平臺型治理:筑牢城鄉基層基礎的有效實踐機制

王怡涵 何得桂

摘 要： 筑牢基層基礎是“中國之治”的重要秘訣。平臺型治理可推動基層社會治理技術變革與制度創新深度融合和良性互動。對陜西省安康市漢陰縣“321”基層治理實踐研究表明：作為一種新范式，平臺型治理通過構建簡約高效的治理平臺能夠驅動政府職能轉型升級，推動政府回應社會能力與社會參與治理能力的雙重提升?；诩夹g賦能普通民眾并突破時空因素限制使民眾更好表達訴求，促進自上而下行政推動與自下而上積極反饋的雙向互動;以公共平臺為依托積極動員社會力量參與并有效整合治理資源，進而提高治理效能;積極優化治理結構，推動治理重心下沉，促進基層社會秩序與活力的統一?？傊诿裥恼稳∠驈娀又卫?，創新政策執行機制以增強末梢治理的敏捷性和實效性，進而有效驅動新時代社會治理共同體的建構。

關鍵詞： 平臺型治理;基層基礎;社會治理;互動治理;末梢治理

中圖分類號：D630 ?????????文獻標志碼：A ?文章編號：1009-9107（2023）05-0032-11

收稿日期：2023-02-09 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.05.04

基金項目： ?國家社會科學基金重點項目（22AZZ006）

作者簡介： ?王怡涵，女，西北農林科技大學鄉村治理與社會建設研究中心博士研究生，主要研究方向為社會治理。

*通信作者

治國安邦的重心在基層。直面群眾的基層治理在我國治國理政中發揮著基礎性作用。我國國家治理體系的一個優勢就是把城鄉社區基礎筑牢［1］。近年來，從中央到基層，從城市到鄉村，公共治理平臺全面滲透國家治理各領域，構成治理創新的重要維度?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺?！眹鴦赵骸蛾P于加強數字政府建設的指導意見》要求“構建智能集約的平臺支撐體系”。黨的二十大報告強調“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”?！捌脚_”被深度嵌入新時代基層治理，已成為發展趨勢?；A不牢，地動山搖。在統籌國家發展與安全的進程中，如何將公共行政組織搭建的治理平臺與基層治理需求有機結合，加強和創新末梢治理，特別是筑牢城鄉基層基礎已成為一項重要而緊迫的課題。

一、既有研究進展與分析框架構建

（一）筑牢城鄉基層基礎研究進展及其限度

既有筑牢城鄉基層基礎研究主要涉及三個方面。其一，聚焦筑牢城鄉基層基礎的內涵。作為我國社會基本單元的社區是城鄉基層基礎。它既是國家與社會銜接的重要區位［2］，也是黨組織領導下的集“政治、服務、社會”三種功能于一體的復合體［3］。筑牢城鄉基層基礎的本質在于推動社會治理重心下移到城鄉社區［4］，促進基層治理結構的適應性調整和轉換，進而產生良好的治理效能［5］。其二，關注筑牢城鄉基層基礎的 內在機制?；邳h建引領視角，有研究指出筑牢城鄉基層基礎的關鍵在于基層黨建與社區治理的深度融合［6］。以黨的政治引領、組織引領和能力引領能力為內在動力［7］，以授權賦能機制強化社區治理基礎［8］?；谥卫砉餐w構建視角的研究認為筑牢城鄉基層基礎要以“共建共治共享”為準則，建立一個權責利合一、多元主體良性互動的社區共同體［9］，整合治理資源、調整結構關系并培育公共精神，進而推動治理重心下移到城鄉社區［10］。其三，從創新基層治理不同維度探討筑牢城鄉基層基礎的實踐路徑。多維互動治理積極統合資源、治理和改革維度，推動集成式治理、協同化治理以及參與式治理的積極互動，促進基層社會秩序與活力的統一［11］。引領式協商治理將政黨視角帶入群眾議事和社區協商中，實現黨的領導與群眾議事的有效均衡與相互融合，增進基層治理效能［12］。韌性治理則注重黨領共治，樹立全周期管理理念，強化組織學習，挖掘社區文化四個維度全面增強治理體系韌性，推進基層治理體系現代化［13］。

既有研究具有重要價值，但還有深化的空間。其一，既有研究主要從較宏觀視角分析筑牢城鄉基層基礎的機制，而基于中觀視角探討筑牢城鄉基層基礎實踐機制的研究不足。其二，既有研究關注到多元主體協同共治在筑牢城鄉基層基礎中的作用，但對多元主體聯結機制分析有待加強。其三，既有研究大都著眼于具體社區，相對忽略基層是一個相互聯系的系統和整體而較少從整體性視角分析如何筑牢城鄉基層基礎?，F代化進程中基層基礎的重要性持續凸顯，作為國家治理末梢的基層關乎公共政策執行效能。因此，本文嘗試構建平臺型治理的分析框架，從整體性視角考察多元主體的聯結機制，深入研究如何促進治理與聯系群眾、服務群眾的有效結合和積極互動，提煉筑牢城鄉基層基礎的運行機制與路徑。

