何以授人以漁?
——就業救助制度的演變發展、短板不足及其路徑優化

王燊成

[中共中央黨校(國家行政學院)社會和生態文明教研部;北京 1000872]

一、引 言

黨的二十大報告指出,“健全就業公共服務體系,完善重點群體就業支持體系,加強困難群體就業兜底幫扶”①習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022 年版,第47 頁。。一直以來,失業都是收入不安全的主要根源,更是陷入貧困的重要致因。由于單靠市場并不能提供足夠的保護以防范失業風險,因此各國政府大都建立了相應的保護制度,要么通過給付現金津貼滿足生活需求,要么通過積極的勞動力市場政策幫助其重返崗位。在中國,始于20 世紀90 年代國有經濟的重組、城鎮勞動力市場的改革,一大批下崗職工、失業人員逐漸成為新城市貧困群體,對只針對“三無”人員的傳統城市救濟提出了改革要求。對此,一方面中央政府出臺了最低生活保障制度以滿足基本生活需求;另一方面,國家主張勞動者“以勞動自養為主,低保福利制度為輔”的社會福利理念②周昌祥:《當前社會福利依賴與反福利依賴的社會工作介入研究》,《華東理工大學學報》(社會科學版),2005 年第2 期。,各地積極開展再就業工程,出臺了諸如職業培訓、職業推薦、稅費補貼、公益性崗位安置等措施,強調有勞動能力貧困者領取低保金的同時積極就業。在這一過程中,與貧困人口就業、再就業促進相關的議題也開始頻繁出現在政策文本與實踐中,就業逐漸進入社會救助的話語體系。尤其伴隨著2014 年5 月1 日我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的正式出臺,就業救助的概念第一次在法律文件上予以明確,且正式成為我國社會救助項目中的重要組成部分。

然而,無論是學術界還是政策界,對就業救助依舊存在諸多模糊認識,甚至連就業救助的叫法都有分歧;在政策實踐層面,由于就業救助分屬人力資源社會保障和民政兩個政府主管部門,而出現“自說自話”、各管一塊的工作局面③韓克慶:《就業救助的國際經驗與制度思考》,《中共中央黨校學報》,2016 年第5 期。。與此同時,諸多研究對于就業救助的效果持懷疑否定態度。公益性勞動參與只是一種象征性安排,很多地區幾乎沒有類似這樣的義務勞動①安華,葛越:《就業促進視域下的城市最低生活保障制度優化研究》,《寧夏社會科學》,2017 年第5 期。。求職行為的要求也很難起到預期的就業激勵效果②黃晨熹:《城市低保對象求職行為的影響因素及相關制度安排研究——以上海為例》,《社會學研究》,2007 年第1期。。此外,無論是就業培訓、就業推薦等正向激活,還是懲罰性約束的負向激活,就業救助的效果都不大③Zhang H..“Employment Assistance in Urban China: A Qualitative Study from the Youth Recipients’ Perspective.”Children and Youth Services Review,2018,88: 521-527.。探討效果不佳致因的研究進一步發現,相關政策多表現為零散的行政行為④李樂為,王麗華:《就業激勵和援助:貧困救助制度演進和優化的基本取向》,《甘肅社會科學》,2011 年第3 期。,就業救助與低保家庭所面臨的現實之間存在嚴重脫節⑤Qin,Gao.Welfare,Work,and Poverty: Social Assistance in China.Oxford: Oxford University Press,2017,p.94.。盡管這些研究對就業救助進行了一定程度的評估,但是整體而言較為碎片化、缺乏整體框架。為此,本研究在系統梳理制度演變發展的基礎上,整體評估制約效能有效發揮的短板不足,并提出針對性的路徑優化建議。

二、就業救助制度的演變發展

如前所述,盡管《暫行辦法》頒布以后,就業救助才成為專項社會救助制度且這一概念逐漸被學術界、政策界廣泛使用,但實際上自從城鎮低保制度建立以來,中央以及各地政府始終圍繞城鎮貧困人員的就業救助出臺了一系列政策規定,只不過不是以專項制度的名義來開展。因此,如果按照《暫行辦法》頒布的時間節點,大致可以將就業救助的制度演變分為兩大發展階段:松散式政策措施階段與專項社會救助制度階段。

