政府仍設置有司法、軍事廳。另外,進一步對秘書處的組織做了規定,設秘書長一人,秘書若干人。其他規定“施行日”仍為第十三條⑧《修正省政府組織法》(1927 年7 月8 日),《國民政府公報》1927 年寧字第9 期,第14-15 頁。。

此法在由南京國民政府實際控制的省份推行,如浙皖閩粵等省;其他名義上隸屬南京國民政府而實際由國民黨地方實力派控制省份則由各省自行決定,如馮玉祥控制的豫陜甘等,閻錫山控制的山西,胡若愚、龍云控制的云南,桐梓系周西成控制的貴州等。此法作了大量妥協以贏得各省支持。隨著政局穩定,南京國民政府在組建省政府實踐中也多現與法律不相吻合之處。此法頒布前兩天即7 月6 日,南京國民政府咨覆中央政治會議,同意大學區新制度在蘇浙兩省試辦。江蘇在組織法頒布當天試行大學區制度,裁撤教育廳①《國民政府公報》1927 年寧字第8 期,第77 頁;1927 年寧字第8 期,第11 頁。。浙江于25 日改省政務委員會為省政府委員會,兩日后國民政府任命張靜江等14 人為委員,張任主席,任命民政、財政、建設、軍事、司法、土地六廳廳長。蔣夢麟任第三中山大學校長(因實行大學區制度,以第三中山大學管理浙江省教育行政事項)。浙省政府雖施行此法,但因值日委員制“在辦公方面頗多不便”,經馬敘倫委員提議“本政府各廳公文,一律送由主席核發”,經議決通過。此時浙省仍設有農工廳②《國民政府公報》1927 年寧字第9 期,第29 頁;寧字第10 期,第15、17-18 頁?！墩憬≌挛瘑T就職》,《大公報》天津版,1927 年8 月5 日,第6 版;《第三中山大學條例》,《申報》1927 年8 月1 日,第7 版。劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志》(上),第724 頁。。廣東省于7 月11 日改組省政府,以李濟深等11 人為委員,設民政、財政、教育、建設、軍事、實業、農工、土地、司法九廳。8 月1 日正式成立,選舉李為主席并決定二人每日輪值,日常公事對外文書,以主席及值日委員二人署名行之③《國民政府公報》1927 年寧字第9 期,第29 頁?！稄V東省政府新委員就職記》,天津《大公報》,1927 年8 月14 日,第6 版。。安徽省于7 月25 日在南京國民黨中央政治會議決議下改省政務委員會為省政府委員會,任蔣作賓、周雍能等15 人為委員,設民政、財政、建設、軍事、司法、教育、農工廳七廳。8 月10 日正式成立。寧漢雖合作,但漢方唐生智仍與寧方斗爭激烈。唐任命何健為皖省政府委員會主席,王大楨等為民政、財政、司法、教育、建設、農工六廳廳長。寧方決議討唐后于10 月21 日,任陳調元等9 人為委員,以陳為主席,設民政、財政、教育、建設廳,裁撤軍事、司法、農工三廳④《國民政府公報》1927 年寧字第10 期,第16 頁?！锻钍≌闪ⅰ?天津《大公報》,1927 年8 月22 日,第6 版;《寧政府忽下令討唐》,10 月22 日,第2 版?！段錆h政分會發表皖政務委員》,《申報》,1927 年10 月4 日,第6 版;《國府第九次會議》,10 月23 日,第6 版。。福建省于8 月6 日在南京國民黨第119 次中央政治會議任命黃展云為農工廳廳長、張志韓為委員,閩省政府設民政、財政、教育、建設、軍事、農工六廳,委員人數達15 人⑤《中央政會紀要》,《申報》1927 年8 月7 日,第4 版。。陜西省于7 月18 日在南京國民政府命令下改組,因于右任未到任,以馮系要人石敬亭為主席,以石敬亭、岳維峻、鄧寶珊等11 人為委員,設民政、財政、教育、建設、司法五廳⑥《省政府委員就職之通電》,《陜西國民日報》1927 年7 月21 日,第1 版。。貴州于7 月26 日任命民政、財政、軍事、司法、教育、農工六廳廳長⑦《國民政府公報》1927 年寧字第10 期,第17 頁。。此時,南京國民政府統治各省省政府仍多設有農工廳或土地廳,表爭取工農階級之意。