（二）平臺型治理：新時代筑牢基層基礎的一種解釋

信息化發展推動治理平臺全面滲透到社會生活。既有對平臺的研究主要聚焦兩個方面。一是數字技術支撐的工具型平臺。數字平臺的基本功能有連接、拓展、中介及動員等，擁有開放性和模塊化等顯著特征?！罢雌脚_”的提出將平臺模式拓展到政府治理領域，主張政府向平臺企業學習，利用外部用戶的力量實現公共品協作創新［14］。平臺成為聯結公私部門、社區、公民等行動者的數字化基礎設施。通過“整合技術、用戶和決策者的相互作用而被視作社會-技術系統?！保?5］。二是作為組織功能的治理型平臺。平臺是為給其他組織和社會成員提供相應支撐的組織，具有公共性和公共空間特征［16］。它主動將多元利益相關主體聯結并匯聚到平臺上，以賦權釋能推動多元主體互動合作以及互利互惠，從而實現公共事務合作共治［17］。作為組織架構的平臺在保障組件之間互操作性的基礎上最大限度發揮各模塊的互補性、獨立性和創造性［18］。公共行政組織利用平臺聚合相關數據、服務、技術和人員，平臺型治理賦予公民創造公共價值的權利，以響應不斷變化的社會需求的治理范式［19］。 它以平等交互的水平思維促進治理主體的開放式互動，基于模塊化體系將公共事務和運作程序化繁為簡，提高治理的簡約性和效能性，推動共同締造和融合治理。平臺型治理強調在治理生態系統治權開放基礎上的互動合作，突出價值的完整性、服務的創新性，其實質在于跨界整合和協同治理［20］。與科層組織的行政型治理相比，平臺型治理推動政府運行的資源、組織以及技術等各種元素的有力支撐和積極共生。

（三）構建基于平臺型治理的分析框架

基于上述分析，本文認為，平臺的內涵日益拓展。融合數字化平臺和組織化平臺，可以是工具型平臺抑或治理型平臺。城鄉基層平臺型治理是公共行政組織基于信息化搭建簡約高效治理平臺，從數字賦能、技術賦權、組織動員和互動治理的維度，積極推動資源整合與多元主體協同共治，從而邁向政府治理與社會自我治理有機結合與良性互動的新型治理范式。

1.數字賦能機制。公共行政組織是治理型平臺的主要構建者，平臺嵌入政府系統并以數字技術為其積極賦能。其一，增強基層治理能力。以大數據作為基層治理重要支撐，平臺型治理有效緩解政府與社會之間信息不對稱問題，及時了解和回應民眾訴求，防范潛在社會風險。它把平臺作為基層治理主要場域，公共組織依托它協調激勵條塊合作。以數字賦能提升政府決策能力、協同整合能力以及平臺領導能力。其二，優化基層治理結構。針對基層治理運行特點和聯動機制精準賦能，平臺型治理以模塊化體系健全組織結構及驅動良 性運行，推動治理結構開放式、扁平化。 其三，變革公共服務方式。利用治理型平臺提供的有關資源和工具精準識別與匹配公眾需求，以需求為導向為民眾提供更加精細化和便捷性公共服務，提升公共服務水平。

2.技術賦權機制。平臺型治理中的公共組織以平臺聯結用戶，注重數字技術賦權民眾參與的廣度、溫度和深度。其一，擴展個體參與基層治理的權利。強調用戶權利的平臺型治理向民眾開放更多的話語權、決策權與評價監督權，推進參與主體身份和話語的平等性，調動更多用戶參與基層治理積極性和主動性。其二，拓展個體參與基層治理的空間。平臺型治理構建多元主體平等參與、積極表達、良性互動的共治場域。既促進和增強民眾獲取治理信息能力，又暢通和拓展民意表達渠道。其三，節約治理主體參與基層治理的時間。民眾通過平臺更好地表達自己或社會的相關訴求，并直達相關部門，從而降低時間成本、治理成本和社會成本，增強個體參與公共事務的動能。

3.組織動員機制。其一，以網絡效應吸引多邊群體共同參與。在基層治理實踐中，平臺相當于中介組織，為解決復雜的社會問題提供社會利益最大化的制度性框架并注重協調多方力量共同努力。地方政府憑借政府治理與政民互動的平臺，發揮治理型平臺的協同性和便捷性，動員社會組織、市場組織、公眾等主體積極參與，進而構建利益緊密聯結的治理共同體。其二，整合治理資源以提升基層治理能力。協助公共部門動員并有效整合相關組織的治理資源，平臺促進多主體之間的信息溝通和利益協調，推動基層社會各類治理力量更好地服務民眾，為應對數字時代基層治理問題的復雜性和風險性提供更多可能性。

4.互動治理機制。一方面，平臺型治理推動共建共治共享基層治理制度形成。平臺型治理理念遵循扁平化要義：結構上形成開放式、立體化格局;軟件應用趨向扁平化、全覆蓋;硬件架構促進跨時空、超線性和多模塊戰略。吸引多元治理主體加入平臺，為公共服務均等化、可及性供給以及開放式創新提供空間、渠道和機制，以精細化服務釋能并提升基層社會活力。另一方面，促進自上而下的政府治理與自下而上的基層自治有機統一。平臺型治理將國家權力下沉到社區末梢乃至進村入戶，健全制度化的社情民意反饋渠道從而更好地保障民眾權利，增強他們自主管理基層事務能力?；趪疑蠈优c基層組織之間的積極互動，從而塑造和增強公共性治理關系及行為;通過政府與社會之間的分工與互動，構建既有良好秩序又充滿活力的基層社會。