(一)松散式政策措施階段

在《暫行辦法》出臺以前,我國針對城鎮貧困人員的就業救助,一方面主要依托于中央以及各地出臺的低保制度優化或實施辦法,就業救助更多地是被納入到廣義的就業促進當中。在當時,中央政府強調各地在實施低保的過程中要積極構建就業與救助的聯動機制以促進有勞動能力的貧困對象實現再就業,因此我國城鎮貧困人員的就業救助一直以來屬地化管理的色彩濃厚,每個地區都有獨特的政策設計⑥Chan C.K.,Ngok K..“Workfare in the Undemocratic States: The Case of China.”International Social Work,2016,59(4): 479-493.。各地政府出臺的低保相關政策文件中一般都會用專條或專段內容就如何促進低保對象就業進行規定。比如,2004 年,北京市勞動和社會保障局、北京市民政局、北京市財政局聯合印發了《建立促進城市低保就業服務對象就業機制暫行辦法》,涵蓋了就業服務登記、免費就業服務、勞動能力鑒定、職業培訓和職業指導、職業推薦和公益性崗位安置、就業獎勵和救助漸退、社區公益性勞動參與、靈活就業和自謀職業人員社會補貼保險、違規行為的懲罰等各種多元化措施。另一方面,隨著2007《就業促進法》對就業援助制度的規定,貧困人員被視為就業困難人員的重要組成,貧困對象的就業促進也被嵌入至各地的就業援助工作當中。

事實上,在這一階段,就業救助的主要內容基本成型,《暫行辦法》規定的就業救助基本上延續了這些措施,只不過在當時就業救助還不是一套體系化的專項制度,更多地體現在各類碎片化的政策設計與具體措施上,各地出臺的政策主要以地方規范性文件或者地方工作文件為主,立法層次整體偏低,地方自主性較大。此外,各地的叫法也存在著差異性,“就業服務”“就業援助”“就業幫扶”“就業促進”等概念均有被提及。

(二)專項社會救助制度階段

隨著《暫行辦法》的正式公布,中央政府不僅從國家層面統一了就業救助的基本概念,而且還將就業救助作為我國社會救助八大項目中的重要組成部分,就業救助的制度化屬性得到凸顯并有了正式的法律法規依據。國家第一次以法律文件的形式對就業救助的明確,有效區別了針對就業困難人員的就業援助以及廣義上的就業促進。2020 年8 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳進一步印發《關于改革完善社會救助制度的意見》,明確提到要健全就業救助制度,為社會救助對象優先提供公共就業服務,按規定落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策,確保零就業家庭實現動態“清零”。對已就業的低保對象,在核算其家庭收入時扣減必要的就業成本,并在其家庭成員人均收入超過當地低保標準后給予一定時間的漸退期。在《暫行辦法》基本內容的基礎上,國家再一次以行政法規的方式對扣減就業成本、漸退期等措施進行了明確和規定,擴展了就業救助的主要內容。相較于前一階段,就業救助不僅在制度對象更加明確,而且在制度體系上也更加系統。經過二十余年的發展,就業救助日趨完善,形成了三種典型的幫扶路徑:

第一,以職業介紹,自謀職業、自主創業扶持,公益性崗位安置為核心措施拓展就業機會。職業介紹是公共就業服務或私營職業介紹所為求職者尋找工作和雇主填補崗位空缺的過程⑦范隨,[英]艾倫·漢森,[英]戴維·普瑞斯:《變化中的勞動力市場——公共就業服務》,北京:中國勞動社會保障出版社,2002 年版,第32 頁。。職業介紹本質屬于一種快速就業模式,強調通過政府介入來解決城市貧困人員職業搜尋和崗位匹配中的問題,縮短搜尋時間以快速推動貧困人員進入勞動力市場。在職業介紹的過程中,公共就業服務機構也會提供職業指導服務。職業指導就是指導、幫助勞動者根據自己的生理與心理特點,同時考慮社會的需要,選擇最佳職業的過程,包括傳授職業知識、幫助求職者了解自身職業素質、開展職業咨詢、就業政策解答等①潘錦棠:《勞動社會學》,北京:中國勞動出版社,1995 年版,第111 頁。。此外,為了鼓勵企業積極吸納城市貧困人員就業,《暫行辦法》規定吸納就業救助對象的用人單位,按照國家有關規定享受社會保險補貼、稅收優惠、小額擔保貸款等扶持政策。為了鼓勵有條件的城市貧困人員積極自謀職業或自主創業,各地政府還建立起了以社會保險補貼為核心的包含資金補貼、稅費減免、小額貸款、貼息補貼等扶持措施集合。在這些扶持政策當中,社會保險補貼是最常使用的政策措施。只要辦理了靈活就業人員登記,便可享受社會保險繳費補貼,政府補貼一部分社會保險費,靈活就業人員自行繳納一部分。針對難以通過市場化途徑以及沒有條件實現自謀職業和自主創業的貧困人員,各地政府主要依托公益性崗位開發,直接創造就業崗位并優先提供給貧困人員,實現政府托底就業。