繼南京國民政府宣布“清黨分共”后,1927 年7 月15日武漢國民政府也宣布實行,寧漢合流障礙被消除。在這時桂系李宗仁、白崇禧和武漢方面達成諒解,蔣介石被迫于8 月12 日下野以促成黨內團結。由此國民黨寧、漢、滬三方代表于9 月11 日在上海舉行談話會,商討統一黨務和寧、漢政府合并改組辦法,第二天決議成立中國國民黨中央特別委員會指揮黨務,寧、漢兩政府合并改組⑧《國民黨中央執行委員會公布的寧漢滬三方談話會決議案》(1927 年9 月),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,南京:江蘇古籍出版社,1994 年版,第1-3 頁。。13 日武漢國民政府停止辦公,汪精衛自陳“防共過遲”⑨《汪精衛宣言》,《大公報》天津版,1927 年9 月15 日,第2 版。,通電下野。16 日國民黨中央特別委員會發布宣言,宣布:“代行中央執監委員之職權,改組國民政府”⑩《中國國民黨中央特別委員會宣言》(1927 年9 月16 日),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1 編政治2,第6 頁。。由于蔣介石、胡漢民和汪精衛都已下野,特委會被西山會議派和桂系所掌握,“‘西山派’聲勢大振”?李宗仁口述,唐德剛撰寫:《李宗仁回憶錄》(上),桂林:廣西師范大學出版社,2005 年版,第395 頁。。為顯示新氣象并加強對各省控制,特委會于1927 年10 月25 日再次修正《省政府組織法》。內容包括省政府總體規定、省政府及下設機構(省政府委員會、省政府委員會主席、各廳、秘書處)、其他規定等內容,共17 條。此法幾乎對所有條文都做了修訂補充,意在加強國民政府的作用,而相對弱化了國民黨黨部對省的作用。省政府總體規定包括第一、十一、十二、十三、十四、十六條,修訂第一條,將前法第六、七、八、九、十修改為后法十一、十四、十二、十三、十六條(分別對應),體現省政府與中央政府、國民黨的關系。將第一條修訂為省政府依中國國民黨黨義及國民政府法令綜理全省政務,而非原來的在中國國民黨中央執行委員會之下奉國民政府之令綜理全省政務。雖然仍堅持其黨治精神,但已將以黨組織治省改為以黨義法令治省,將國民黨和國民政府放在了較為平等的位置。第十一條規定省政府僅限于對于省行政事項得發省令。第十二條、第十三條規定省政府對官員的任免和彈劾都需經過國民政府同意。省政府及下設機構(省政府委員會、省政府委員會主席、各廳、秘書處)包括第二、三、四、五、六、七、八、九、十、十五條。省政府委員會部分修訂第二條,將前法第三條擴充為后法第四條、五、六、七條,將前法第四條變為后法第三條;省政府委員會主席部分將前法第三條擴充為后法第四條、五、六、七條;各廳部分將前法第五條修訂為后法第九條,前法第十二條改為后法第十條,后法新增第十五條;秘書處部分由前法第十一條修訂為后法第八條。第二條由9 至15 人改為9 至13 人,減少了省政府委員人數,以提高行政效率。廢除輪值委員制,對省政府委員會主席和省政府委員的權限作了修改,有了明確的規定。第四條規定省政府委員會主席由國民政府從省政府委員中直接指定,而不再通過互選委員產生。第五條、第六條、第七條明確規定了省政府委員會和主席的權限。限制省政府權力,第九條取消了省政府設置軍事和司法廳的權力,并規定省政府各廳的設置、廢止也由國民政府來規定,強化了國民政府的集權趨向。第十五條規定各廳對于主管事務大部都以廳令行之,除法令別有規定或省政府委員會別有決議,清晰明白劃分清楚各廳的權限,以提高省政府行政效率。秘書處由設省政府之下承省政府委員會之命轉為設于省政府委員會之下承省政府委員會主席之命,進一步提高省政府委員會主席的權力。其他規定“施行日”由前法第十三條改為后法第十七條①《修正省政府組織法》(1927 年10 月25 日),《國民政府公報》1927 年第3 期,第11-12 頁。。12月28 日特委會宣告結束,因其存在時間過短,所頒布《省政府組織法》自然無法廣泛推行。

此法頒布后,各省根據自身情況裁撤或增加廳數。江蘇省政府于1927 年11 月2 日裁撤司法、軍事、教育三廳,鈕永建等11 人為委員,茅祖榷等任民政、財政、建設、農工四廳廳長②《國民政府明令任命江蘇省政府委員及兼廳長》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00129-004。。寧漢合流后,贛湘鄂三省也歸屬南京國民政府統治。南京國民政府于11 月5 日設立湘鄂臨時政務委員會,以程潛為主席,“處理湘鄂兩省在戰事狀態下之一切政務,俟省市政府及中央直屬機關正式組織后,分別解除職權”,置秘書、財政、交通、外交四處③《湘鄂臨時政務委員會組織條例》,《國民政府公報》1927 年第5 期,第10-11 頁?！断娑跖R時政委會成立詳記》,《大公報》天津版,1927 年12 月13 日,第3 版。。湖北于10 月29 日裁撤司法廳。南京國民政府于12 月19 日任命張知本、熊斌等委員13 人,以張為主席,任命民政、財政、教育、建設四廳廳長,裁撤農工、軍事兩廳?？赘?、李書城等11 委員免職④《國民政府明令任命湖北省政府各委員兼廳長》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00151-005?！秶裾髁詈笔≌瘑T孔庚等及兼各廳長免職》,典藏號:001-032220-00151-008。。江西省政府于11 月7日改組,朱培德等9 人為委員,朱為主席,楊賡笙等任民政、財政、教育、建設四廳廳長,后又增設彭程萬、伍毓睿為委員,徐虛舟為秘書長,次年1 月7 日增設農工廳,彭程萬任廳長⑤《國民政府公報》1927 年第6 期,第13 頁;1927 年第8 期,第5 頁;1928 年第22 期,第8 頁。。陜西于11 月19 日以于右任、宋哲元等12 人為委員,于未到任以宋為主席,鄧長耀等任民政、財政、建設、司法、教育五廳廳長⑥《陜西省政府主席宋哲元呈國民政府為呈報本省政府委員各兼廳長就職日期》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00213-005。。1928 年1 月18 日,河南省政府改組,馮玉祥、孫岳等9 人為委員,馮為主席,薛篤弼等任民政、財政、建設、教育四廳廳長。先后裁撤司法和工商兩廳⑦《國民政府明令任命馮玉祥孫岳劉鎮華等為河南省政府委員并指定馮玉祥為主席等各廳長任免》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00117-005。。同日云南省政府成立,龍云等9 人為委員,以龍為主席,陳鈞、丁兆冠為財政、民政廳廳長。4 月7 日任命呂志伊、盧錫榮等4 人為委員,委員人數達到13 人,成立建設、教育兩廳,以呂、盧為廳長,共計4廳⑧《國民政府明令任命龍云等為云南省政府委員兼廳長》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00025-001?！秶裾髁钊蚊鼌沃疽恋葹樵颇鲜≌瘑T兼廳長等職》,典藏號:001-032220-00025-009。。山西于3 月9 日由國民政府任閻錫山、楊兆泰等9人為委員,閻為主席,設民政、財政、教育、建設四廳⑨《國民政府明令任命山西省政府委員兼廳長等職》,臺北“國史館”藏,典藏號:001-032220-00030-002。。川軍劉文輝“為謀西康之根本治理起見”,于3 月10 日成立西康特區政務委員會,以龍守賢等5 人為委員,龍為主席⑩《西康與內蒙》,《大公報》天津版,1928 年3 月23 日,第6 版。。廣西于4 月裁撤司法廳?劉壽林等編:《民國職官年表》,北京:中華書局,1995 年版,第686 頁。。