平臺型治理離不開數字賦能、技術賦權、組織動員、互動治理機制的支撐和互動（見圖1）。這四種機制在治理實踐中并非串聯關系，而是相互聯系和促進的并聯關系，共同形塑平臺型治理的過程與行為。數字賦能機制健全治理體系，增強基層治理的針對性、預見性和敏捷性。技術賦權機制暢通和拓展民意表達渠道，促進民眾深度參與。這二者同頻共振，助力提升基層治理能力。組織動員機制基于組織化平臺，優化治理資源，推動社會力量充分參與，進而增強治理效能?；又卫頇C制優化治理體系，從而實現秩序與活力的統一。以平臺技術增能和賦權為基礎的技術性優勢與以平臺組織結構帶動基層治理變革和機制優化創新的制度優勢相協同，推動基層治理能力與治理體系高質量發展，從而筑牢城鄉基層基礎。

（四）案例選擇與研究方法

地處秦巴山區腹地的漢陰縣轄10個鎮18個社區和141個行政村，國土面積1 365平方公里，截至2021年末，當地總人口31萬人。本文以陜西省安康市漢陰縣“321”基層治理模式為研究對象。主要采取半結構訪談法和小組座談法。2022年6-8月課題組在漢陰縣實地調研。調研主要圍繞基層治理創新的主要做法、運行機制等與漢陰縣委辦公室、縣委政法委、縣司法局等公共部門以及10個鎮的領導班子、村干部、三線人員、網格長代表以及普通民眾50余人訪談或座談。案例選擇原因有如下兩點。其一，代表性。漢陰 “321”基層治理模式被寫入《中共陜西省委陜西省人民政府關于實施鄉村振興戰略的實施意見》（陜發〔2018〕1號）。2019年6月，其入選全國首批20個鄉村治理典型案例。同年12月，漢陰縣被確定為首批“全國鄉村治理體系建設”試點示范縣。該模式多次受到主流媒體報道，產生了較大社會影響。其二，可推廣性。雙乳鎮江河村2014年探索推行“三線”聯系群眾法;2015年在總結“三線聯系法”的基礎上，漢陰縣全面推行網格化管理、精細化服務并建設高效能治理平臺，進而形成“321”基層治理模式。中共安康市委、市政府《關于大力推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略深度融合的意見》（安發〔2018〕1號）提出：“推廣漢陰縣以網格化管理為抓手、以信息技術為支撐實現基層管理服務精細化的做法，推進鄉村治理重心下移?！?/p>

二、以平臺型治理筑牢城鄉基層基礎的實踐表達

為提升基層治理效能，漢陰縣創新實施“321”基層治理模式：以“三線聯系” ?黨員聯系群眾，人大代表聯系選民以及中心戶長聯系居民。 ?為主要紐帶，壯大基層治理力量;以“‘兩化管理服務”為重要路徑，注重系統治理和靶向治理，全面推行網格化治理和精細化服務;以“一個高效治理平臺”為核心支撐，著力打造自治、德治、法治和智治相融合的縣域高效能治理格局?；鶎又卫砹α康靡燥@著擴展，治理效能持續提升。2021年漢陰縣平安建設滿意率達99.21％，位居全省第二;2022年也是處于全省前列。

（一）強化數字賦能：政府職能轉變和治理能力提升的統一

公共組織搭建促進與民眾、企業、社會組織互動的平臺，以數字賦能推動政府職能轉變并增強治理能力。漢陰縣2018年建成縣級“321”大數據中心，2021年依托大數據平臺在全縣10個鎮、156個村（社區）同步建成綜合治理中心及信息中心， 與縣級“321”大數據信息中心全面對接，構建多方主體協同參與的高效治理基層平臺，以數字化支撐創新基層治理手段。及時收集、上傳基礎數據信息，建立“人、地、物、情、事、組織”六類社會治理要素相關聯的動態數據庫。截至2022年8月，當地累計錄入各行業各類數據385項3 000余萬條。數據集成是平臺型治理的基礎與前提，有助于打破條塊分割的信息壁壘。數據的開放共享使各部門依據工作需要實時提取;縣域治理信息整體呈現為基層治理提供數據支撐。治理平臺利用數字技術分析基礎數據，及時形成研判報告，為政府決策提供科學依據。公共組織的平臺領導能力、決策能力、整合能力得以強化和彰顯。

訪談1：“我們的‘321大數據中心相當于搭建一個治理平臺，所有的資源、數據都在平臺上進行收集、研判，對相關部門進行調度、管理，推動各治理主體在平臺上互動合作?！保ㄔL談記錄：20220708。被訪談者：HSJ，縣委政法委副書記）