第二,以免費培訓為核心措施增強就業能力。為提高城市貧困人員的就業能力,各地政府一般要求人社部門以及公共就業服務機構積極開展免費培訓等項目。免費培訓本質上是一種人力資本投資,強調通過各種培訓來提高貧困人員的就業能力,一般具有成本高、見效慢等特征②肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對象為何退保難? 動態分析策略下的退保模式及其變遷趨勢研究》,《社會》,2019 年第4 期。。一方面,為鼓勵貧困人員積極參與培訓項目,地方政府往往會給予費用減免或培訓補貼。比如湖北省規定,參加技能培訓、創業培訓的就業救助對象可享受政府職業技能培訓補貼和培訓期間生活補貼。上海市則通過校企合作、教育費附加返還、發放培訓卡、舉辦技能大賽等方式進行職業培訓。另一方面,針對進行失業登記的貧困人員,地方政府一般會要求公共就業服務機構免費并優先提供一定數量的培訓服務。湖南省規定,各級勞動保障部門的公共就業服務機構每年要為未參加過技能培訓的低保就業幫扶對象提供不少于一次的免費職業培訓。在培訓的基礎上,地方政府還會通過職業技能鑒定補貼的方式積極鼓勵城市貧困人員進行職業技能鑒定,從而實現培訓向技能的轉換。湖北、黑龍江等地規定,通過初次職業技能鑒定并取得職業資格證書或單項技能證書的低保對象可以享受職業技能鑒定補貼。

第三,以設置低保金領取條件與就業收入支持為核心措施激勵就業意愿。為了防止福利領取產生的就業意愿抑制問題,一方面各地政府對于有勞動能力的低保金領取者施加領取條件,并對違反條件人員進行一定懲罰與約束。在城市低保設立之初,低保金領取條件最典型的做法就是社區公益性勞動。此外,各地政府一般要求針對法定勞動年齡內且有勞動能力或者有就業條件的城市貧困人員在申請低保時應該有積極求職的經歷,并且在領取低保金期間應該主動接受培訓和職業推薦等就業服務,無正當理由不得不進行求職行為、不接受就業推薦、不接受就業指導等。為了有效約束貧困人員的就業行為,各地還制定了相應的懲罰措施,包括低保申請不予受理、低保金額扣除、低保資格被取消等。另一方面,對于貧困人員在領取低保金期間積極就業的,實施就業收入支持。就業收入支持主要包括就業收入豁免與低保漸退。就業收入豁免是指對就業收入設定一定豁免額,減少救助金對就業收入的抵消,即就業獲得的勞動收入若不超過豁免限額,則收入不會影響其領取的救助待遇③周蕾:《“救助漸退”思路下的國際救助制度經驗與啟示》,《中國社會報》,2013 年11 月4 日。。在具體操作中,主要有三種做法:一是在一定周期內實行全額豁免;二是主要依據就業收入的標準對就業成本進行分檔核減;三是主要依據家庭的重要支出進行分檔核減。低保漸退是指為了防止低保補差制引起的就業逆向激勵問題,政府規定低保對象就業后,即使家庭人均收入超過最低生活保障標準,并不立即取消其低保資格,而是采取救助資格或救助水平漸退的方法,過渡期滿后再退出低保。

三、就業救助制度的短板不足

在本研究看來,如果單從內容要點而言,現行就業救助制度已經涵蓋了低保、低收入人員就業過程中常常遭遇的多數障礙,然而如前所述,實踐結果并不如人愿?；谥贫妊葑兪崂聿⒔Y合文獻,本研究認為之所以出現救助效果欠佳、制度供給質量較低等現象,主要源于兩方面短板不足:一是定位的雙重偏差導致獨立性缺失,二是內容的粗放式設計造成供需瞄準不足。

(一)定位的雙重偏差導致獨立性缺失

作為一項新興的制度設計,就業救助最大的特點就是兼顧社會救助以及勞動力市場的雙重屬性。然而,在本研究看來,這種特點也引發了定位的雙重偏差問題,制度獨立性缺失,制約了實踐效果。

