“弱整合”：條塊關系視角下鄉鎮社工站的運作機制

黃 禹

一、問題的提出

為增強基層民政服務能力，推動民政事業持續健康發展，自2017 年起，廣東、湖南兩省分別通過實施“雙百計劃”和“禾計劃”，率先在鄉鎮（街道）設立社會工作服務站（以下簡稱“社工站”），探索推進鄉村振興、增強基層民政服務能力的可行路徑。在此基礎上，2020 年10 月，民政部提出“力爭‘十四五’末，實現鄉鎮（街道）都有社工站”的目標。鄉鎮（街道）社工站由此成為民政工作與社會工作專業服務深度融合的基層服務平臺，通過發揮社會工作的專業優勢，助力推動“五社聯動”基層治理體制機制創新。

黨的十八大以來，我國社會治理體系不斷完善，推動了社會治理重心向基層下移。黨的十九屆五中全會把“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期我國經濟社會發展主要目標的重要內容。黨的二十大報告也強調要“完善社會治理體系”。在基層治理中，“條條”是指上級政府的職能部門及其在基層政府中設立的垂直管理的下屬機構，“塊塊”是指一級地方政府及其派出機構（周振超，2019）。鄉鎮社工站是國家治理體系延伸至基層末梢的重要服務平臺，也是增強基層民政服務能力的重要制度設計，處于基層條塊關系影響范疇?；诂F實研究場域，本文的“條條”指縣、鄉鎮民政職能部門，“塊塊”指縣、鄉鎮政府，“條塊關系”則包括縣民政局與鄉鎮政府、鄉鎮政府與鄉鎮民政部門、鄉鎮民政部門與鄉鎮社工站三種相互嵌套的關系類型（見圖1），意在探究條塊互動關系中，對鄉鎮社工站運作的主要影響因素及其作用機制，可以有效推動社工站建設，為其提供新的理論視野和發展進路，進一步推動社會治理體系的不斷完善。

圖1 條塊互動關系類型

二、文獻綜述

有關鄉鎮社工站的研究大體上從以下三個維度展開，一是制度建設視角，學者們主要關注鄉鎮社工站如何發揮社會工作專業優勢，統籌好民政兜底工作和社會工作服務，促進社會工作服務制度高質量發展。鄉鎮社工站有著明確的功能定位，主要是協助基層民政部門做實做好兜底性民生服務，面對民政服務對象提供基本的、專業化的社會服務（王思斌，2021）。隨著鄉鎮社工站建設的加快推進，全國各地積累了豐富的實踐經驗。對此，有學者對鄉鎮社工站的經驗模式進行了類型分析，提出有雙百模式、“禾計劃”模式、基層行政主導模式、混合模式等四類（尹忠海、陳穎潔，2023）。鄉鎮社工站能夠發揮專業社會工作對服務對象的社會性根源分析、功能提升、政策保障及社區發展優勢（張和清、廖其能、李炯標，2021）。通過社會工作服務能夠提高基層民政工作的精準化、精細化程度（李鴻、張鵬飛，2022），促進社會工作與民政工作融合式發展（潘澤泉，2021）。在一定程度上，社工站制度發展成為中國本土社會工作服務制度建設的基石（陳濤、蔣斌，2023）。但有學者發現，鄉鎮社工站面臨“內卷化”（李紅云、徐其龍，2022）、有限專業服務需求和有限專業服務能力雙重制約（祝西冰、陳友華，2023）等困境。為此，一些學者建議，鄉鎮社工站發展的關鍵是要堅持專業化發展方向（王思斌，2022），提升社會工作服務質量，發揮專業優勢（關信平，2021）。

二是治理機制視角，學者們探討了鄉鎮社工站面臨的多維行動張力，以及不同治理情境和需求前提下，社工站如何與既有的社區治理機制相適配。社會治理專業化要求發揮專業化和在地化等組織優勢，不斷強化國家與社會之間的有效聯結（徐東濤、汪真誠，2023）。以社工站為支點能撬動基層服務型治理新杠桿（程書松、方曙光，2023），推進社區治理機制高水平發展（李文靜，2023）。但學者們從不同的理論視角，發現社工站嵌入社區治理觸發了多重結構矛盾。如有研究基于制度同形理論，發現社工站遭遇了“專業邏輯”和“行政邏輯”的結構性張力，進而采取“行政化趨同”和“專業化趨同”的策略來應對（楊寶、肖鹿俊，2021）。也有研究從系統理論出發，指出政府購買社會工作服務是由政府、社會力量、服務對象等多元個體和組織組成的差異化主體系統，強調要突出服務對象系統的主體地位，以調和多主體行動邏輯的張力（周金玲，2023）。由此可見，社工站的專業性成長會受到在地性情境的深刻影響，二者得以調適的作用機制便發展成為社區治理的新形態。