以數字賦能倒逼組織創新，“321”治理平臺使公共治理結構更加健全。依托該平臺研發了疫情防控、“321”民情在線、防返貧動態監測、矛盾糾紛排查調處、綜合行政執法、應急管理信息系統等子模塊，從而更好對接和服務基層治理的不同維度。平臺基于模塊劃分將任務直接派發有關職能部門，以便相互配合完成事項，平臺根據其辦理速度、待辦事項量、服務滿意度等表現予以評估并公示結果。借助平臺運作的政府組織在提供公共服務方面更加便捷、靈活和精準。依托治理型平臺健全服務體系，漢陰縣加快創新服務方式，以群眾需求和治理目標為導向，采取就近辦、規范辦、幫代辦方式，實現辦事服務觸角“進村入戶”，群眾辦事不出村（社區）、代辦服務送上門。開發“一網通辦”系統和“效能監察”系統，打造“互聯網+政務服務”模式;注重“數據多跑腿，群眾少跑路”，發布200個“最多跑一次”高頻事項清單，推行“網上審批”“微信辦照”等拓展線上辦理渠道，推動政務服務線上線下深度融合。

（二）注重技術賦權：拓展民意自下而上的便捷表達渠道

基層治理直接面對民眾，只有高效回應和滿足其訴求，才能獲得有效性。治理型平臺構建在線空間打破內部結構障礙，注重賦權參與者?！?21”基層治理模式基于技術支持為政府和民眾之間搭建以“321”民情在線公眾號為核心的線上線下相結合、高效便捷的民意表達平臺。尊重民眾主體地位，積極拓展治理載體和有效渠道，完善民眾參與治理的組織形式和制度化通道，以制度保障民眾表達權利，增強其知情權、參與權和監督權?！?21”治理平臺將基層社會治理由線下拓展至線上，民眾參與方式更加靈活，突破了以往做法和時空局限?！?21”民情在線公眾號設有消息推送、民情直達、政務村務、個人中心等模塊 ?消息推送主要推介群眾關心的政策信息及辦事指南;民情直達包括涉疫報備、風險申報、民情直通、違法舉報、代表工作5項服務?？紤]群眾信息化水平的差異性，設置語音、文字和照片3種上報方式，便于民眾表達訴求;政務村務模塊將原來貼在公示欄的政務村務內容遷移到公眾號，關注“321”民情在線公眾號民眾就可以及時獲知村社區政務動態。 ?，它集成民意反饋渠道，民眾通過公眾號可直接向上反映問題。上報的信息由大數據平臺收集后依法分類轉交職能部門，以便相關部門及時響應和處理。線下建立定期通報、辦理回訪和民調測評機制，形成“反映-響應-處理-反饋-評價”閉環式治理鏈條。截至2022年8月，“321”民情在線公眾號吸納8萬余人，覆蓋全縣80％以上的家庭，累計收集轉辦各類群眾訴求1萬余條，辦結率和滿意率達98％以上。公眾的需求被清晰化呈現，便于公共管理部門更精準地把握并提供相應的服務。

訪談2：“群眾反映的問題雖然都是一些小事，但更多是部門原本自上而下掌握不到的情況，我們的‘321就是使政府眼睛向下看，重心向下移，以積極解決問題為出發點，幫助群眾解決實際問題?！保ㄔL談記錄：20220708。被訪談者：HSJ，縣委政法委副書記）

“321”民情在線公眾號克服信息單向度傳播限度，打通信息傳遞與政情民意雙向互動通道。它既能自下而上傳遞民情民意，減少各類治理需求被干預和誤解，提高民意傳遞的透明度和精準性，同時也借助數字平臺提高訴求回應能力。以2022年7月為例，“321”民情在線公眾號共收到民眾訴求18件，涉及家中停電、玉米受災、結婚登記咨詢、垃圾處理等各類問題，所有訴求都在規定期限內得到解決，民眾滿意度評價全部為5分?！?21”基層治理平臺使民眾不再受時空因素限制，且能獲得公共部門的敏捷回應，這充分激發了民眾參與基層治理的積極性。

訪談3：“去年我們家房屋后面的電線桿把樹壓倒了，不及時扶正就會砸到房子，家里只有我母親一人在家，當時還挺著急，我嘗試著在‘321民情在線上報問題，鎮上的民情管理員立馬聯系我確認具體信息，幫我們聯系供電公司，及時把電線桿扶正了，整個處理過程不到兩個小時。真的沒想到這么快問題就解決了?！保ㄔL談記錄：20220809。被訪談者：LXH，蒲溪鎮盤龍村村民）

（三）積極組織動員：增強基層管理與為民服務的耦合

基層治理要注重發揮民眾主體作用。依托治理型平臺吸納整合基層民眾，激發其自主治理內在潛力，提升基層治理聯動性?！?21”基層治理模式以“網格+治理平臺”的方式組織動員民眾參與公共事務，讓民眾依法依規解決自身合理訴求，從而平衡好技術的精細化和管理的人性化。以行政村（社區）為治理單位，根據其所轄范圍、人口數量等情況，全覆蓋設立5 973個基礎網格 ?網格劃分為三級：一級網格長由村（社區）級組織領導班子成員兼任，以村（居）民小組為單位設立二級網格，人口較多的二級網格依照就便、就近、就親的原則設立三級網格。 ?。矛盾糾紛、環境衛生、代辦事項等被納入網格，網格內人員、資源、服務事項實現信息化，做到“人到格中去、事在網中辦、服務全覆蓋”。系統后臺能實時查看網格員走訪軌跡和走訪內容。網格長使用與治理平臺相鏈接的專屬手機收集和處理網格信息，日常巡查可隨時上報民情信息。