一方面,就業救助從屬于低保救助導致理念存在沖突。根據《暫行辦法》,就業救助針對的是低保家庭中有勞動能力且處于失業狀態的成員,因此就業救助從屬于低保救助。然而,二者的救助理念明顯不同,就業救助本質上屬于發展型救助、強調積極救助;低保救助則是一項消極型救助、凸顯底線救助。此外,從屬定位的制度關系也導致二者并非勢均力敵,因此常常引發制度實踐的沖突。比如,“先低保、后就業”導致福利收入與就業收入產生零和矛盾。由于低保實行補差制,就業收入勢必會替代部分福利收入,二者實際上是一種“非A 即B”的零和矛盾關系。雖然現行的“收入豁免”“低保漸退”等措施已經有所回應到這一矛盾,但是除非就業的經濟利益遠遠超過福利總效益,否則難以發揮激勵效應。實際上由于低保對象往往本身存在人力資本積累有限等不足,多數群體往往難以匹配到勞動回報率高的崗位。又比如,“保低保、倡就業”實則鼓勵就業向民生維穩的博弈妥協。因為作為一項底線救助,低保還起著社會維穩的功能,是基層維穩的重要抓手①李偉權,黃揚:《政策執行中的刻板印象:一個“激活-應用”的分析框架》,《公共管理學報》,2019 年第3 期。。在社會維穩的重壓以及地方官員的政治利益下,低保金有時成為了一種維穩工具②朱亞鵬,劉云香:《制度環境、自由裁量權與中國社會政策執行——以C 市城市低保政策執行為例》,《中山大學學報》(社會科學版),2014 年第6 期。。在強調保民生、促穩定的主基調下,就業救助的政策思維仍停留在“充分就業”和“維穩”時代,單純認為勞動和工作是最好的脫貧方式,也是有利于社會的穩定,卻沒有從戰略角度思考就業救助政策的意義③吳小芳:《我國城市就業救助政策研究》,《社會保障研究》,2011 年第4 期。。在實際中,就業救助的定位和角色往往只能限于宏觀上的鼓勵和提倡層面。無論是在申請低保時,還是在低保領取期間,只能鼓勵就業,無法強制就業,就業本質上還是取決于貧困人員自身。這種鼓勵的定位造成就業救助的約束力不足。

另一方面,就業救助在勞動力市場制度體系中存在銜接不暢問題。盡管就業救助與就業援助、失業保險、公共就業服務均是我國勞動力市場制度體系中的重要組成,但是基于現行的制度安排,本研究發現就業救助與其他制度尚未形成有效銜接、分離現象凸顯。比如,實踐中就業救助往往被整合進就業援助或公共就業服務中,這種內嵌關系雖存在合理性但在資源分配和使用上也產生了“稀釋效應”:一方面屬地化管理下,就業救助資金主要依賴于地方財政投入,但在地方財政緊縮的背景下,地方政府往往會壓縮就業救助成本,致使就業救助服務未能取得實質性發展④肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對象為何退保難? 動態分析策略下的退保模式及其變遷趨勢研究》,《社會》,2019 年第4 期。;另一方面,由于就業救助對象投入產出邊際效益低,極易導致本該屬于的就業福利資源被非貧困人員進行了“稀釋”。又比如,就業救助與失業保險的銜接不暢誘發“制度夾心”問題。對于二者銜接,《暫行辦法》以及《失業保險條例》尚未給出相關規定,各地出臺的政策文本中也只有“加強銜接”等抽象化表述。唯一具象化的實踐就是以社會保險補貼的方式資助貧困人員參加失業保險,但是這種銜接方式存在制度夾心問題。由于失業保險覆蓋的對象是與單位建立勞動關系的職業人群,而就業救助針對低保對象,這種制度目標的捆綁就造成了二者銜接過程中產生了“夾心層”問題,即對于那些有沒有參加失業保險,也不符合低保標準的失業對象仍得不到任何幫助⑤李運華,葉璐:《我國社會救助立法評析》,《理論月刊》,2016 年第2 期。。

(二)內容的粗放式設計造成供需瞄準不足

在城市低保對象中,失業者的再就業行為及選擇是一個很復雜的系統⑥慈勤英,王卓祺:《失業者的再就業選擇——最低生活保障制度的微觀分析》,《社會學研究》,2006 年第3 期。。但是現行的就業救助整體上還是一種粗放式設計,對于貧困人員及其就業需求的瞄準不足,造成制度供給與服務需求的不匹配。具體而言,瞄準不足主要體現在以下三個方面:

第一,就業救助對象的識別指標較為模糊。根據《暫行辦法》,就業救助針對的是有勞動能力且處于失業狀態的貧困人員,但其實“有勞動能力”和“處于失業狀態”實際上都很難進行精準界定。勞動能力既是一個不確定性法律概念,也是一個非?；\統的概念,而且有勞動能力僅是就業的必要條件,并非充分條件⑦張浩淼,仲超:《工作福利在我國社會救助改革中的適用性分析——基于典型福利國家實踐的比較與啟示》,《經濟社會體制比較》,2019 年第4 期。。尤其是在當前勞動力市場日趨多元、社會風險日益加劇的背景下,有勞動能力者就能持有一份工作,已不再是原則性的理解⑧王健:《我國社會救助制度中強制工作措施的法律問題及立法建議》,《西北民族大學學報》(哲學社會科學版),2020 年第2 期。。在《暫行辦法》中,“處于失業狀態”一般指的是登記失業人員,因此未登記的未就業人員可能就無法被納入到對象框中,而且近年來隱性就業問題的日益加劇,進一步加重了僅以“失業狀態”作為就業救助對象識別指標的瞄準不足問題。

第二,就業救助缺乏精分難以有效回應個性化的就業障礙。相較于非貧困未就業人員,貧困未就業人員往往面臨著更為復雜的就業障礙,尤其對于一些特殊的貧困人員,就業障礙往往更加微觀且與中觀宏觀的經濟社會結構交織在一起,涉及利益分配、責任主體、流程環節等諸多問題,因此需要更具個性化的就業救助方案。雖然就業救助實行屬地化管理,由于財力、人力、物力等限制,地方在開展就業救助中很少會對救助對象開展群體精分以及需求評估,往往是“眉毛胡子一把抓”,在大口徑下開展操作簡單、大而化之的職業培訓、信息發布、招聘會等粗放式項目。這種忽視群體精分做法容易導致就業救助在服務遞送過程中的供需錯位,即“你給的不是我想要的”與“我想要的你不給”。比如,由于我國公共就業服務目前與戶口相捆綁,盡管2015 年人社部修改了2007 年發布的《就業服務與就業管理規定》,強調沒有本地戶口的城鎮常住人員可以享受失業登記、社會保險補貼等公共就業服務,但是仍然需要滿足居住年限以及社會保險年限等條件,并且在公益性崗位安置中主要以本地戶口居民為主。又比如,現行就業救助雖然強調從個體角度促進就業,但是缺乏與家庭照顧支持相關的制度設計,因此可能無法幫助因照顧家庭而無法就業的貧困人員(尤其是女性)重返勞動力市場。

第三,人力資本積累不足下政府干預邏輯與市場選擇邏輯難以有效調試。雖然就業救助本質上是通過政府干預來調整勞動力市場的供求關系,但是在基于效率導向的勞動力市場中,政府干預不能只是以有損效率的方式來促進公平。能否實現就業主要在于貧困人員的人力資本是否滿足就業崗位的需求。盡管就業救助強調通過培訓來提高就業能力,但是現有培訓只是一種快速進入勞動力市場的應激方式,多以手工、家政等短期技能培訓為主,無法實現人力資本的積累。而現行教育救助的對象只是具有“學生”身份的求學者,無法覆蓋不具有學生身份的貧困者①王燊成,劉寶臣:《構建更加積極的教育救助:社會投資理論的啟示》,《社會保障研究》,2019 年第1 期。。此外,就業救助也難以有效應對最低工資標準過低引發的經濟激勵不足。如果要解決就業的弱經濟激勵問題,一種路徑就是嚴格控制低保標準的水平,但是從制度效能看,標準過低達不到救助效果②韓克慶:《減負、整合、創新:我國最低生活保障制度的目標調整》,《江淮論壇》,2018 年第3 期。;另一種路徑就是提高最低工資水平,可是如果最低工資標準制定過高,將會對就業產生抑制作用,企業生存概率減小,社會總體就業率將會下降③楊翠迎,王國洪:《最低工資標準對就業:是促進,還是抑制? ——基于中國省級面板數據的空間計量研究》,《經濟管理》,2015 年第3 期。。為此,“兩難抉擇”產生的張力也在一定程度上影響了就業救助的制度效果。