蔣介石在復雜派系斗爭中在黨內重新取得重要地位,在國民黨二屆四中全會當選中央常務委員會主席,并決定他“繼續行使國民革命軍總司令職權”①《中國國民黨二屆四中全會預備會議記錄》(1927 年12 月-1928 年2 月),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,第32 頁。,蔣通電恢復國民革命軍總司令職務,隨后又復任中央常務委員會兼軍事委員會主席、中央政治會議主席、組織部部長,重新集黨政軍大權于一身。蔣復職后,電邀胡漢民入京②蔣永敬編著:《民國胡展堂先生漢民年譜》,第414 頁。。胡到任后就著手對《省政府組織法》進行修訂。1928 年4 月27 日《省政府組織法》內容包括省政府總體規定、省政府及下設機構(省政府委員會、省政府主席、各廳及秘書處)、其他規定等內容,共25 條。此法繼續削弱省政府權力,加強國民政府對各省控制。省政府總體規定包括第一、二、三、四條,修訂第一條,前法第十四條改為后法第四條,前法第十一、十五條修改為后法第二、三條,刪除前法第十二、十三、十六條,體現省政府與中央、國民黨的關系。將第一條“國民政府法令”修改為“中央法令”,中央比國民政府范圍更廣,使中央更多機構對各省省政府有指揮權,分散國民政府權力,便于最高層制衡。省政府及下設機構(省政府委員會、省政府主席、各廳及秘書處)包括第三、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四條。省政府委員會部分將前法第二、三條合并并增加修訂為后法第五條;省政府主席部分將前法第四、七條修訂為后法第十七、十九條,前法第五、六條合并修訂為后法第十八條;各廳、秘書處部分將前法第十五條修訂為后法第三條,前法第八、九、十條修訂為后法第六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、二十、二十一、二十二、二十三條、二十四條。第一次對于主席、各廳處職權有了詳細規定,進一步限制省政府委員權力。第五條除原規定省政府委員“不得兼任他省行政職務”外,并要求“開會時省政府委員不得派代表出席”,且對省政府委員官階做出認定,為簡任職。第六條除試行大學區制省份外,其他省又將教育廳改回常設廳。增設廳將農工廳改為農礦廳,實業廳改為工商廳,廢除土地廳,放棄了表征工農利益服務的規定。第八條至第二十一條更加詳細地規定省政府主席及各廳處及其長官主管事務,劃清各廳處職權范圍與各廳處之間的關系;第二十二條、二十三條則規定各廳處下設職務和所掌事務。第十五條“省政府各廳長之任、免得由各主管部、院及委員會呈請政府核準行之”,增加中央主管部門對各省廳長的建議權;第十六條“省政府各廳處于職權發生爭議時由省政府呈請國民政府裁決之”,各廳處職權范圍不明時由國民政府裁決,避免各廳因職權范圍不明而爭權誤事,既可提高行政效率,又強化了國民政府權威。提高主席的地位,第十七條由省政府委員會主席改為省政府主席;第十八條詳細規定主席職權,包括執行省政府委員會之決議案權、處理省政府日常事務權和召集省政府委員會之例會、特別會權。第十九條規范主席職權行使,因故不能執行職務時由省政府委員會互選一人暫行代理主席職務,一般以一月為限。其他規定“施行日”由前法第十七條修訂為后法第二十五條③《修正省政府組織法》(1928 年4 月27 日),《國民政府公報》1928 年第53 期,第4-9 頁。。