訪談4：“我們整個網格員都是土生土長的，大家都很熟悉，對我來說戶戶都關心，網格內有什么矛盾糾紛都會直接來找我，比如土地糾紛、鄰里矛盾啊，到我這很容易就把矛盾調解了，根本不需要上報到社區?！保ㄔL談記錄：20220711。被訪談者：WSF，平梁鎮集鎮社區網格員）

網格化治理統合治理主體和相關資源為民眾服務。網格員主要由骨干黨員、人大代表、中心戶長等擔任，促進基于平臺共治的共同體建設，提升群眾自治水平。與此同時，依據群眾經濟收入、家庭結構、利益訴求情況逐戶摸底、精準分類，將其分為放心戶、關心戶和連心戶?！叭€”人員對放心戶實行“在線服務”。定期到關心戶針對性開展“一線服務”。對連心戶時刻保持“熱線服務”，做到因戶施策、精準服務、幫困解難?！?21”治理平臺為社會力量參與提供便捷途徑，形成“縣上統一領導，鄉鎮指揮、行政村和社區具體組織，村民小組和居委會做好配合，網格化管理全覆蓋”的五級聯動責任體系。以往分散的社會資源在治理網格被高效整合利用，推動基層網格化治理與精細化服務的有效嵌套?！?21”基層治理模式推行“干部說法說政策，群眾說事說心聲，大事要事民主協商”的“兩說一商”機制。開放說事、民主評事、科學定事、合力干事，以民主協商方式增強基層治理能力。健全紅白理事會、道德評議會、村民議事會等群眾組織，動員村（社區）干部、黨員、普通民眾共同參與，調動他們參與基層治理積極性、主動性和創造性，推動自我教育、自我管理、自我發展和自我服務。由此促進城鄉基層治理由自上而下單向治理轉變為由政府和民眾協同治理。

訪談5：“我們在工作中很多問題要通過‘兩說一商來解決。我們在搞基礎設施建設和以后的產業發展也離不開‘兩說一商，這種大家共同協商的方式可以把很多隱藏的風險提前化解掉?！畠烧f一商形式很多樣，只要是關系到群眾利益的事情都會召開，有時將村民召集到村委會開會討論，有時由網格長組織就地召開，也就是讓村民可以隨時參與到我們村的管理和發展?！保ㄔL談記錄：20220620。被訪談者：WSJ，觀音河鎮興義村村支書）

（四）強化互動治理：推動基層社會秩序與活力的統一

平臺型治理是面向數字時代基層組織與制度運行的主動創新，它促進要素由分散轉為集聚以及信息資源由孤立變為共享，形成基層治理的新格局?！?21”基層治理模式借助治理平臺把傳統治理資源融入到現代治理體系，充分挖掘主體之間的橫向聯系，聯結現代治理手段與傳統治理資源，實現治理資源和治理方式的創造性轉化。例如，矛盾糾紛排查調處系統實行線上受理、線下調解、專家支持和全程監督，及時受理、分流和調解各類矛盾糾紛，有效提升矛盾糾紛排查和化解的時效性和有效性。完善縣、鎮、村（社區）三級聯動矛盾調解機制，突出網格員在基層矛盾糾紛調解中的積極作用。截至2022年8月，全縣受理矛盾糾紛945件，辦結成功892件。村（社區）調解557件，鎮331件，縣級6件，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”，有效維護社會安寧。

習近平指出，上級“既給基層下達‘過河的任務，又切實指導幫助其解決‘橋和‘船的問題，并盡可能地在人力、物力、財力上向基層作適當傾斜，為基層開展工作創造必要的條件”［21］。中國式現代化進程中，“平臺+網格”治理模式推動治理重心下移和服務重心下沉，增強了基層治理動能。網格化治理健全“六位一體” ?“六位一體”村（社區）組織體系以村（社區）黨組織為領導核心，村（居）民代表大會為決策主體、村（居）委會為執行主體、村（居）監委會為監督主體、村（社區）集體經濟組織為重要支撐、社會組織為有益補充。 ?村（社區）組織治理體系。黨組織統領村（社區）組織法人和“三線”人員，每個村（社區）參與基層治理人員的數量由過去的“兩委”成員5～7人擴充到 50人以上。激活村（社區）的內生性治理力量，有效提升社會的自主治理能力。與此同時，縣鎮建立的“聯系-管理-服務”機制，全面推動縣級領導聯鎮、部門聯村（社區）、干部聯戶、強村聯弱村、駐地村聯新建社區;完善村財審計管理資金、資產和資源監委會延伸管權力、綜合執法管行為的分類管理?？h鎮為村（社區）提供便民服務、法治服務、經濟發展服務、社會文化服務和信息化服務，最大化達致公共利益?！?21”基層治理有機整合自上而下行政主導型治理與自下而上的基層自主治理，構建“縱向到底，橫向到邊，共建共治共享”的基層治理體系，激發了基層社會活力，推動了末梢治理的迭代升級。