四、新時期就業救助制度的路徑優化

當前,我國正在進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段,促進城鎮貧困人口就業既是化解現代化引致的城鎮貧困社會風險的主要方式④賀慶生,劉葉:《論我國城市貧困治理的現實困境與路徑選擇》,《學習與實踐》,2015 年第12 期。,也是激活低收入者的發展內生動力以構建相對貧困治理長效機制的關鍵所在⑤王卓,董貝貝:《相對貧困治理的內生動力機制與運行邏輯》,《社會科學研究》,2021 年第4 期。,還是實現高質量充分就業、扎實推進共同富裕建設的有效途徑?；谏鲜鲇懻?本研究建議可以從以下兩個方面進行調整優化,以補齊短板不足,增強制度效能。

(一)找準就業救助在社會救助與勞動力市場中的制度地位

作為一項新興的制度設計,就業救助既將就業延展至社會救助,也將救助內嵌至勞動力市場,橫跨兩種制度域的就業救助必須理順制度定位,增強自身獨立性,才能真正促進福利制度與勞動力市場制度的有效銜接,實現經濟發展與社會發展的協同。

一方面,建議在現行就業救助內容基礎上增設現金津貼項目,既有助于實現失業救助金與低保救助金并行現金津貼給付模式,也便于形成現金轉移支付與就業服務支持合二為一的綜合性就業救助。如前所述,就業救助在社會救助制度場域中的偏差主要源于從屬于低保救助的制度定位,因此增設區別于低保救助金的失業救助金,有利于從源頭上厘清就業救助的制度對象,健全制度內容,增強制度的獨立性。實際上,在部分西方發達國家,家計調查型的現金津貼本來就包括社會救助金以及專門針對貧困失業者的失業救助金兩種。比如在德國,有勞動能力的貧困人員不能申請失業救濟金I(Arbeitslosengeld I),只能申請失業救濟金II(Arbeitslosengeld II)。盡管二者在制度設計上具有很強的相似性,但依舊存在著諸多區別:在權利條件上,二者均對收入資產存在權利條件要求;社會救助金沒有就業維度的權利條件,而失業救助金存在;少數國家的社會救助金具有年齡維度的權利條件,各國對于失業救助金具有年齡的限制條件。在津貼慷慨程度上,社會救助金的替代率主要受到確定的生活需求水平標準影響,少數國家還將其與失業保險金相掛鉤,失業救助金的替代率主要受失業保險金水平和社會平均工資標準的影響;在等待期上,社會救助金沒有設置,部門國家對于失業救助金的領取具有相關限制;在津貼發放周期上,少數國家對于社會救助金進行了時間限制,而大多數國家對于失業救助金都進行了時間限制;在稅收處理上,大多數國家的社會救助金無需納稅,部分國家的失業救助金需要納稅⑥王燊成:《失業救助的國際實踐與經驗借鑒》,《開放導報》,2022 年第6 期。。在本研究看來,相較于社會救助金,失業救助金對就業的權利條件要求,與失業保險金與社會平均工資的高度關聯性以及關于等待期、津貼周期與稅收處理的規定其實更加符合就業救助的目標定位。因此,建議我國可以參考德國等經驗,增設失業救助金,專門給付給能夠就業且應該就業的貧困人員⑦王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內涵及其啟示》,《經濟社會體制比較》,2022 年第5 期。。

另一方面,在失業保護與就業促進的雙重邏輯下,理順就業救助在勞動力市場制度域中的定位。首先,建議通過優化失業救助金與失業保險金的銜接機制來強化就業救助的失業保護功能。在具體機制上,可以利用失業保險基金來反哺失業救助金。近年來我國失業保險基金結余較高,滿足條件領取資格與領取需求之間存在著明顯的張力,因此可以探索通過失業保險基金的社會統籌部分作為失業救助金的資金來源。同時建議在發放失業救助金的過程中同時繳納失業保險金,幫助貧困人員滿足失業保險金的領取資格,從而實現從失業救助金向失業保險金的過渡①王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內涵及其啟示》,《經濟社會體制比較》,2022 年第5 期。。此外,由于失業保險金領取具有較為嚴苛的繳費條件以及領取時間的限制,若因客觀原因導致失業人員不再滿足領取失業救助金的條件時,可以通過繼續領取失業救助金的方式來滿足求職期間的生活需要。其次,在北歐等國家,積極的勞動力市場政策(ALMPs)注重與失業保險金、失業救助金等津貼給付的相銜接,尤其強調以津貼發放來激勵失業人員積極參與ALMPs,強調個案的管理方式以及常態化、持續性的各類服務,這些做法與實踐值得我國就業救助的借鑒,即在健全完善積極勞動力市場政策的同時探索專門針對貧困未就業人員的就業救助項目或措施,比如孟加拉格萊珉(Grameen Bank)窮人銀行,依據貧困者特性,從貧困者社會生活出發,專門服務貧困人群②林閩鋼:《激活貧困者內生動力:理論視角和政策選擇》,《社會保障評論》,2019 年第1 期。。最后,加強就業救助與就業保護各項法規之間的銜接。城市貧困人員受人力資本的限制以及勞動力市場的就業排斥,大都只能在次級勞動力市場從事勞動回報率低、勞動合同簽訂不規范、社會保險福利缺乏的工作,面臨著嚴峻的就業保護問題。因此,建議在幫助未就業的貧困人員回歸勞動力市場的過程中,應該健全完善各項就業保護法規,規范勞動合同簽訂,做好社會保險的轉移接續工作。