三是多重整合視角。越來越多的學者從制度建設和治理機制的功能整合角度切入鄉鎮社工站的具體運作過程，提出社工站可采用嵌合性實踐方法，推進部門協同與資源整合（楊威威、郭圣莉，2023）。也有強調社工站在黨建引領下發揮跨界整合作用，運用好行政整合和專業整合的協同整合機制，使其發展成為基層社會治理的綜合性服務單元（徐盈艷，2023）。有學者從領導注意力角度剖析，認為條塊結合的注意力聯動，以及提升社會工作服務的質量和水平，能夠助推領導注意力吸引（萬江紅，2023）。

總的來說，這些研究發現了鄉鎮社工站所面臨的部門整合、專業整合、資源整合等多重結構性困境，可謂切中肯綮。然而，較少有研究從基層治理條塊關系的微觀視角切入，分析縣、鄉鎮民政部門—鄉鎮政府—鄉鎮社工站構成的嵌套互動關系，如何影響鄉鎮社工站在協調多元主體、鏈接多方資源等方面的運作邏輯。

三、分析框架與研究對象

一些學者從宏觀角度探討條塊關系特征與國家適應能力強弱的相關關系，發現條塊之間行政權力的配置關系，表現為“條”與“塊”之間的監督與被監督關系，或控制與被控制關系，或協助與配合關系等（曹正漢、鐘珮，2020）。也有研究提供了一種微觀分析視角，認為條塊體制下的彈性空間、組織基礎、權力基礎、資源基礎和邊界條件，為基層治理機制創新提供了彈性空間（田先紅，2022a）。為解決基層治理中的“條塊”分割、矛盾與權責失衡等問題，提高條塊結構的部門協同效率，有學者提出行政發包制理論，以優化政府內部上下級之間發包關系（周黎安，2014），即塊塊維度間的縱向政府關系。政治動員作為一種促進條塊合作、理順條塊關系的重要策略也得到了廣泛應用（童寧，2007；折曉葉，2014；羅湖平、鄭鵬，2015；楊華、袁松，2018；歐陽靜，2019）。之后，一些學者提出要推進“條塊”整合，如由社區黨委負責組織建設與社會動員，便于社區黨建縱向整合“條條”部門（趙聚軍、王智睿，2020）。在城市基層治理中，可構建街道與行政部門之間的跨界協作機制，提升面向居民的公共服務能力（楊宏山、李娉，2020）。但對于條塊關系如何整合，以及整合到何種程度更有效，還有待深入研究。就本研究對象鄉鎮社工站而言，直接參與到地方政府科層動員、部門統籌協調、社會服務資源下沉的基層治理體系中，對于條塊互動關系如何影響鄉鎮社工站的行動邏輯，也有待進一步研究。

鄉鎮社工站作為一種典型的政府購買社會工作服務的項目制運作形式，能為匯合分級治理邏輯搭建制度平臺（折曉葉、陳嬰嬰，2011），也影響行政資源的分配模式（陳家建，2013）?！翱刂茩唷崩碚摳鼜娬{縱向部門（條條）維度的發包，由項目委托方、管理方和代理方構成的實際和剩余控制權分配的多種組合形態，存在一定的彈性空間（周雪光、練宏，2012；李振、王浩瑜、孫宇飛等，2020）。要推動社會工作制度建設，離不開政府部門之間協力（王思斌，2013），以及發揮政府購買服務制度的促進作用（關信平，2017）。鄉鎮社工站作為社會工作服務的一項制度建設工程，且處于探索社會工作本土化階段，受到行政邏輯的深刻影響，尤其是剩余控制權彈性分配空間中的自主性激勵，決定著各類服務資源配置情況。從條塊關系看，鄉鎮社工站可被視為整合條塊結構、功能、資源和促進有效治理的重要主體。首先，從條塊結構看，政治動員強度影響鄉鎮社工站所處的治理結構；其次，從條塊功能看，鄉鎮社工站在項目制的控制權分配中，要處理制衡和自主的關系；再次，從條塊資源看，要尋找社會工作制度嵌入的自主性激勵空間；最后，總體上，上述條塊關系的三個角度，是否有一個相對整體性的機制，來解釋鄉鎮社工站的運作邏輯。針對以上疑問，本研究建構了條塊關系視角下鄉鎮社工站的運作機制一圖（見圖2），從政治動員、控制權分配、自主性激勵三個維度，揭示條塊互動關系影響鄉鎮社工站運作的作用機制，理清這些問題有助于推動鄉鎮社工站邁向制度化建設道路。