三、平臺型治理：筑牢城鄉基層基礎的有效實現機制

基層社會是國家縱向組織系統的基礎性層級，基層社會治理是國家治理的基石［22］。筑牢城鄉基層基礎，推進基層治理現代化是中國式現代化的題中應有之義。平臺型治理具有簡約高效的特點?？v向上，將治理重心延伸到末梢，增強為民服務能力;橫向上，以民心導向統籌各方力量，拓展基層社會自我治理空間;以機制政策創新驅動敏捷治理，提升公共組織回應能力;以黨建引領協同共治，夯實國家治理的基層基礎。

（一）強化平臺支撐作用，增強城鄉基層治理行動基礎

基于賦能政府和賦權民眾的雙重機制，平臺型治理推動公共事務突破原有治理空間和服務單元，積極建構以平臺規則為基礎的線上線下社會關系，促進物理空間與數字空間的互動，筑牢城鄉基層治理行動基礎，進而增強基層的交互治理能力。一方面，它注重協同和優化條塊關系，促進直接聯系、有效管理和積極服務群眾。以社會技術系統將政府和公民緊密結合，使二者交流更加便捷。另一方面，以治理型平臺為聯結，讓民眾和社會積極參與基層治理，更好地發揮提供建議和反饋報告、創造輿論壓力的作用。這為民眾自己創造公共價值提供更多可能性，以應對不斷變化的社會需求模式［23］?！?21”基層治理集成社情民意反饋渠道，不論是網格員還是普通民眾，均可通過平臺及時表達各種訴求，政府廣泛吸納社情民意并敏捷、精準地予以回應。社會主體獲得向上反饋信息的渠道，與政府和社區磋商公共事務并共同決策，在參與中提高自主性和自治性。

嵌入政府組織的治理平臺推動公共治理數字化轉型，促進組織體系創新和治理能力現代化。一方面，基層組織借助治理平臺深入挖掘數據并科學預測，有效地將數字資源轉化為數字效能，進而提高基層治理預見性。匯集縣域基礎信息建立民情數據圖，“321”治理平臺整合分析社情民意、防返貧監測與幫扶等數據。政府利用平臺掌握全面、精準、實時的數據作為其決策依據，更好地發現問題、分析問題并解決問題。另一方面，平臺型治理推動公共治理組織機制逐漸由傳統科層組織體系的單一主導轉向“科層”與“平臺”兩種組織邏輯的并軌［24］。平臺驅動促進公共組織流程簡約化和資源集成化。橫向上，跨層級、跨部門的功能性模塊取代管理部門成為治理基本單元，以數字技術支撐條塊結合、協同聯動的智能化整體政府，推動公共治理更加重視需求取向。平臺系統的互聯互通提升職能部門工作效率和精準服務能力?？v向上整合治理資源，推動屬地管理轉變為屬性治理［25］，促進基層治理協同聯動。綜合行政執法領域依托各級綜治中心和“321”治理平臺，搭建鎮綜合行政執法響應平臺。通過健全綜合行政執法“三項制度” ?它是“行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度”的簡稱。 ?，形成違法線索上報、受理響應、調度“呼叫”、快速處置、反饋問效一張網，構建“村社區吹哨、執法隊報到，鎮呼縣應、上下聯動”的綜合行政執法機制。

（二）推動治理重心下移，增強城鄉基層資源基礎

平臺型治理依托“網格+平臺”推動治理重心下移到最接近民眾的治理網格，筑牢城鄉基層資源基礎。推動國家政權穿透基層“板結社會”，有效滲透到鄉村社會，并積極履行社會職能，將自身置于民眾日常生活和服務的緊密聯系之中，獲得民眾認同［26］。 “321”基層治理模式最大化發揮基層網格作用，把基層末梢變為治理前哨，推動治理平臺、公共服務落實到網格，構建縱向到底的組織體系，形成上下貫通、左右聯動的基層治理格局。村（居）委會統籌全局性工作，而具體事務細化分解到三級網格，由網格員直接為民眾提供精細化服務。

平臺型治理將智治工具更好地嵌入城鄉社區系統，全面掌握基層治理信息。其一，基層治理平臺全面提升治理敏捷性。321治理平臺為全縣的“三線”網格員配發專用手機，民眾遇到問題可直接聯系網格員;網格員及時上報社情民意信息，縣鎮村（社區）三級分流處置，部門辦理后自動反饋網格員，第一時間向民眾解答回復，暢通上下溝通和協商治理渠道。其二，治理型平臺充分發揮技術創新優勢，推動治理重心下移?！?21”治理平臺接入全縣覆蓋次要干道、重點部位、治安要點等二類視頻監控406路，覆蓋一般道路、治安盲點、偏僻地段等公共區域三類視頻監控4 860余路，時時監控縣域社會治安狀況，縣、鎮、村（社區）三級互聯互通。其三，以縣、鎮、村（社區）三級綜治中心和便民服務體系為主要載體，動員社會力量廣泛參與?！?21”治理平臺根據民眾需求提供靈活多樣的資源和公共服務，全面打通服務群眾的最末端。依托“321”治理平臺，村（居）民委員會與志愿服務隊、文體協會、紅白理事會、鄉賢協會等社會力量密切互動、協同治理，創造城鄉基層治理有利條件。