(二)以精細化設計促進救助需求與政策供給的精準匹配

研究表明,各項激活和就業支持政策必須具備針對性和個性化特征,才能有效提高政策干預成功的可能性③Immervoll,H.,&Scarpetta,S..“Activation and Employment Support Policies in OECD Countries:An Overview of Current Approaches.”IZA Journal of Labor Policy,Vol.1(1),2012,pp.1-20.。針對現行就業救助的粗放式設計,研究建議在以下三個方面做好精細化設計,從而實現救助需求與政策供給的精準匹配。

第一,在家計調查的基礎上引入類別定位法,識別出應就業的貧困者④王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內涵及其啟示》,《經濟社會體制比較》,2022 年第5 期。。針對現行就業救助強調的“有勞動能力”和“處于失業狀態”兩項類別指標模糊的問題,建議分別使用“工作可用性(work availability)”“未就業狀態”指標進行替換,從而精準篩選出就業救助的服務對象。工作可用性指的是當一個人真正地進入勞動力市場時,即當他準備好、愿意、能夠工作,且沒有充分理由拒絕合適的工作時的狀態;同時,工作可用性需要滿足一個前提,即在所提供服務的地理區域內,存在相對應的勞動力市場⑤Freeman L.F..“Availability: Active Search for Work.”Ohio State Law Journal,1949,10(2): 181-190.。換言之,滿足工作可用性不僅需要具備勞動能力,而且還需要具有一定的就業條件。相較于“失業狀態”,“未就業狀態”內涵外延更廣,既包括“失業人員”,也包括有就業意愿但在短期參考期內既沒有就業也沒有失業的“潛在勞動力”,還包括沒有就業意愿但具有勞動能力的勞動適齡群體。

第二,以就業障礙為核心,對就業救助對象進行立體精分。OECD 發布的一份名為《失業的面孔——確定就業障礙以告知政策》的研究報告指出,政府在設計和實施激活和就業支持政策時,應該就無業人員(jobless)、不穩定就業人員(unstable jobs)以及工作時間受限人員(restricted working hours)面對的工作相關能力造成的就業障礙、經濟激勵缺乏造成的就業障礙以及缺乏就業機會造成的就業障礙實施不同的政策干預⑥Fernandez,R.,et al..Faces of Joblessness: Characterising Employment Barriers to Inform Policy.OECD Social,Employment and Migration Working Papers No.192,OECD Publishing,Paris,2016.。在本研究看來,這對于我國就業救助對象實現立體精分具有重要的借鑒意義。因此,既要對就業救助對象面臨的就業障礙類型、數量進行精分,又要對就業救助對象的工作狀態、質量等進行評估,從而立體刻畫出就業救助對象的真實圖景。為了能夠以個案的方式有效開展就業救助服務,建議政府通過購買服務的方式利用社會工作服務機構的專業優勢開展個性化幫扶。事實上,就已有經驗而言,在社會救助領取,社會工作服務機構介入最多的就是失業期間的就業救助。我國香港地區自1999 年以來就推動了自力更生支援計劃,在提供現金援助的同時協助年齡在15-64 歲之間、身體健全的綜合社會保障援助申領人尋找有薪工作,從而達到自力更生。自力更生支援計劃主要包括兩個重要內容:就業支持服務與豁免計算入息。其中,就業支持服務就是主要由社會福利署通過購買非政府機構服務的方式開展,即政府轉介健全的綜合社會保障援助申領人于運營機構接受就業服務支援服務,幫助申領人克服就業障礙,增強受雇能力,使他們能找到有薪工作,繼而達到自力更生。近年除了個人就業支持服務,社會福利署還實施了短暫經濟援助計劃,委托運營機構為有需要的服務使用者提供及時的經濟援助,以協助他們應付在找工作期間或就業初期與就業相關的開支,包括接受個人化以及針對性就業支持服務時的交通費等。