圖2 條塊關系視角下鄉鎮社工站的運作機制

在一系列國家政策高位推進鄉村人才振興、加強鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設、推動新時代民政事業高質量發展的背景下，H省J市民政局為加快鄉鎮社工站建設，打通為民服務“最后一米”，在現已建成的鄉鎮（街道）社工站的基礎上，率先對社工站建設進行了全面部署和整體推進。2021年始，J縣通過政府購買項目的方式推進鄉鎮社工站建設，剩余鄉鎮已于2022年度完成全覆蓋，致力于加強基層治理能力和完善社會服務體系。為此，本研究基于J縣2021年11月至2022年11月第一期鄉鎮社工站的探索經驗，通過查閱社會工作者入戶探訪記錄、個案材料、小組和社區活動等臺賬資料，并與社會工作者、民政工作者進行深度訪談（見表1），實地觀察和了解鄉鎮社工站服務開展情況、建設進度、運營管理等狀況，試圖揭示鄉鎮社工站的運作機制。

表1 J縣2021—2022年度鄉鎮社工站建設與受訪對象

四、條塊關系的“弱整合”機制

2021年，J縣采用政府購買服務的項目制模式在A鎮、B鎮、C鄉3個鄉鎮建設社工站。該項目于8月17日啟動，是市慈善總會2021年資助的社會服務項目，經過組織申報、資質審核、評審核定等程序，確定了J市L 社會工作服務中心入圍，按照“公開、公平、公正”的原則，將評審結果予以公示。2022 年在全縣實現社工站全覆蓋，7 月份項目啟動招投標代理，8 月份正式啟動項目服務。鄉鎮社工站作為政府購買的階段性社會服務項目，不同于經濟領域快速推動縣域城市化進程的項目制形式，其主要是通過社會服務項目制形式，為農村留守老人、留守兒童、特困人員、高齡老人、困境兒童、留守婦女等困難弱勢群體提供專業社會工作服務，以提升群眾的滿意度和幸福感。隨著基層治理體系和治理能力現代化進程的穩步推進，政治動員、控制權分配、自主性激勵構成的條塊互動關系，極大影響了J縣鄉鎮社工站的運作邏輯，使其尋求整合條塊關系結構、功能和資源的行動策略，也推動了鄉鎮社工站由項目制邁向制度化和規范化進程。

（一）弱政治動員整合條塊結構

政治動員是調動和整合黨政部門資源的重要策略，以應對行政科層制難以勝任的治理事務（楊華、袁松，2017）。因此，政治動員一般通過行政包干制的方式有效補充科層動員自主性、積極性不足的治理空間，以解決基層社會治理難題。但另一方面，政治動員強度極大影響條塊結構中政府職能部門的積極性。有學者指出，強政治動員會帶來治理風險，損害條塊部門的工作積極性，基層政府因此被置于自主性收縮的強動員結構中（仇葉，2021）。故需要處理好縣級政府對鄉鎮的約束性與鄉鎮自主性的矛盾關系（馮川，2021），如運用黨群關系脈絡的一線治理機制（杜鵬，2020）；推動基層黨建引領基層治理組織再造（張國忠，2020），以平衡政治動員強度與治理效能。鄉鎮社工站由縣級民政部門具體實施并主推，扮演著“弱勢協調”（陳家建、甘瑞霖，2021）和“兜底部門”角色（田先紅，2022b），無法解決部門牽頭協調和條塊結構整合的難題，這與基層政府間縱向關系的政治動員強度息息相關。

條塊關系中的行政發包制等政治動員策略勢必會影響到社會服務領域的治理邏輯。當視角轉換到條塊關系上，鄉鎮黨政體制統合鄉鎮社工站的社會工作服務項目制時，采用的一般是常規工作模式，而非中心工作模式。正如A 鎮民政工作者A2 所說的，“因為社工站是民政局購買的服務項目，我們一般配合好就可以，有必要的時候，才向我們的分管領導匯報?！币虼?，不同于經濟領域的強政治動員模式，社會服務項目制更多呈現為軟性的、靈活的中心距模式。雖然處于縣域整體工作部署的一部分，但與中心工作有一段距離。當基層治理難度不斷加大，基層政府面向人民群眾的需求提供的社會服務非常有限，這種治理困境便會倒逼其整合條塊結構，進而拉近與中心工作的距離，一定意義上也給予了探索鄉鎮社工站運行經驗和模式的自主性空間。

從業務合作的角度看，鄉鎮社工站的項目制運行模式明確了民政工作者與社會工作者業務上的合作關系，特別是民政工作者為社會工作者與落地社區（村）聯系提供了身份背書，進而與服務對象建立專業關系。A鎮和B鎮社工站受訪社會工作者認為：

對鄉鎮民政辦的同志來說，他們清楚鄉鎮社工站的政府購買服務性質，知道社會工作者的工作內容和自己的關系。（A1，2022年8月10日）

在活動過程中，你在鄉鎮里面肯定需要民政辦的支持，在鄉鎮得不到支持的話寸步難行。像最開始是先帶我們去，走訪村里面的村主任，以后走訪和開展服務活動，就可以自己跟村里聯系，如果再有什么需要的，鄉鎮再出面協調。他們真的很重要，就是沒有他們就下不去。（B1，2022年8月10日）