（三）突出民心政治導向，構筑城鄉基層治理力量基礎

民心是最大的政治。筑牢城鄉基層社會力量離不開人民至上立場?！叭罕娐肪€是我們黨的生命線和根本工作路線?！保?7］它發揮著利益聚合、政治參與和政治溝通功能?；鶎用癖姷姆e極參與和反饋是平臺型治理彰顯價值的關鍵。黨建引領的平臺型治理以民心為取向，始終把民眾不斷變化的需求和期待放在首位，將群眾路線從物理空間延伸至數字空間。對多元協作和協同治理“雙賦能”，促進基層治理從條塊分割、各自為政的模式轉變為基于平臺整合與萬物互聯的合作治理模式［28］?！?21”治理平臺注重動員民眾參與，賦予參與者相應權利和責任，培育民眾公共事務參與能力;集成、暢通民眾自下而上反饋渠道，便于更好地表達意愿和訴求，并由后臺鏈接相關職能部門辦理?！?21”基層治理模式立足民眾主體，充分發揮網格員在城鄉基層治理中的紐帶作用。從普通民眾推選出的網格員有利于了解民眾訴求，方便“一線”溝通，主動回應群眾的煩心事、操心事和揪心事，從而破解基層治理需求與資源供給的矛盾。定期培訓提升網格員的數字素養和業務水平，使其更好參與決策與治理;發揮利益因素對基層民眾主體的內在驅動作用。為三級網格長提供工作補貼以激發內生動力，把民眾的參與轉化為基層治理動能，筑牢城鄉基層治理力量基礎。

平臺型治理重視銜接和貫通平臺治理與實體治理，推進治理措施和治理技術深度融合，激發基層治理內生動力?！?21”基層治理模式以“兩說一商”工作機制為核心，充分發揮民眾主體作用，以制度創新為民眾深度參與創造條件，調動社會參與積極性。 它整合基層黨員、人大代表、中心戶長依托“321”治理平臺為民眾提供服務，改進基層治理。充分激活黨員、人大代表的政治組織資源，促使與民眾的聯系制度化、常態化。黨員、人大代表以“兩說一商”機制、人大代表聯絡站等作為直接聯系服務群眾的渠道，縮小與群眾的距離，促進民意自下而上有序而充分表達。依托政治優勢把黨和國家的政策自上而下貫徹到末梢，更好地聯系群眾、服務群眾、凝聚群眾以及造福群眾?！?21”基層治理模式拓展民眾參與治理的廣度和深度，培養其社會責任感和主體意識，引導他們積極參與，成為城鄉基層治理主體之一。

（四）注重機制政策創新，彰顯城鄉基層敏捷性治理基礎

創新和完善基層治理要把人、財、物、時間、信息等各種要素通過新的組合作用，以有效果和有效率的方式實現組織目標。平臺型治理作用發揮離不開創新，而機制政策創新進一步增強平臺服務功能與治理效用。與行政主導型治理相比，平臺型治理改變由政府主導的線性管理模式，與社會、群眾靈活對接且積極互動。具有預見性的平臺型治理有助于把問題解決在問題出現之前?！?21”治理平臺的應急管理信息系統分析和挖掘數據，動態監測各類風險，提升基層風險防范能力，健全防患于未然的基層治理機制，助力社會預見性治理。這些創新政策能夠推動治理關口前移，基層公共組織擺脫被動式治理進而轉向主動治理，工作重心從事后轉向事前，問題被解決在萌芽狀態。

平臺型治理健全動態回應機制，提升主體協同治理能力，筑牢城鄉基層敏捷性治理基礎?；诠彩聞漳K化管理，平臺型治理將“智治”與精準治理相結合，具有較強敏捷回應能力。以問題和民意為導向，它收集并辨識新需求和新問題，促成問題回應和治理行動，致力于推動治理資源與社會問題有機銜接和良性互動?！?21”民情在線公眾號貫通信息傳遞和政情民意雙向互動的通道。一方面，為民眾訴求表達提供有效空間，個體利益訴求、村（居）務監督意愿和村（居）務管理訴求實時呈現和分類處置。另一方面，政策執行效果和基層行政組織被充分置于社會場域，使民意表達及時上升為公共議題成為可能。依托治理型平臺，民意自下而上的傳遞更為便捷，減少外在干預治理需求信息生產、表達以及處理機制的扭曲，進而有效提升民意的可見度、準確性和實效性。與此同時，更多治理主體被納入基層治理行動框架，在政府與其他組織之間搭建決策、參與和問責的共享流程。民眾接受服務后開展滿意度評價，以此作為公共服務質量評估重要依據并將其納入績效考核，激活各級政府部門回應公眾訴求的積極性。

（五）黨建引領協同共治，筑牢城鄉基層治理的基礎

平臺型治理為筑牢城鄉基層治理提供強大動力與支持。簡約、高效、低成本治理平臺是平臺型治理的核心與基礎，治理行動基于治理平臺而開展。治理重心下移是治理型平臺支撐下動態的治理行為，“治理末梢”轉變成“治理靶心”，奠定基層治理資源基礎。民心政治是筑牢城鄉基層治理的價值理念，貫穿治理全過程和各方面。機制政策創新是城鄉基層治理的動力源泉和有力支撐。這四者之間協同聯動、同頻共振，黨領共治筑牢新時代城鄉基層基礎（見圖2）。