第三,通過加強人力資本投資促進勞動力的順暢流動,從而實現政府干預邏輯與市場選擇邏輯的有機融合。近年來發展型社會政策、積極救助等理念逐漸成為各國社會救助改革的主要方向,盡管各國項目存在一定差異,但強調增強貧困人員的人力資本投資已經成為一種共識。國家如果無法有效投資于人力資本,付出的代價會很巨大,尤其對于貧困人口而言。針對現行就業救助人力資本投資不足的問題,研究建議既要通過優化現行培訓項目的類型、方式、周期、內容來實現短期技能的提升以快速進入勞動力市場,更要充分利用教育救助、教育福利等項目提升貧困人口的綜合能力,以幫助其進入勞動力市場后能夠及時實現穩定高質量就業。2008 年,歐盟出臺的政策文件《重建社會議程: 21 世紀歐洲的機會,入口和團結》明確指出重視教育和投資人力資本對確保勞動參與和社會包容以及提高歐盟競爭力的作用,認為需要實施終身學習制以滿足人們在生活的不同階段獲得教育機會的需求①王燊成,劉寶臣:《構建更加積極的教育救助:社會投資理論的啟示》,《社會保障研究》,2019 年第1 期。。因此,研究建議一方面調整我國現行的教育救助制度,實現從保障受教育機會到提高學習質量再到開發人力資源的轉變,實現從具有“學生”身份的福利需求者到待開發的人力資源的轉變,按照不同的生命周期的需求常態化開展教育救助,促進教育救助與就業救助的協同,實現“就業—教育—就業”的循環救助②張浩淼,仲超:《工作福利在我國社會救助改革中的適用性分析——基于典型福利國家實踐的比較與啟示》,《經濟社會體制比較》,2019 年第4 期。;另一方面可以建立更具普惠性的公共教育體系,在適當延長免費教育年限的基礎上,將公共教育資源的投入對貧困人員給予一定傾斜,避免教育機會因家庭貧困而被剝奪。

五、結 語

黨的二十大報告指出,“中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?！雹哿暯?《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022 年版,第21 頁。在中國式現代化的進程中,實現高質量充分就業既是高質量發展的重要組成部分,也是實現共同富裕的應有之義。作為就業市場中的弱勢群體,貧困人口在就業機會、就業能力以及就業意愿等方面遭遇著來自個體、家庭、市場等方面的挑戰與壓力,因此需要通過一系列兜底幫扶措施以鼓勵、幫助、支持有勞動能力的困難群體實現勞動力市場的高質量參與,在就業的過程中抵御收入不足風險、實現自我價值、創造社會價值。不同于西方國家的失業救助制度、積極勞動力市場政策,中國的就業救助堅持以人民為中心,盡管形成了三種獨特的兜底就業幫扶路徑,但是受限于制度定位、制度內容設計等方面的不足,現行的制度效果還有待進一步提高。

盡管本研究對新時期就業救助制度的路徑優化提出了若干思考,但是如何立足新時代的使命任務,不斷完善就業救助制度還需要學術界以及政策實踐領域的進一步思考。尤其是伴隨著各種社會新風險的涌現,非自愿性失業可能會成為一種常態,如何實現社會保險、社會救助以及社會福利的有機組合,構建覆蓋全面的多層次立體化的就業保障等都有待進一步解答。比如,在新冠疫情中,低收入者無疑遭受著更為嚴重的就業沖擊與失業風險,各國出臺了諸如失業補助金、災難性失業津貼等政策,那么它們與就業救助的關系應該如何理順? 又比如,無論是就業救助,還是就業保障,主要還是遵循著傳統的雇傭關系邏輯,但是近年來隨著數字經濟時代的發展,彈性就業、靈活就業、共享用工、非正規就業、自雇就業等各種新型就業形式不斷涌現,維持日常生活需求似乎并不完全只能依靠雇傭關系下的就業,因此聯合國在反貧困中除了強調就業,還強調可持續生計的概念。因此未來如何構建就業與可持續生計兩條路徑作為預防貧困與反貧困的重要方式也值得進一步探討。