民政工作者認為社會工作有著獨特的專業屬性，社會工作者能夠精準把握居民需求，更有效地服務群眾，都認可“專業人做專業事”的分工協作思路。A鎮和C鄉受訪的民政工作者認為：

你們其實主要是購買服務，你們的工作和我們是有差別的，你們做的是專業上的事。（A2，2022年8月10日）

我們鄉里有社會工作者，他們是一支專業服務的力量，后面我們慢慢地找到了分工的一些做法，比如我們一起入戶，告訴他們社區的基本情況，他們后面就方便來開展活動。（C2，2022年8月11日）

因此，J縣民政局主推、鄉鎮政府支持的條塊關系結構一定意義上具有弱政治動員的特點，即有限的縣、鄉鎮政府“塊”間政治動員，縣、鄉鎮民政部門“條”上自主性增加的弱政治動員結構，進而啟動社會服務領域的項目制工作模式，為鄉鎮社工站整合條塊結構提供積極治理的空間。然而，條塊關系的弱政治動員策略弱化了鄉鎮“塊”的科層動員組織能力，使得鄉鎮社工站整合條塊結構的能力有限。

相較于J 縣未成年人保護工作的條塊結構整合歷程，鄉鎮社工站弱政治動員策略可窺見一二。J縣經過近七年的地方探索，未成年人保護工作已形成“家庭盡責、政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的體制機制。J 縣鄉鎮社工站服務的重要人群包括留守和困境兒童，與未成年人保護工作有重合部分。J縣的鄉鎮社工站與鄉鎮未成年人保護工作站同在一處辦公，都屬于鄉鎮民政部門的管理范圍，但二者在組織結構體系上有顯著差別。J 縣未保工作發展脈絡清晰，在縣域黨政體制中的政治站位越來越高，與之匹配的條塊結構不斷健全。從2021 年7 月5 日到2022 年1 月19 日，J 縣未成年人保護工作領導小組組長從副縣長擔任到由縣委書記擔任，領導小組辦公室主任則由民政局局長擔任。由此可以看出，J 縣未成年人保護工作實現了縣級一把手高位推動的新局面，通過目標責任的政治統合機制將未成年人保護工作下發給鄉鎮黨政部門，并形成制度化的決策、執行和反饋全過程工作機制。民政局不再作為傳統意義上末端部門扮演的治理角色，而是倚重黨委政府尤其是一把手的支持來推動工作，這是民政牽頭、部門協同的重要制度保障，并通過相匹配的督查體系，不斷優化條塊關系結構，以政治動員帶動科層動員，效果顯著。

從J縣鄉鎮社工站建設歷程看，由縣民政局推動、鄉鎮社工站負責運行的社會服務體系已建立，但其在縣域治理的條塊關系結構中未能得到縣域層面的黨政體制背書，條塊關系的政治動員強度有限，會降低“條”上縣、鄉鎮民政部門的協同整合能力，導致鄉鎮政府的注意力分配不足，無法啟動已有的科層動員體制，從而抑制了鄉鎮社工站的合法性服務生產能力，影響鄉鎮社工站參與基層治理的積極性和主動性?？h民政局科室和鄉鎮民政辦業務指導鄉鎮社工站的政社合作關系，實際上很難獲得鄉鎮黨委政府的足夠重視。簡言之，鄉鎮社工站建設形成“兩條線”發展狀態，縣鄉“條”上業務指導體系一條線，“塊”上政治動員是另一條線，由于弱政治動員結構影響，二者處于平行狀態，進而導致本意為自主探索鄉鎮社工站的運行模式，卻出現積極性“有余”的意外后果，即弱政治動員弱化了鄉鎮科層動員效能。

（二）弱控制權分配整合條塊功能

作為社會政策實施的一類項目制形式，鄉鎮社工站著力于增強基層民政服務能力，肩負為民政救助對象、“三留守”人員、困境兒童等群體提供專業社會工作服務的基層治理目標。并且，項目制正逐步發展成為國家治理和貫徹政策任務的一個重要機制（周雪光，2015），在整合條塊功能、促進有效治理等方面發揮著重要作用。鄉鎮社工站項目運作模式要平衡好控制權分配背后的發包關系，促進鄉鎮政府部門間就不同的治理需求邏輯達成共識，充分發揮好科層制和項目制兩個積極性，促進條塊上的功能整合。