此法影響較廣,緣由是二次北伐進行,國民黨統治范圍不斷擴大,除國民黨中央和地方派系原控制地區外,又先后收復山東、河北、察哈爾等地區,由馮系控制的甘肅在這一時期分出青海、寧夏二省,而控制新疆的楊增新和掌握東北地區的奉系張學良也宣布“易幟”。隨著北伐結束,全國在形式上實現了統一,國民黨內部各派系為自身利益計,《省政府組織法》再次面臨重訂。國民黨控制下各省繼續裁撤軍事、司法、土地等廳,將農工廳并入建設廳或改組為農礦廳,亦表示國民黨完全放棄工農階級,調整到以工商礦業為重心的現代化建設方面。江蘇于1928 年5 月8 日,將農工廳改設為農礦廳。南京國民政府中央政治會議決議撤銷湘鄂臨時政務委員會,改設武漢政治分會,5 月18 日正式成立,十日后正式裁撤湘鄂臨時政務委員會,魯滌平等11 人為湖南省政府委員,以魯為主席,任命民政、財政、教育、建設廳廳長,裁撤軍事、司法、土地3 廳。6 月1 日湘省政府正式成立。江西于6 月9 日裁撤農工廳并入建設廳,10 月6日任曹浩森、周貫虹為委員,曹兼建設廳長。福建于18日裁撤農工廳。8 月27 日裁撤軍事廳,設置民政、財政、教育、建設四廳。廣東于7 月1 日裁撤軍事、實業、農工、土地、司法五廳,設置民政、財政、建設、教育四廳④劉壽林等編:《民國職官年表》,第686、729、792 頁?！秶裾珗蟆?928 年第62 期,第1-2 頁?！秶畷h紀要》,《申報》1928 年5 月26 日,第4 版;《湘省委宣誓就職》,6 月2 日,第10 版?！痘浭≌魅崭慕M》,《大公報》天津版,1928 年6 月30 日,第6 版。。撤銷軍事廳,則意味著在國民黨高層看來,隨著北伐結束,軍事時期已過,省的職能轉向社會與經濟治理,省不應再擁有軍事權和軍事管理機構,而收歸中央。

國民黨新占領或宣布服從國民政府的省份也開始施行此法。在此次北伐開始前,為方便作戰順利進行,國民政府決議設戰地政務委員會,置主席委員一人,承國民革命軍總司令之指揮,內政、外交、財政、司法、交通等部各派委員一人,委員共計6 人;下設民政、外交、財政、司法、交通等處,每處設主任一人,辦事員若干,處理戰地各政務;并設置秘書長一人和秘書若干①《戰地政務委員會條例》,《中央日報》1928 年3 月7 日,第1 張第2 面?！秶裾珗蟆?928 年第39 期,第4-5 頁。。二次北伐國民黨占領山東后于5 月21 日任命孫良誠等12 人為委員,以孫為主席,設民政、財政、教育、建設四廳。又于次月增設農礦、工商二廳。共計六廳②《國民政府公報》1928 年第60 期,第4 頁;第65 期,第24 頁;第68 期,第6 頁。。北洋政府的最后代表奉系張作霖于6 月2 日命令所部退出北京,并通電稱“此后政治問題,仍聽國民裁決?！钡诙鞆堊髁仉x京出關返奉③《大元帥通電》,《政府公報》1928 年第4343 期,第6 頁?！稄堊髁爻鲫P遇炸記》,《國聞周報》1928 年第5 卷第22 期,第1 頁。。閻錫山宣布遵國民政府令就任京津衛戍司令,戰地政務委員會移保定辦公④《閻錫山上電蔣中正奉政府明令特任為京津衛戍總司令聞命惶悚》,臺北:“國史館”藏,典藏號:116-010101-0049-061?！秶窀锩姵鰩煴狈ゴ笫履瓯怼?1928 年),羅家倫主編:《革命文獻》第21 輯,臺北:“中央”文物供應社,1984 年版,第1799 頁,總4201 頁。。中央政治會議決議改直隸省為河北省,北京易名北平,北平、天津為特別市⑤《中央政治會議對京兆直隸區名稱問題之決議》,羅家倫主編:《革命文獻》第21 輯,第1644 頁,總第4046 頁。。任商震等11人為河北省政府委員,高為主席設置民政、財政、教育、建設四廳,7 月4 日正式成立于天津。后增設工商、農礦二廳⑥劉壽林等編:《民國職官年表》,第854 頁?！逗颖笔≌闪ⅰ?《大公報》天津版,1928 年7 月4 日,第3 版。。綏遠、察哈爾收復后,北伐任務基本完成,戰地政務委員會于6 月30 日撤銷⑦《國民革命軍戰史初稿》卷3,沈云龍主編;陳訓正編:《近代中國史料叢刊》第79 輯,臺北:文海出版社,1973 年版,第756-760 頁?！秶裾∠麘鸬卣瘴瘑T會令》,《中央日報》1928 年7 月1 日,第1 張第3 面。?？刂茻岷拥臏聍胗? 月19日宣布服從三民主義,歸順國民政府。國民黨中央政治會議第153 次會議決議熱河、綏遠、察哈爾、青海、西康等特別區均改省,五省省政府之組織,委員暫定5 人,設民政、財政二廳,并得酌設教育和建設二廳,其余按照省政府組織法辦理⑧中華民國史事紀要編輯委員會編:《中華民國史事紀要》(1928 年7 至12 月),臺北:正中書局,1982 年版,第390頁?！吨袊鴩顸h中央執行委員會第一六五次常務會議記錄》(1928 年9 月6 日),中國第二歷史檔案館編:《中國國民黨中央執行委員會常務委員會會議錄》(六),桂林:廣西師范大學出版社,2000 年版,第114 頁。。青海省任命孫連仲等5 人為委員,孫為主席,設民政、財政、建設3 廳。翌年1 月20 日正式成立⑨《國民政府公報》1928 年第95 期,第1-2 頁。劉國銘主編:《中華民國時期軍政職官志》(上),第793 頁。。寧夏省任命門致中等7 人為委員,門為主席,設民政、財政、教育、建設4 廳。次年1 月9 日寧夏省政府正式成立⑩《國民政府公報》1928 年11 月3 日,第9 期,第1 頁?！稌r事日志:中國之部》,《東方雜志》1929 年第5 期,第126 頁。。察哈爾任命趙戴文等7 人為委員,趙為主席,設民政、財政2 廳。綏遠任命徐永昌等7 人為委員,徐為主席,設民政、財政2 廳?《國民政府公報》1928 年10 月27 日第2 期,第8-9 頁。?？刂菩陆臈钤鲂乱灿? 月16日電告服從國民政府?《新疆實行易幟》,《國聞周報》1928 年第5 卷第26 期,“一周間國內外大事述評”,第8 頁。。第161 次中央政治會議決議新疆和四川組織省政府,新疆以金樹仁等8 人為委員,金為主席,設民政、財政、教育三廳,11 月17 日正式予以任命,次月增設建設廳。共設4 廳。四川于11 月7 日將臨時政務委員會裁改成立省政府委員會,四川省政府正式成立,以劉文輝等13 人為委員,劉為主席,設財政、民政、建設、教育四廳?《國民政府公報》1928 年11 月19 日第21 期,第4 頁;12 月13 日第42 期,第13 頁;11 月8 日第13 期,第7-8 頁。。奉系張學良于12 月29 日宣布東北易幟,其控制下的奉天、吉林、黑龍江、熱河四省省政府于31 日成立。奉天任命翟文選等11 人為省政府委員,翟為主席,設民政、財政、教育、農礦、建設五廳。吉林任命張作相等11人為委員,張為主席,設民政、財政、教育、農礦四廳。黑龍江任命常蔭槐等11 人為省政府委員,常為主席,設民政、財政、教育、農礦、建設五廳。熱河任命湯玉麟等6 人為省政府委員,湯為主席,設民政、財政、建設三廳。次年2 月5 日,張學良偕同奉天、吉林、黑龍江、熱河四省省政府主席宣誓就職,并改奉天省為遼寧省?《國民政府公報》1929 年第59 期,第1 頁;第86 期,第13 頁?！豆姟?《申報》1929 年2 月13 日,第10 版。。此外,察哈爾、綏遠、熱河三省蒙古族委員占到三分之一,并置蒙務廳,但不以省政府委員兼任?《時事日志:中國之部》,《東方雜志》1929 年第6 期,第144 頁。。

