職務犯罪監察調查權的國家治理功能研究

趙夢涵，陳拉，汪雨萱

南京審計大學

針對職務犯罪行為，我國已經建立了相應的職務犯罪監察制度和法律法規，其中包括監察委員會、監察法等。這些制度的建設和完善，為加強公共管理和防止腐敗現象的發生提供了基礎保障。然而，隨著時代的發展和社會變革的加速，職務犯罪的形式和手段也在不斷地變化。[1]與此同時，職務犯罪的貨幣化、網絡化以及跨國化現象也越來越突出。這些新的變化和趨勢，對職務犯罪監察調查權的行使提出了新的挑戰。因此，對于職務犯罪監察調查權的國家治理功能研究，具有極其重要的意義。該研究不僅能夠加深對職務犯罪和國家治理的理解，更能夠為職務犯罪監察調查權的有效行使提供理論指導和政策建議。同時，該研究還能夠為我國反腐敗斗爭提供重要的建議。

一、職務犯罪監察調查權的歷史演變和現狀描述

在歷史演變過程中，職務犯罪監察調查權的演變可以分為兩個重要階段。第一階段是解放前期和新中國成立初期。在此階段，對職務犯罪的調查和懲治往往是通過行政手段和刑事訴訟手段來實現的。第二個階段是改革開放以后，職務犯罪監察調查權得以逐漸體現出其獨立性和自主性。

目前，我國主要包括以下幾個方面：

1.監察法律體系逐漸完善。我國先后通過了《監察法》《監察法實施條例》等一系列法律法規，為職務犯罪監察調查權的行使和規范提供了基礎和保障。

2.加強對職務犯罪的教育以及預防工作。面對相關形勢的日益嚴峻，我國政府加強了對國家工作人員的職業道德教育和監督管理，積極預防職務犯罪的發生。

3.改革完善監察體制。2018年，我國利用“一把手負責制”改革，成立國家監察委員會，將原有的反腐敗工作機構更名為監察委員會，并確定其為國務院直接管理的機構。監察委員會同時對黨員和國家工作人員實行監察，實現了對職務犯罪的全面監督和管理。

4.實現職務犯罪懲治的“無縫對接”。監察機關和相關司法機關之間實現了職務犯罪調查和職務犯罪懲治的“無縫對接”，實現了職務犯罪的快速處置和懲治，使國家工作人員無罪可犯。

二、職務犯罪調查權與國家治理的關系

（一）職務犯罪調查權是國家治理的重要組成部分

為提升國家經濟發展水平，實現“彎道超車”，就要保障決策的高效性，而“有為政府”體制則是保障決策高效性的關鍵。黨的十九屆五中全會提出，要積極推動有效市場和有為政府的結合。但是在“有為政府”體制下，“關鍵少數”干部手握大權，極易被腐敗分子腐化、圍獵，破壞國家治理秩序[2]。作為國家治理的重要組成部分，職務犯罪調查權使得國家在反腐敗斗爭中取得了顯著成效，一定程度上促使國家政治持續穩定、經濟健康發展、社會和諧安定。

（二）職務犯罪調查權是服務于國家治理的根本目標

監委行使職務犯罪調查權代表黨和人民的意志，是調節國家發展和權力監督協同發展的調節器，發揮監督、預防、處置等作用，其根本目的是維護國家和人民的根本利益。而良好的國家治理是保障國家和人民利益的基礎，行使職務犯罪調查權只有增強為人民服務意識，才能實現其調節轉換作用，在國家治理中發揮更大功能。[3]所以，服務于國家治理，維護國家和人民的根本利益是監委行使職務犯罪調查權的根本目標。