J 市民政局于2021 年5 月18 日下發的《J 市社會工作站建設方案（試行）》對全市民政事業單位社會工作作了整體部署，要求在2021年實現社會工作科（股）室全覆蓋，完成社會工作崗位設置，并與個人的崗位績效等待遇相掛鉤。從條塊關系中的發包過程看，弱政治動員使得控制權分配相對靈活，基于縣民政局作為委托方、社會工作機構作為承包方的合同規定，彼此建立合作關系，把鄉鎮社工站建設成為社會工作專業服務嵌入基層民政工作的服務供給平臺，有效回應群眾多元化、專業化需求。一般而言，鄉鎮社工站在政策執行的自主探索階段，弱政治動員—弱控制權分配的行動策略有助于條塊關系結構內部多主體的合作網絡構建，以整合鄉鎮社會服務領域相關部門的治理功能。

J 縣鄉鎮社工站屬于縣民政局購買的社會工作服務項目，由J 市L 社會工作服務中心派駐社會工作者負責運營，包括1 名項目督導、1 名項目主管和1 名一線社會工作者，于2021—2022 年度建立了3個鄉鎮（街道）社工站，每個鄉鎮建立2個村（社區）社工室，其中有3個村（社區）兒童之家獲得“H 省示范兒童之家”。社會工作項目均在前期專業需求評估的基礎上設計和實施，為服務對象提供專業化社會工作服務內容。為推動社區治理創新，社工站項目與H 省慈善總會發起實施的“幸福家園”村社互助項目相配合，發揮社工站橋梁紐帶作用，為民政救助對象，“三留守”人員，散居孤兒、事實無人撫養兒童、臨時監護缺失兒童等困境兒童提供關愛服務，注重解決特困群體個案問題，培育發展一批文體類、生產服務類、互助類、志愿服務類社區社會組織，激發鄉村活力，為兜底保障、鄉村治理提供重要支持力量，增強基層民政服務能力。

但是，縣域黨政體制推動的鄉鎮社工站項目制在鄉鎮政府“塊”上所施加的政治動員強度有限，部門協同難度較大。正如上述鄉鎮社工站建設的“兩條線”發展狀態，較少涉及縣、鄉鎮政治動員與科層動員的互動整合，使得鄉鎮“塊”中職能部門難以就不同的治理目標達成共識。這在一定程度上會減弱基層治理體系中條塊關系結構的功能整合效度，形成縣、鄉鎮民政部門“條”上自主性空間擴充，鄉鎮“塊”上自主性與能動性卻收縮的反差局面，也使得鄉鎮社工站嵌入科層動員體系的制度合法性資源不足，依托縣、鄉鎮民政部門難以整合鄉鎮“塊”上部門結構。A鎮和B鎮受訪的民政工作者認為：

一般來說鄉鎮領導和社區書記不太關注社會工作發展，就像社工站這種新形式。民政辦相對來說，更清楚社會工作服務理念和方法對我們開展兜底群眾服務工作很有用，但這也需要多向他們普及。（B2，2022年8月10日）

鄉鎮的部門也都有自己的任務，要他們配合社工站的工作還是很少的，大都是互不干擾，就算財政部門，我們也只是按照流程走。（A2，2022年8月10日）

J 縣社工站直接受益人群包括空巢老人、留守兒童、疫后康復患者等困難群體以及社區志愿者和社區居民等，間接受益人群包括3 個鄉鎮中有服務需求的居民。與A、B、C 鄉鎮社工站的社會工作者訪談了解到，目前社工站仍處于單打獨斗的位置，只利用了村（社區）黨群服務中心、老人兒童快樂之家等現有資源，未能加強與社區、家長、學校等的聯系，開展宣傳培訓、家庭教育指導等活動也較少。在社區開展服務，只是與兒童主任、民政專干溝通，沒有與村（社區）書記深度合作，與鄉鎮政府部門的合作也很有限。

另一方面，弱控制權分配有別于采取強政治動員的統合治理等縣域治理運作模式，逐步形成了民政工作者與社會工作者的合作關系，有助于完成鄉鎮社工站的項目指標，較少應對行政性的任務約束。因此，如何發揮條塊關系結構的弱政治動員優勢，充分運用弱控制權分配策略來激發鄉鎮“塊”上相關部門的自主性和積極性，鄉鎮社工站是一個可供持續觀察的樣本。對鄉鎮民政工作者的訪談中了解到，他們都期待鄉鎮黨委政府“前進一步”。通過政治統合克服縣域治理實踐中行政科層制的缺陷與惰性，推動鄉鎮民政事業和社會工作融合發展。這需要發揮弱控制權分配的積極因素，由鄉鎮黨委政府整合相關部門功能，從業務協作的角度，充分發揮民政部門的牽頭作用和社工站的專業作用。關鍵的是，充分運用好黨建引領跨界整合多元主體協作的制度和組織優勢，不斷夯實鄉鎮黨委政府與社區（村）“兩委”主導構成的基層社會治理體系，優化整合條塊功能的制度安排，這也是鄉鎮社工站得以在基層扎根的重要制度環境。

