任務驅動型區域環境協同治理模式的演化與比較
——以京津冀環境合作為例

陳潤羊

（蘭州財經大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730101）

黨的二十大報告指出，人與自然和諧共生是中國式現代化的鮮明特色和本質要求之一，而區域環境協同治理是中國式環境治理現代化的具體體現和生動實踐。經過多年的積極探索，我國環境治理體系不斷得到完善，而在區域環境協同治理的區域實踐中，也不斷催生、演化出來了相應的治理模式?？偨Y提煉區域環境協同治理模式，既是深入實施區域協調發展戰略、推進國家環境治理體系和治理能力的現實需要，也是通過實踐提煉為理論進而構建具有中國特色學科、學術和話語體系的必要途徑。

一、問題提出與研究進展

日益嚴重的環境問題是實現聯合國2030 全球可持續發展目標（SDGs）面臨的巨大挑戰，也是我國從高速度增長階段轉換為新時代高質量發展階段的突出短板和主要約束之一，區域環境協同治理是應對環境外部性和集體行動困境的選擇。協同治理將公共和私人利益相關者與公共機構一起召集在集體論壇中，以進行面向共識的決策，其有三種類型：自我啟動型、獨立召集型、外部指導型[1-2]。元治理是協調一種或多種治理模式，從而克服治理失靈[3]。李漢卿[4]認為協同治理理論是自然科學中的“協同論”和社會科學中的“治理”理論的交叉理論。田培杰[5]研究認為國外對協同治理的理解更多是社會科學層面的，較少有學者將其與物理學領域中的協同學相聯系。徐嫣等[6]把“治理”等同于“協同治理”,且認為1990 年后這二者的含義是一致的。蔡嵐[7]認為協同治理強調了公共政策的合法性和公共治理的民主性。Emerson 等[8]開發了一個由協同情境、主體、動力、產出和結果等五個維度構成的協同治理框架。

陳潤羊[9]總結認為環境經濟協同是協同的目標、主體、策略、手段和領域等五個因素的統一體。區域大氣污染協同治理過程中，總量控制目標需要考慮空氣質量改善和污染治理兩大因素[10]。李輝等[11]基于扎根理論進行了京津冀跨域大氣協同治理機制與制度的研究。自愿型和強制型是京津冀大氣協同治理的兩種類型[12]，目標責任制可為實現跨界治理目標[13]。Schleicher 等[14]研究表明，2008 年北京奧運會期間實施的大氣污染聯合防治有效降低了細顆粒物污染濃度。Wang 等[15]對2014 年“亞太經合組織”會議期間污染協同治理的研究表明：選擇協同治理城市的范圍和等級對降低PM2.5和PM10的污染濃度至關重要。京津冀區域的環境協同治理更多表現為任務型協同[16]，協同治理行動對京津冀空氣質量的改善作用尚未顯現[17]?？傮w而言，學界從不同角度、不同層面對區域環境協同治理雖有較多的研究，但對區域環境協同治理模式的理論概括尚不夠深入。因此，本研究試圖對區域環境協同治理模式展開分析。

二、“六維”框架下的京津冀區域環境協同治理模式

區域環境協同治理模式是跨行政區域的、跨主體的環境治理的主體、工具、動力等綜合性特征的總和，依據反映區域主體之間的權力關系的治理結構，以及治理的驅動因素、除政府外的異質性主體參與情況等維度，可將其劃分為四種類型：對等型任務驅動模式、權威型任務驅動模式、對等型多元互動模式、權威型多元互動模式[18]，而京津冀大氣環境治理是任務驅動型模式的代表，并從“環境經濟背景、初始條件情況、基本運行機制、協同組織演變、激勵約束機制和治理模式評價”等“六個維度”構建分析框架。