此時期由武漢國民政府過渡到南京國民政府,掌權派由國民黨左派轉向國民黨右派,國民黨右派人士的主張逐漸上升為“國家意志”。隨著國民黨北伐順利進行,各省份或被占領或宣布接受南京國民政府領導,國民黨在形式上統一全國。在這一過程中,南京國民政府根據形勢頒布修訂《省政府組織法》,總體而言在逐漸加強對各省控制。在這一時期頒布修訂的三部《省政府組織法》,有如下特點。第一,加強中央對各省控制,取消地方設置軍事、司法二廳權限,收回司法和軍事權?？s減省政府委員人數,除因在南京國民政府成立需求得各省支持,將省政府委員人數擴大到9 人至15 人外,降到9 人至13 人。第二,弱化黨治原則,減少國民黨黨權對各省省政府的干預,而提高國民政府對各省省政府的控制。第三,提高和擴大主席地位和權力。主席名稱由省政府常務委員會主席到省政府委員會主席再到省政府主席,說明主席的地位在不斷的提高。而又先后廢除了常務委員制和輪值委員制,不斷擴大主席的權力。第四,完全放棄象征工農利益的職能機構,廢除農工廳和土地廳。第五,完善省政府權力配置即省政府內部各廳處設置及其職權,將民政、財政、建設、教育四廳和秘書處四廳一處列為常設廳處,并詳細規定各廳處職權和范圍,青海、察哈爾、熱河、綏遠等省廳數設置少于四廳,且后三省設置有蒙務廳。