對于后發地區來說，為撬動鄉鎮“塊”上的積極性，縣級“塊”上的政治動員及相聯系的科層動員的遷移甚至復制可能是必要的。通過黨政體制的政治動員策略推動鄉鎮社工站建設向中心工作靠近，并在弱控制權分配優勢基礎上，優化鄉鎮領導的注意力分配，有助于激發鄉鎮社工站的積極性和自主性，充分激活體制內外、政社之間的人力、物力等政策制度和資源優勢。

（三）弱自主性激勵整合條塊資源

有相當多的學者分析中國社會工作發展所面臨的制度環境時發現，合作性政社關系的制度基礎還比較薄弱（費梅蘋，2014），社會組織存在著自主性和被動性的狀態（徐盈艷、黃曉星，2015），使得社會工作存在合法性“懸浮”式實踐（王杰、徐選國，2018），進而形塑了一種工具性的專業主義（徐盈艷，2019）。有學者建議，社會工作服務要“嵌入”生活，結合項目制和黨建引領實現有效治理（楊威威、徐選國，2020）。鄉鎮社工站旨在發揮社會工作參與基層治理的專業優勢，這要求完善制度嵌入的自主性激勵機制，進而有助于解決社會工作本土化進程中合法性和自主性的張力，從項目治理邁向社會工作制度化進程。

為深入貫徹省民政廳《關于促進鄉鎮（街道）社會工作發展的通知》精神，J市將事業單位社會工作崗位設置納入《J 市社會工作站建設方案（試行）》，明確規定社會工作者的薪酬待遇，探索崗位與項目相結合的社工站建設模式，以充分調動社會工作者的積極性，加強社會工作人才隊伍建設。J 縣建立了縣社會組織孵化中心（社工總站）—鄉鎮（街道）社工站—社區社工室三級聯動體系，每個鄉鎮社工站辦公點都有制度規范上墻，張貼有社工站管理規范、社會工作者工作規范、社會工作者職業守則。在崗位設置方面，采用了項目制的社工站建設模式，按照合同規定發放工資。明確要求每個鄉鎮（街道）社工站設站長1 名，持證駐點社會工作者1 名，駐點助理社會工作者2 名，社會工作督導1 名，并吸納若干由骨干志愿者組成的較穩定的志愿服務團隊。

由此可見，J縣鄉鎮社工站的組織結構初步成型，由社會工作機構負責運營，作為鄉鎮民政部門開展工作的重要補充，注重增強民政服務能力。但整體而言，條塊資源整合能力偏弱。對比J縣未成年人保護工作，其采用政治動員策略，縣鄉縱向的科層動員體系作用發揮明顯。通過建立未成年人保護工作的領導機制，逐步完善黨政統合、部門協同、權責分配、監督督察的組織體系，能有效促進縣鄉兩級政府部門、群團組織和社會組織協作。對鄉鎮社工站這類政府購買服務的項目制形式而言，并不具備政府部門屬性，未被納入條塊關系制衡與自主的運作場域中。這使得鄉鎮社工站受困于制度嵌入性和合法性支持不足的弱自主性激勵空間中，影響條塊資源整合的效果。

鄉鎮社工站作為基層社會治理創新的重要載體，有助于促進鄉鎮“塊”中資源的優化配置，但總體上鄉鎮社工站處于有限聯動狀態，在建立“五社聯動”機制、助推基層社會治理創新的綜合性服務平臺的過程中面臨諸多挑戰。筆者在實地調查中發現，3個社工站運作都僅有1名社會工作者負責，1名機構督導提供專業支持，社區社工室也由社會工作者兼任。雖然按要求建立多樣化的社區社會組織，但更多的是文化娛樂類型，社區治理類型的社區社會組織孵化偏少，而且這些組織的專業服務能力不足。A 鎮社會工作者談到其中的無奈，“我們培育社區社會組織，從社區退休的叔叔阿姨的共同愛好出發是最順利的，再力所能及設計一些環境衛生、文明勸導的志愿服務活動，就算把志愿服務隊伍培育起來了?！鄙绻ふ菊鹃L按要求由鄉鎮（街道）分管民政工作領導擔任，社工室負責人由社區黨組織書記（社區居委會主任）擔任，均未能實現，社會工作服務所能得到的支持更多只有同處辦公的民政工作者和村（社區）民政專干。C 鄉社會工作者提到其中原因，“可能我們是因為要完成項目指標，所以和民政部門的工作人員溝通比較多一些?！卑凑枕椖恐笜艘?，社工站要以民政服務對象為重點開展全面的需求評估，開展社會救助、社會事務、社區治理、養老服務、兒童福利等民政領域社會工作專業服務。指導村（社區）進行組織孵化及備案管理，培育志愿服務組織，開展志愿者培訓，鏈接社會公益慈善資源等。受訪社會工作者均表示這些任務雖然有相當難度，但基本上都能完成。