平臺支撐強調運用信息化手段和工具搭建基層治理數字化平臺。打造完善的信息基礎和治理模塊，變革治理信息的生產、傳遞和處理方式，進而實現整體性智治。治理重心下移強化基層社會主體性，賦予社區組織必要的治理權力和資源，不斷激活社會內生力量和活力;城鄉基層社區成為黨和政府有效領導和全面服務的基礎性平臺和組織根基。民心政治秉持人民至上價值觀，民眾成為參與治理流程和評判治理績效的主體，他們的需求和偏好就是基層公共決策依據，構建政府與民眾之間的良性協作關系。政策機制創新不斷強化基層治理體系的回應性和預見性，促進民眾的廣泛參與和深度參與，有效回應民眾需求，基于敏捷治理提升基層治理能力。

四、結論與展望

平臺型治理是中國式治理現代化進程中的一種發展趨勢和重要工具?；鶎右牒喖s高效治理平臺作為各主體共同行動的協調中心，以平臺聯結和推動民眾更好參與公共事務治理并創造公共價值。本文基于基層治理“321”模式的實踐和探索，探索筑牢城鄉基層基礎的有效實踐機制。主要結論如下。

第一，作為一種新型治理范式的平臺型治理在新時代城鄉基層治理中扮演重要角色、彰顯明顯的治理效能。它以簡約高效治理平臺為樞紐，通過數字賦能、技術賦權、組織動員與互動治理機制協同驅動城鄉基層治理高質量發展。平臺型治理以數字賦能推動“科層”與“平臺”兩種組織邏輯的并聯治理，推動政府治理能力與回應能力的雙重提升;技術賦權使普通民眾、社會組織突破時空限制實現充分而有效地表達訴求，促進基層治理上下互動和左右協同;以平臺為紐帶動員并激發社會力量，全面提升基層社會治理效能;在健全治理結構中增強善治能力，進而推動秩序與活力的有機統一。

第二，黨建引領下的平臺型治理是包容與開放的為民治理，它以積極有為、多維互動方式推動基層治理能力提升和治理體系現代化，筑牢新時代城鄉基層基礎?；鶎踊A牢固與否關乎國家長治久安和廣大民眾切身利益。平臺型治理依托簡約高效治理平臺推動治理重心下移，重視基層治理資源、力量的統籌使用;以民心政治為取向激發多元主體協同參與，強化基層民眾與政府的良性互動，形成政府治理、多元共治以及自主治理相互支撐、同頻共振的治理格局。重視創新基層治理機制政策，以敏捷治理驅動社會治理結構的積極調適。平臺型治理把技術優勢與制度優勢有效轉化為治理效能，從而激活基層治理強大動能，筑牢新時代城鄉基層基礎。

第三，與技術治理相比，平臺型治理彰顯出人民性、系統性、實效性和創新性的統一。它構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的積極治理格局，將普通民眾、社會組織等全面納入基層治理體系，敏捷回應民眾的差異性訴求，從而破解基層社會“被動參與”與“被動治理”的現實困境［29］。它基于系統思維和前瞻性思維，著力建構公共性治理關系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，進而增強基層善治能力。它既擁有科層制組織激發出的強大動員能力，又具有互聯網平臺企業的部分特征，克服了技術治理局限性，是基層治理技術革新與制度創新的深度融合和高質量發展，在平臺治理與實體治理的集成式聯動、共生發展中助推基層高效能治理。

城鄉基層處在國家與社會的結合點，中國式現代化對加強城鄉基層治理提出更高要求。筑牢城鄉基層基礎要更加關注基層社會基礎變化以及治理有效實現方式。今后的研究要持續跟蹤基層治理型平臺實踐發展，深入剖析平臺社會與實體社會相結合的平臺型治理的組織模式與運作邏輯，提煉具有代表性和創新性的治理模式。與此同時，加強關注基層公共組織在平臺型治理中如何妥善處理技術、制度與治理行動的關系，豐富平臺型治理理論研究，助力中國式現代化行穩致遠。

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Platform-based Governance：An Effective Practical Mechanism for Building Urban and Rural Grassroots Foundations

WANG Yihan，HE Degui*

（Rural Governance and Social Construction Research Center，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract： Building a solid grassroots foundation is an important secret of “the rule of China”.Platform-based governance promotes the deep integration and benign interaction between technological change and institutional innovation of grassroots social governance.Based on the practical research of “321” grassroots governance in Hanyin County of Ankang，Shaanxi Province，this paper shows that，as a new paradigm，platform-based governance builds a simple and efficient governance platform，drives the transformation and upgrading of government functions，and promotes the dual enhancement of the governments ability to respond to society and the ability of social participation in governance.Based on technology to empower ordinary people，efforts should be made to break through the constraints of time and space factors to better express their demands，and promote the two-way interaction between top-down administrative promotion and bottom-up positive feedback;Relying on the public platform，we should actively mobilize social forces to participate in and effectively integrate governance resources，and then improve the governance efficiency.At the same time，we should also pay attention to improving the governance structure，which promotes the center of governance to sink，and promotes the unity of social order and vitality at the grassroots level.Finally， we must strengthen interactive governance based on popular political orientation，innovate policy implementation mechanism to enhance the agility and effectiveness of peripheral governance，and then effectively drive the construction of social governance community in the new era.

Key words： platform-based governance;grassroots foundation;social governance;interactive governance;peripheral treatment

（責任編輯：楊峰）