三、南京國民政府進入訓政時期后的省制修訂

1928 年12 月29 日,北洋奉系軍閥張學良在奉天宣布東北易幟,接受南京國民政府領導。至此,“青天白日滿地紅之國旗,已飛揚于全國矣”,南京國民政府代表中國成為新的合法的中央政府,國民黨由“軍政時期”進入“訓政時期”,“國民革命第二階段已詔,吾人從事于國家內部之改造”,重心由軍事北伐轉向國家建設和穩固政權,因而對省制的調整也勢在必行①《蔣告國民書主自強不息》,《大公報》天津版,1929 年1 月1 日,第2 版。。1929 年元旦,何應欽在《申報》發文指出,國民黨想要完成全國“真正的統一”,就要做到國家“軍事、行政、財政絕對的統一”,否則中央政府“徒有虛名,什么都說不上”②《關于建設“新中國”最切要的幾個問題》,《申報》1929 年1 月1 日,第4 版。。而國民黨執掌全國政權之初(1929 年),除屬海外和軍隊黨部者,省市黨員僅27 萬余人,能夠完全控制的僅僅是長江中下游比較富庶的幾個省份,占據全國約8%的國土和20%的人口③[美]易勞逸:《1927 年-1937 年國民黨統治下的中國流產的革命》,北京:中國青年出版社,1992 年版,第331 頁。。北洋軍閥勢力雖然完全退出了歷史舞臺,但實際上各地方軍閥勢力只是被納入國民政府體系,但依舊各懷心思,蠢蠢欲動,與各地方勢力相比這樣的力量顯然是不充足的。蔣介石復職后雖然在黨內居于重要地位,寧漢滬已經合流,但在事實上形成了汪精衛、胡漢民和蔣介石三足鼎立之勢。國民黨內一直存有“無粵人胡汪即不成黨”④《中國國民黨年鑒》,出版地不詳:中國國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會,1934 年版,第2 編黨員,乙第1 頁?！妒Y介石日記》,美國斯坦福大學胡佛研究所藏,1931 年6 月19 日。的說法,為了掌控國民黨,蔣便在“聯胡制汪”和“聯汪制胡”中選擇。在中央,蔣“聯胡制汪”,蔣為國民政府主席兼陸?？哲娍偹玖?挾軍權控制中樞,胡任立法院院長,又是國民黨元老,以立法權與蔣爭奪黨權和軍權。國民黨中央占據長江中下游及東南地區的江蘇、安徽、浙江、福建、江西五省等比較富庶的地方。在地方,地方實力派擁兵自重。馮玉祥占據西北及中原地區,張學良號令東北三省及熱河省,李宗仁、白崇禧、黃紹竑等坐擁廣西、兩湖且有粵派李濟深的支持,閻錫山以山西為中心,輻射綏遠、河北等。這樣形成各自政治軍事權力中心,如馮玉祥開封政治分會、閻錫山太原政治分會、李宗仁武漢政治分會、李濟深廣州政治分會、張學良東北政務委員會,而各省也盤踞著大大小小的軍閥,其國家權力在事實上呈現四分五裂之像。北洋的地方分離主義的基因不可避免地傳遞到南京國民政府治理體系內,且超越了一省的范圍,力量更加強大。

為加強南京國民政府對地方各省份控制,早在1928年國民黨就迫不及待召開全國經濟會議,決定實行預算、統一財政⑤《經濟會議昨日休會》,《申報》1928 年7 月1 日,第4 張第1 面。。為統一軍事,1929 年1 月1 日至25 日,在胡漢民支持下,蔣介石于南京成立國軍編遣委員會,舉行國軍編遣會議,試圖整編李宗仁、閻錫山、馮玉祥和張學良等國民黨地方實力派的部隊⑥《國民黨召開編遣會議發布大會宣言暨裁兵及統一財政等歷次決議通電》(1929 年1 月5 日-26 日),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編軍事1,南京:江蘇古籍出版社,1998 年版,第619-624 頁。。而內戰就便隨之爆發,3月15 至27 日召開的國民黨第三次全國代表大會確立了中央領導地方的原則,這在實際上已與孫中山的理念不相吻合⑦榮孟源主編:《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(上),第657-959 頁。。會議對“國軍編遣委員會之決議案,亦應由國民政府切實執行”,從法律上肯定了蔣消滅地方實力派為合法行為,“非為此不足以確立三民主義的國家在軍事上之基礎也”⑧《中國國民黨第三次全國代表大會重要決議案》(1929 年3 月),中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,第87 頁。。桂系和馮系先后舉兵反抗,均告失敗。而奉系與晉系雖聯名通電“毅然決然擁護中央”⑨《一周間國內外大事述評》 (1929 年12 月20-26 日),《國聞周報》第7 卷第1 期,載沈云龍編《近代中國史料叢刊三編》 (6),臺北,文海出版社影印版,總第2313-2314 頁。,但也沒有執行會議決議。為和已解決李宗仁和馮玉祥兩派的政局相適應,也為達成全國行政之統一,南京國民政府決定開始制定新的《省政府組織法》。組織法內容包括省政府總體規定、省政府及下設機構(省政府委員會和省政府主席、各廳及秘書處和專管機關)、其他規定等,共22 條。此法最大特點是限制軍事實力派對地方政務插手,新增第五條“現任軍職者不得兼任省政府主席或委員”,并擴大省政府行政權力。省政府總體規定包括第一、二、三條,修訂第一、二條,前法第四條變為后法第三條。第一條修改“中國國民黨黨義”為“國民政府建國大綱”,繼續提高國民政府的地位,弱化黨對省政府的影響。對省政府制定省單行規程權做出限制,第二條規定省政府除限制人民自由和增加民生負擔的單行條例及規程須經中央政府核準,省政府“得制定省單行條例及規程”。省政府及下設機構(省政府委員會和省政府主席、各廳及秘書處和專管機關)包括第四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一條。省政府委員會、省政府主席部分將前法第五條修訂為后法第四、五條,前法第十七、十八、十九條修訂為第四、六、七條;各廳、秘書處、專管機關部分將前法第六、七條合并修訂為后法第八條,前法第八、九、十、十一、十二、十三、十四、三、十六、二十、二十一、二十四條改為后法第九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十八、十九、十六、十七、二十一條,刪去前法第十五條,前法第二十二、二十三條合并為后法第二十條。第一次對省政府委員會的職權作了詳細規定和說明以擴大和規范省政府職權,減少省政府委員人數以提高行政效率,并進一步提高省政府主席的地位和權力,主席與獨任制省政府首長的權力已大體接近,但同時也在加強中央對地方的控制。第四條將省政府委員由9 人至13 人縮減至7 人至9 人。國民政府對各省省政府委員、主席和各廳廳長人選擁有更多話語權,第四條規定省政府委員“簡任”,省政府主席“由國民政府就省政府委員中任命之”;第十七條明確規定各廳廳長“由行政院就省政府委員中提請國民政府任命之”。第五條、第六條詳細規定省政府主席和省政府委員會的職權,省政府委員會擁有發布命令及制定省單行規程權、監督省內官吏權、有限制的軍事權和財政權。發布命令及制定省單行規程權包括增加或變更人民負擔、地方區劃之確定及變更、省行政機關的設置或變更。軍事權即咨調省內國軍及督促所屬軍警團防綏靖地方。財政權包括制定全省預決算、處分省公產或籌劃省公營業。此外省政府對上要執行國民政府委托事項,對下要監督地方自治。省政府主席除執行省政府委員會之決議案權、處理省政府日常事務權和召集省政府委員會之例會、特別會權,并強調省政府主席在開會時為當然主席,在法律上對主席的地位加以明確,主席還擁有了監督全省機關職務執行權和處理緊急事務權。第八條廢除了試行的大學區制,以秘書處和民政、財政、教育、建設廳四廳一處為常設機關,于必要時可增設農礦、工商廳及其他專管機關,而農礦和工商二廳事務可由建設廳掌理。第九條到二十條仍為關于各廳處設置及關系的詳細規定,第二十條使各廳處的內部機構更加明確。其他規定“施行日”由前法第二十五條修訂為后法第二十二條①《修正省政府組織法》(1930 年2 月3 日),《國民政府公報》1930 年第388 期,第1-5 頁。。