前一段時間鏈接的是點心店、面包房的老板，拿了很多點心，然后我們年底的時候，春節前的時候，鏈接一些蛋糕，我們一起去走訪這些店，看他們有沒有這個意愿。有些人確實也是做愛心做慈善，我們需要這種有愛心的企業家。（A1，2022年8月10日）

鄉鎮民政部門依照縣民政局要求承擔鄉鎮社工站業務合作職責，但“兜底部門”難以牽頭，整合“塊”上資源的能力勢必有限。C 鄉社會工作者認為，“社工站和鄉鎮其他部門打交道比較少，至于整合資源，畢竟領導不一定了解社工站，也不是重點工作，資源主要還是靠自己?！笨梢娻l鎮社工站并不屬于鄉鎮政府部門的辦事機構，從政策設計看，其與鄉鎮民政部門是合作關系。確切地說，是社會工作機構通過項目制形式，承接鄉鎮民政部門讓渡的部分服務職能，按購買服務的項目協議開展工作。因此，這種激勵至少從政策設計層面是不具有行政科層制的強激勵優勢。但弱政治動員、弱控制權分配的治理策略，卻衍生出一定的可預期自主性激勵空間，基于實際情況，賦予了鄉鎮社工站較為充分的自主性，探索社工站的服務治理路徑。如在社會工作人才培訓方面，采取老師請進來與學生走出去相結合的方式。L 社會工作服務中心聘請的社會工作督導，不定期到鄉鎮社工站就社會工作專業知識、項目執行、項目管理等內容進行指導，以提升社會工作者的專業素養。并且能夠創造更多的機會選派優秀的社會工作者走出去，到其他地方的社會工作培訓機構參觀學習，拓寬專業思維，提升服務能力。

總體上，鄉鎮“塊”若能優化鄉鎮社工站項目的注意力分配，有利于強化鄉鎮民政工作和社會工作事業融合發展的自主性激勵機制，鄉鎮社工站整合“條塊”資源也會愈發順暢，越有助于回應社區治理難題，提出建設性思路和方案。那些開展服務效果好、群眾參與度和滿意度都高的社工站便能獲得領導積極的關注與支持，形成雙向互動、良性運行的基層治理新格局。

五、鄉鎮社工站的“不完全執行”特征

鄉鎮社工站實現可持續發展的難點在于與鄉鎮政府協調共同探索“弱整合”的適應性發展道路，于“條塊”中摸清基層治理的專業化、多元化服務需求，助力調整和優化條塊關系。并且，以服務方法和效果尋求合作互動達至共識，充分發揮社會工作在保障和改善民生、加強和創新基層治理、助力鄉村振興中的積極作用。從J 縣鄉鎮社工站的實際運作結果看，主要表現為“不完全執行”的非預期后果。

（一）治理任務轉化為項目指標

社工站在鄉鎮科層體系中的功能定位和職能邊界上仍然是含糊不清的，直接原因是鄉鎮“塊”未能完全執行政策方案，一般只有民政部門知曉其存在，社工站游離在“塊”邊緣?？h民政局采取公開招投標的政府采購社會服務項目制方式，引入專業社會工作服務機構入駐鄉鎮社工站，鄉鎮“塊”則配合相關工作。由于政治動員有限，受領導重視程度偏低，鄉鎮“塊”對社工站建設的注意力分配不足，也沒有獲得控制權分配的權力，一定程度上降低了部門協同效率。

對鄉鎮民政部門而言，“弱整合”的條塊關系也方便其將治理任務轉化為社工站服務項目指標。社會工作者能協助其完成基層治理任務，為低保戶等困難群體提供探訪和專業化服務內容。因此，民政工作者清楚地意識到“借力”社會工作專業服務帶來的效果，B鎮受訪的民政工作者說道：

有些工作需要自己抽時間去完成，但是有了他們之后，這一部分工作基本上自己可以不用操心，或者是有什么需求，跟他們說，然后社會工作者來安排，兩個人一起商量去完成這個工作。（B2，2022年8月10日）

另一方面，社工站能夠嵌入基層治理常規性的任務體系中，“借勢”完成一些項目指標。A 鎮社工站與該鎮新時代文明實踐站聯合開展“珍愛生命、謹防溺水、平安成長”防溺水安全教育系列主題活動，招募志愿者向兒童及家長講解預防溺水安全、落水自救、安全救援等相關知識，增強防溺水安全意識。為完善一老一小服務體系，社會工作者以節假日等活動開展為契機，實現連帶式服務，提高居民對社工站的知曉率和認可度，提升服務質量。A鎮社工站的社會工作者解釋了服務方案設計的緣由：

像在A 鎮，社工室一個在a2 村，還有一個在a1 社區，我做了一系列的調研走訪后發現，a1 社區有很多獨居、退休的老年人，生活比較乏味的，就主要做老年人的活動。a2村那邊，留守兒童就比較多，然后爺爺奶奶在照顧，所以針對那邊我開展的是兒童活動。（A1，2022年8月10日）