（三）職務犯罪調查權是國家治理配置方面的優勢

相較于其他監督機關，監察委員會在改善國家治理方面，特別在反貪反腐方面，具有較大優勢。一是監察機關具有較強的獨立性，監察機關作為政治機關，可以凌駕于權力機關、行政機關、司法機關之上對其進行監督，保證職務犯罪調查的權威性、準確性、有效性；二是職務犯罪調查的全面性，監察機關對職務犯罪監督全覆蓋，決定了其涉及的監察對象更加寬泛[4]。三是調查結果轉化更為有效，監察機關對職務犯罪調查的壟斷，使其調查結果可以直接進入訴訟程序，快速便捷地移送檢察機關起訴，及時處置犯罪行為，減少國家和人民利益損失。

因此，準確把握職務犯罪調查權的配置在國家治理中的功能定位，對國家政治、經濟、社會治理有著重要意義。

三、職務犯罪監察調查權的國家治理功能

（一）監督公權力功能

權力監督包括事前監督、事中監督和事后監督，重點包括通過對職務違法和職務犯罪的證據進行調查實現事后監督。監察委員會的職能是監督公權力的正常、正確運行，防止公職人員利用公權力謀取私利，保障公民合法權益。監督本身也帶有預防、參與、懲戒、制約等一系列功能，調查屬于監督的類型之一，故也具有監督的功能[5]。對于職務犯罪的調查很難在事前找到任何證據證明公職人員涉嫌職務犯罪，通常是在事中、事后調查，對涉嫌職務犯罪的公職人員采取強制措施并查封扣押凍結其非法獲利，及時阻止犯罪的繼續進行，防止犯罪造成的影響繼續擴散。對于公權力的調查監督也具有維護政治生態的功能，監委對于公職人員職務犯罪的調查可以預防、制止其他公職人員主動或被迫陷入貪腐的困境，維持政治生態系統的清正廉潔。 公權力由人民賦予國家機關，而公職人員濫用公權力的行為不但損害人民切身利益，還會降低人民對于公權力的信任，監察調查權加強對公權力的監督，是服務于民生和政治系統的有力工具。

（二）保障國家金融安全功能/維護經濟秩序功能

脫貧攻堅戰中，中央財政撥款巨大，扶貧財政支持工作相關人員易受利益動搖侵吞國有財產歸為己用，當地貧困狀況、民生無任何改善，在上級視察工作時要求民眾隱瞞真實情況、欺騙上級，企圖以此掩蓋自身職務犯罪事實。經濟開發區作為一個地區的經濟實驗區，國家對于該區內企業和經濟運行的相關政策相較于普通區域都比較寬松，這給了該區域部分公職人員鉆政策漏洞的機會，其中一部分公職人員直接對抗政策，以自我為中心，認為“我的地盤我做主”，借企業和企業家的需求公飽私囊，滿足個人對于金錢的私欲，嚴重影響國家經濟的正常發展。監察機關行使調查權時，被調查人可能攜帶巨額公款潛逃境外的情況，既增加了抓捕困難，又造成國家財產流失在外，國家損失巨大，從而導致極少部分不緊急事務得不到財政撥款而延遲進行或暫停，從一定程度上影響了國家經濟的正常運轉。監察人員在公職人員職務犯罪進行中或完成時行使調查權，遇到被調查人可能潛逃境外的情況時，可以留置被調查人、凍結、查封、扣押其財產，上級機關應當授予監察機關擁有不經過嚴格的批準手續即可執行的緊急調查權，即時限制出境并采取相應的調查措施或是技術調查措施，防止國家財產流向海外無法追回造成不可挽回的損失，及時阻止可能的損失，保障國家金融的安全、正常運行。[6]

（三）保障社會福利功能

2018 年，河北省張家口市紀委通報5 起扶貧領域典型案例，多名公職人員以職務便利為自己謀取巨額利益而被處罰。扶貧項目是幫助貧困戶遠離貧困的，而非加深貧困戶的貧困程度，使貧困戶對于政府公信力的信任度下降，影響社會福利的提高和普及。監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監督，就是保證公權力始終掌握在人民手中，保障人民群眾的利益不受公權力的非法侵害。