（一）環境經濟背景

京津冀區域的社會經濟發展的落差大，高度發達的、具有世界影響力的中心城市北京與“環首都貧困帶”并存，京津冀三地同處共同的生態單元，污染問題突出是京津冀協同發展中面臨的巨大挑戰。2013 年，河北省人均GDP 6 232 美元，低于同年全國6 767 美元的平均水平，而北京市和天津市當年的人均GDP 大約相當于河北省的2.5 倍，由此可見河北省與京津兩市在經濟發展上的差距之大。2013 年，京津冀區域的13 個城市中，達到空氣質量標準的天數比例僅為37.5%，PM2.5是首要污染物，年平均濃度高達106 μg/m3，遠遠超出35 μg/m3的二級限制標準，超標倍數高達2.03 倍；13 個城市的PM10也全部超標。作為首都的核心城市的北京市2013 年達標天數也僅為48.0%，PM2.5是主要污染物，年均濃度達到89 μg/m3，超標倍數1.54 倍。在當年全國74 個開展監測的城市中，空氣污染最嚴重的10 個城市中，京津冀區域的城市就占據了7 個，且排位最后的5 個城市也都在京津冀區域內（表1）。嚴重的環境污染引起了廣泛的關注，環境治理便被納入京津冀協同發展戰略中予以統籌安排。

表1 2013—2020 年全國空氣污染最嚴重10 個城市的分布和變化?

（二）初始條件情況

面對區域發展過程中環境污染日趨嚴重的共同挑戰，在京津冀協同發展戰略的統籌下，通過協同組織的創建和機制導入，將區域整體的環境治理的目標指標化，并在行政體系框架內進行層層、級級、塊塊地分解，然后各自圍繞目標任務制定和實施治理方案、采取行動，并建立了區域限批制度、專項資金撥付制度和考核問責制度等制度體系。區域性環境問題的嚴重性已經形成了廣泛的社會壓力和民眾急盼改善的共同期待，直面和應對具有時間的緊迫性和任務的艱巨性，而任務驅動型模式依賴于傳統的行政官僚體系，可以依靠強大的政府組織能力和動員力量，通過自上而下的、完整的行政層級進行目標確認、壓力傳導、激勵約束。

（三）基本運行機制

1.設立跨部門、跨地區、跨層級的協同治理組織

為應對跨域環境公共事務治理協調的需要，設立了區域環境協同治理的跨域組織，明確了職責范圍，并通過部省間的聯席會議機制予以解決聯防聯控過程中所需要的目標動員、資源調配、糾紛協調和督促落實等工作。早在2013 年9 月國務院制定和實施了《大氣污染防治行動計劃》①按照環保界的慣例，以下簡稱為“大氣十條”。之后，2013 年10 月，成立了由京津冀區域的6 個省市區和國家7 個部委組成的大氣污染防治協作小組，期間因機構改革、聯合防治需要等因素，在組成成員上也進行了調整，至2018 年9 月，總共召開了11 次協作小組全體會議，統籌安排大氣污染防治中的跨域協作問題（表2）。

表2 京津冀環境治理組織的變遷?

2.確立定量化的指標目標并逐層分解實施

圍繞最為嚴重和突出、社會最為關注的問題，設立了可測度的主要污染物濃度降低的指標目標率（細顆粒物的平均濃度及其下降比例）和環境質量改善的綜合性指標（空氣質量優良率的相反指標重污染天數及減少比例），把這些核心的環境治理指標目標化，并以此來組織資源和采取集體行動來努力實現。設定總體指標目標，然后通過縱向和的橫向的區域合作進行分解落實。2017—2020 年，京津冀區域的環境治理目標設置上更加趨向細化，由1 個時段變為2 個時段（表3）。除了核心的環境治理的指標目標外，還設置了過程性、手段性的指標目標，如圍繞“產業、能源、運輸和用地”四大結構調整所設置的過剩鋼鐵產能退出和縮減、“散亂污”企業綜合整治、煤改電和煤改氣等清潔取暖、公路轉鐵路、工業爐窯專項整治、宣傳教育等具體的目標指標，同時也設定了完成的時限（表4）。

表3 京津冀區域大氣環境治理的核心指標目標?