隨著中原大戰的爆發,這一組織法很難施行于地方。1930 年5 月,晉系、馮系、桂系等地方實力派聯合失勢的汪精衛、改組派、西山會議派,在北平召開擴大會議,另立中央,發動了一場規模浩大的中原大戰。中原大戰以南京國民政府成功打敗國民黨各地方實力派而告終,進一步加強了南京國民政府的權力。馮玉祥宣布下野,其領導的西北軍一分為四,晉系勢力閻錫山也大受挫折。張學良因助戰蔣介石,在戰后得到了華北的地盤,收編馮玉祥和閻錫山的一些勢力,成為僅次于中央的第二大勢力。李宗仁的新桂系撤退回廣西以后,在陳濟棠派粵軍的幫助下自保。楊虎城領導的陜軍因為協助蔣介石而得到了陜西地盤。盡管如此,中央政府的政令仍被限制在華中幾省或其一部分,主要在浙江、江蘇、安徽、河南、江西、湖北及福建,各省程度不同②[美]費正清等:《劍橋中華民國史1912-1949 年》(下),北京:中國社會科學出版社,1994 年版,第147 頁。。由于行政院院長譚延闿的突然逝世,由蔣介石兼任行政院院長,蔣對行政院進行改組,換上清一色的蔣派人馬,蔣對國民政府的掌控進一步加深。在蔣主持下行政院于11 月將農礦、工商兩部合并為實業部③《國民政府訓令第六二二號》(1930 年11 月24 日),《國民政府公報》1930 年第632 期,第15 頁。。根據這一情況,次年3 月23 日,南京國民政府修正《省政府組織法》,將農礦廳和工商廳合并為實業廳,在此基礎上修改第八條內容,并將前法第十四、十五條合并為后法第十四條,共21 條④《修正省政府組織法》(1930 年2 月3 日),《國民政府公報》1930 年第388 期,第1-5 頁?！缎拚≌M織法》(1931 年3 月23 日),《國民政府公報》1931 年第728 期,第4-8 頁。。南京國民政府雖尚未真正控制全國各省份,但國民黨其他各派系也無能力再與其爭奪最高統治權,中央政府權威得以樹立,這一組織法也得以在全國各省基本施行。

這一時期南京國民政府在形式上統一了中國,各省省政府都宣布接受南京國民政府統治。因此具有如下特點。第一,中央繼續加強對地方的控制,在實際上采取中央領導地方的體制,而非孫中山所設想的中央與地方均權制度。第二,提高省政府主席的權力,逐步恢復首長獨任制的省政府,主席在省一級政府內部集權。第三,縮減省政府廳數設置,集中各廳權力,各省基本以四廳一處為常設機關。第四,在法律上承認了專管機關的設置。因此,集權制逐漸取代分權制成為主流。