拔除黑惡勢力的保護傘，也是維護社會穩定。以貴州省政協社會與法制委員會原副主任趙翔為例，其無視黨紀國法，拉幫結派，縱容當地“黑老大”唐某并為其非法活動提供便利和保護，甚至直接干擾執法，民眾苦不堪言、忍氣吞聲，最終東窗事發被查辦。對于職務犯罪類案件進行調查的首要目的就在于穩定民心、維持社會的穩定和正常運行，當人民的生活和社會的穩定被部分持有公權力的公職人員打破時，監察機關應當立即采取措施，考慮實際情況對被調查人及其共同犯罪人嫌疑人或其他相關人員采取留置、技術調查措施并凍結、查封、扣押其非法資產等，并及時進行訊問，同時收集群眾提供的證據，加快調查進度，減少長時間侵犯被調查人人權的可能，給民眾一個滿意的答案，還社會一個穩定的秩序[7]。

（四）地域性治理功能

就留置對象的范圍來說，來自黨政機關、事業單位和國有企業的人員更容易成為留置對象，而基層自治組織人員則較少被留置。地方監察委行使調查權時仍然面臨著留置規定模糊不清難以抉擇的困境，一方面促進地方監察委與中央相關機關保持密切聯系，通過匯報工作、日常學習等深入學習和貫徹落實黨的指示及政策等，一方面打擊了地方的監察積極性。此外，涉案金額也與留置適用有關，涉案金額越大被留置的可能性越大，畢竟相較于黨政機關、事業單位和國有企業的監察對象，基層自治組織人員的權力相對更有限，涉案金額相對也更低。但留置措施的確在取證中發揮了關鍵作用，對涉案相關人員有很強的震懾性，從而提高案件審理效率[8]。

“監察下鄉”運動發起的背景是縣城、鄉村等基層治理過程中監察職能的弱化，造成權力運行出現問題，“村官腐敗”“小官巨貪”等基層貪污腐敗現象頻發。農村脫貧攻堅戰中，資金的轉移巨大，其中就有較大的不廉風險。在村級事務中，村委會居于強勢位置，村民代表大會和村民監察委員會作為正式的監督機制卻處于弱勢地位，監督調查流于形式且受熟人社會影響，從而不能監督、不敢監督、不愿監督，甚至與貪腐村官同流合污。村委會雖屬于群眾自治組織，但在協調行政事項時就屬于國家工作人員，可以構成貪污罪、受賄罪等。職務犯罪監察調查權及時介入可以防止村社干部游離于監察范圍之外，也避免鄉鎮監察組織容易以“不便插手查處”“這是村民自治中的問題”而加以“拖延和推諉”。[9]

四、職務犯罪監察調查權的規范優化路徑

在立法層面，要建設完備的職務犯罪監察調查權方面的法律規范體系，堅持科學立法、民主立法、依法立法。首先，應當明確職務犯罪監察調查權的用權主體、職權范圍、行權方式，把權力關進制度的籠子里，使權力運行制度化、規范化、程序化。[10]其次，完善對公民基本權益的保障與救濟機制，監察體制改革后，并未規定被調查對象的辯護律師在調查階段的辯護權，這與刑事訴訟法的發展趨勢背道而馳，不利于保障被調查對象的人權，故應當在監察機關調查階段，尤其是在采取留置措施案件中，賦予律師會見被調查對象、閱卷和核實證據的權利。[11]最后，從提升職務犯罪監察調查權的國家治理功能的最終目的進行反向思考，優化權力配置和調查措施。如，信息時代的到來使職務犯罪分子采取的犯罪手段日益多樣化、科技化、隱蔽化，犯罪分子反偵查意識增強使監察調查的難度陡增，傳統調查措施在應對新型職務犯罪時已顯得力不從心，因此，應當為監察機關配備技術調查措施。[12]