（二）社會工作專職化水平不高

鄉鎮社工站是我國社會工作制度建設的關鍵實體，也是社會工作專業化、本土化事業發展的驅動平臺，但社會工作制度建設還缺乏相關配套政策，社會工作專業化、職業化水平仍然不高，有如下表現：

其一，鄉鎮社工站的社會工作者流動率偏高，極大影響社會工作者與民政工作者建立合作關系。筆者在調研中發現，3個社工站中就有2個社會工作者離職，使得民政工作者需要多次向社區介紹，工作銜接耗費時間和精力，增加額外麻煩，導致民政工作者和社會工作者互相建立信任關系的過程也不順利。久而久之，民政工作者認為社會工作者“也只能幫得了一時”。B鎮受訪的民政工作者說道：

因為你換一個人，我可能又得幫你聯系。像如果說有一個固定的人會好些，有些什么工作有習慣性，現在人員不能固定，有些事情你安排不了。（B2，2022年8月10日）

其二，社工站社會工作者待遇偏低，職業吸引力不強，不利于培養社會工作本土人才。受訪的社會工作者表示，每月拿到手的工資不到兩千。民政工作者也知曉社會工作者待遇，意識到社會工作在回應居民需求方面發揮越來越重要的作用，但認為社會工作者自身生存難度大，很難招到本地人愿意做社會工作者。B鎮、C鄉受訪的民政工作者都表達了這一擔憂：

畢竟生存為主，你不能要求一直專注投入工作，不能生存怎么辦，首先你把這個待遇稍微保持在合適的范圍內的話，我覺得去招人可能會好一點。（B3，2022年8月11日）

現在主要是第三方給他的待遇，當然這邊我覺得應該還要有一定的補貼，因為畢竟在鄉鎮這邊（工作）。民政買的是第三方，第三方買過來的話，我覺得第三方可以跟民政那邊去洽談一下。（C2，2022年8月11日）

其三，社會工作者自身專業能力有待提升，需要加強專業能力培訓。受訪的社會工作者和民政工作者大都反映，社工站項目督導和培訓對提升專業服務能力至關重要，有助于培養本土社會工作人才。A鎮社工站社會工作者說道：

實話實說我也就干了10 個月，從專業上來說，我以前做美容院的，這個專業我完全是不熟悉，我們在評估的時候，老師給我一些建議，我不瞞你說，寫東西是我的短板，搞活動我很開心，寫東西就很慢。（A1，2022年8月10日）

總體來看，現階段鄉鎮社工站呈現“不完全執行”特征，一定程度上發揮了“弱整合”的治理機制創新優勢。在“弱整合”的條塊關系下，民政工作者和社會工作者分別采用“借力”“借勢”的策略將治理任務轉化為項目指標，也面臨社會工作者工資偏低、能力不足的困境，嚴重制約了社會工作本土化、專職化發展。為此，需要加強社會工作制度建設，如通過專業知識來引導社會工作者恪守專業信念，促進基層治理專業化（任文啟、顧東輝，2022）；強化對站點工作者的培訓，提高其處理復雜情境的能力（張瑞凱、劉艷霞，2023）。

六、總結與討論

本研究試圖揭示條塊關系視角下鄉鎮社工站的運作機制，發現政治動員、控制權分配、自主性激勵構成的條塊互動關系，深刻影響了鄉鎮社工站的行動策略。鄉鎮社工站作為政府購買服務的項目制方式，有助于促進政社合作關系高質量發展。但在弱政治動員、弱控制權分配和弱自主性激勵的制度環境影響下，出現科層動員結構弱化、部門協同功能受阻、制度嵌入資源不足的負向效果。同時，也表現出業務合作、專業自主、預期激勵的正向效果。鄉鎮社工站因此呈現為一種“不完全執行”的運作特征，既不完全內嵌于條塊關系體制機制的運轉體系中，又受制于“弱整合”的條塊關系，表現為平臺建設滯后、資源支持不足、人才培養不健全等問題。值得期待的是，隨著社工站加強與鄉鎮的聯系，在鄉鎮領導的支持下，主動向相關部門多匯報、多交流，有利于尋找項目服務開展的契合點，爭取更多支持，鏈接更多資源，不斷深化“五社聯動”基層治理實踐。同時，加強社會工作制度建設，提升社會工作專職化水平，才能推動鄉鎮社工站的本土化發展，為加強基層治理能力和完善社會服務體系貢獻專業智慧。本研究選取的是中部社會工作后發地區J縣的社工站建設案例，從條塊關系視角揭示了鄉鎮社工站“弱整合”的運作機制，未來“弱整合”是否會演變為其他形態，以及推廣到其他地區是否具有普遍性，還需要進一步案例追蹤和豐富的實證研究。