結 語

國民政府“所頒法令變更之繁,殆無逾于省政府組織法”。在1925 至1931 年間,自廣州國民政府頒布第一部《省政府組織法》以后,“六年之間,六度修正,足證問題之復雜及其解決之困難”,“因立法時期之先后,事勢需求,立法之觀點之不同。各法規彼此之間,亦不盡調協”①胡次威:《省組織法論》,正中書局,1947 年版,第2 頁?！墩撔拚≌M織法》,《陜政》1944 年第5 卷第8 期,第8頁。張群:《張序》,胡次威:《省組織法論》,正中書局,1947 年版,第1 頁。。國民黨各派為爭奪最高統治權以及自身利益,在每次組織法修訂和向各省份推行時展開激烈地沖突和角力。廣州(武漢)國民政府時期,其頒布修訂《省政府組織法》由國民黨左派人士主持,不僅重視工商業資本家的利益,也重視工農群體的利益。1925 年7 月《省政府組織法》僅在廣東、廣西和北伐開始后占領的湖南三省推行,其他占領省份如湖北省采用政務委員會形式。而宣布加入國民黨的各地方軍事實力派如馮系劉郁芬控制的甘肅和桐梓系周西成控制的貴州省等此時沒有推行此組織法。1926 年11 月《省政府組織法》范圍有所擴大,在廣東、廣西、江西、湖南、湖北五省推行。南京國民政府時期頒布修訂《省政府組織法》,除1927 年10 月《省政府組織法》由西山會議派和桂系來主持修訂外,其余均由胡漢民派、蔣介石派等主持,在一開始還有聯合工農階級和工商業階層的表征,到最后僅代表大資產階級的利益。因特委會存在時間過短和中原大戰爆發等原因,1927 年10 月和1930 年2 月《省政府組織法》兩部組織法無法全面推行,其他《省政府組織法》都得到較為廣泛推行。1927 年7 月《省政府組織法》在江西、安徽、浙江、貴州、福建、云南、廣東、甘肅等8省推行。1928 年4 月和1931 年3 月《省政府組織法》除西康特區尚未正式設省仍設置政務委員會外,在全國各省份已基本得到施行。而如邊疆地區西藏、內外蒙古等地方則采取其他制度。隨著國民政府和國民黨各派系控制的省份越來越多,其頒布的《省政府組織法》推行范圍也就越來越大,但各派系對全國范圍內統治權的爭奪也越來越激烈。對于中央權力爭奪,在南京和武漢國民政府即寧漢未合流前,主要是國民黨左派和右派斗爭。在寧漢合流后,則主要是汪精衛、胡漢民與蔣介石間斗爭,因汪胡二人不掌握軍權,在與蔣權力斗爭時,不得不聯合國民黨內其他派系及地方軍事實力派,也因此掀起一場波及國民黨幾乎所有派系的中原大戰,最終以蔣的勝利而告終。

根據歷次頒布修訂《省政府組織法》,我們可知省政府由省政府委員會、省政府主席及下設各廳、秘書處、專管機關等組成,而其名稱和機構設置也經歷了一系列變化,如省政府主席這一名稱經歷省務會議主席到省政府委員會常務委員會主席再到省政府委員會主席最后到省政府主席的變化。而隨著時間推移,其規定變得越來越詳密,用1925 年《省政府組織法》與1931 年《省政府組織法》相比,由十條增加為二十二條,對各方面內容規定也更加清晰,易于施行。如省政府主席之規定,1925 年組織法僅有第二條第一款和第四條規定,而到1931 年組織法,有第四條第二款、第四款和第五款及其第六、七條三條規定。由兩條修訂為三條,但兩者相比,顯然是后者規定更加細致嚴密。南京國民政府對于《省政府組織法》規定越詳密,各省也就無法各自為政、擅自逾越,南京國民政府的權力逐漸滲透到全國各省,其中央對于地方的控制也在這一過程中得以加強,各地方軍事實力派對于各省的控制在不斷減弱。近代省制由北洋政府時期的非常態化向常態化轉變,省政府由軍人政治轉向文官體制,軍事民事皆管轉向專管民事。

但另一方面,也使得省政府組織變得越來越臃腫龐雜,行政效率越低下。誠如蔣介石所說“各省雖已形式上組織完成,而實際上,辦事則困難極多,鑿圓枘方,格格不入”。其問題有三:第一,“就現制本身之觀察,則為頭重腳輕、基礎不固,論組織則省龐大而縣縮小,論經費則省極巨而縣極微,治官之機關太多而治民之機關太少,伙食高官之人員太多而深入民間之人員太少,政令均成具文,實以此為最大之癥結”;第二,“就橫的方面觀察,各處、處駢肩而立,各成系統,各固范圍,各私財用,凡屬甲廳主管之事件,率不喜乙廳過問,而事涉兩廳以上者,又往往遷延不決,權則相爭,過則互諉,且一切設施,多以本廳、處之立場為觀點,實缺乏抑己伸人、共維全局之精神”;第三,“就縱的方面觀察,省政府與各廳、處,縣府與各局、科,均各截然形成兩級,中央部、會往往認省之廳、處為其直屬機關,省之廳、處亦認為縣之局、科為其直屬機關,而彼此直接行文,流弊所及,遂使省府與縣府不克層層節制,頓失以身使臂、以臂使指之效,所謂主席代表省府監督所屬執行省政、各縣長綜理縣政之規定,乃徒托空言! 系統不明,層級凌亂,何以率屬而責效?!”由于種種問題的出現,“故改革地方政制,誠為刷新政治刻不容緩之圖”,引起政府和社會各界人士的關注,國民政府的省制變革又進入了新的階段②中國第二歷史檔案館:《國民黨政府政治制度檔案史料選編》(下),合肥:安徽教育出版社,1994 年12 月版,第357-359 頁。。