表4 京津冀區域環境治理的配合性指標目標示例?

3.有機聯系的共同行動體系

一是聯席會議跨域協調。在領導小組的統籌下，召開聯席會議進行跨域環境治理問題的協調，并將設定治理目標、制定實施方案、組織貫徹落實、進行效果評估等“決策—執行—評估反饋”等環節連結起來。

二是區域環境規劃編制。在多部門、多地區的參與下，圍繞區域環境治理的目標任務、功能布局、重點難點、重大工程、重要舉措、協調配合和資源保障等，共同進行區域環境規劃編制，將京津冀作為一個整體單元，推進區域環境規劃的編制、實施和管理。

三是環境評價區域會商。將各類規劃、建設項目等的環境影響置于京津冀區域整體性意義上進行評估，并提出整體性的防治方案，進而克服單區域評價的不利影響。

四是產業轉移環境監管。為克服因環境監管弱化致使產業轉移的“污染天堂效應”，通過加強企業遷移中的環境監管，設定或提高欠發達地區的環境準入門檻，在制度設計上防止產業轉移帶來的污染轉移。

五是多方聯合執法合作。針對跨區域環境問題，京津冀三方或周邊地區的多方，進行聯動執法合作，以統一的標準應對環境影響行為主體的避責行為。

4.行政體系內的層層落實

從2013 年到2016 年，京津冀區域圍繞“大氣十條”的目標開展了大氣污染防治的持續合作。從2017 年到2020 年的連續4 個年度，針對冬季大氣污染治理問題，由生態環境部牽頭領銜多個部委、周邊省份發布“攻堅方案”，并對重點任務分工、責任部門和完成時限等予以明確。然后，各個省、市、區縣據此制定和發布“實施細則”“實施方案”，并構成層層落實的體系。

（四）協同組織演變

1.環境治理的組織變遷：從對等型向權威性轉變體現適應性治理的需求

2018 年7 月，國務院辦公廳正式發布專門文件①《國務院辦公廳關于成立京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的通知》（國辦發〔2018〕54 號）。，作為京津冀區域大氣合作治理領導機構的協作小組，在運行5 年后，升級成為領導小組，領導組長也由北京市委書記升格為國務院副總理，處理日常工作的辦公室由原來的北京市環保局上升為國家環保主管部門（圖1）。這樣的組織變遷，反映出對等型區域向權威性介入的轉變，是因應協同治理難度的增加而提高組織層級的適應性變遷，以求提高協調的權威性和政策的執行力。

圖1 京津冀區域大氣環境治理協同組織的變化

2.區域環境治理空間范圍的變化：從粗線條到精細化

從一開始的單城市、單地區的省域范圍內的內部治理，走向跨城市和跨省域的聯合治理；而聯合治理的空間范圍也呈現適應性變遷的特征。環境治理的空間范圍經歷了圍繞京津冀的核心城市北京、天津的周邊總共6 個省域，到后來的7 個省域；從“2+4”核心區的6 個城市，到“2+26”城市（表5）。這樣從省域到城市、由廣泛的區域覆蓋到尺度縮小的地理單元的環境治理空間范圍的變化，折射出區域環境治理隨著認識水平的提高和治理目標完成的需要，不斷向精準施策方向轉變的趨向。

表5 京津冀環境治理區域范圍的演變?

3.治理主體擴展：部省、省省協調與市縣的聯動，并引入專家進行分類施策，但核心力量全都在行政體系內

在前期開展過如北京張家口等地的水源涵養生態補償合作，再發展到后來的區域大氣污染治理合作并形成了聯防聯控的機制，推動跨部門、跨省的共同參與和集體行動，期間也同時進行關于地市縣區之間的聯系合作，如天津市與滄州、唐山2 市，北京市與保定、廊坊2 市，通州、武清和廊坊等地的環保合作。2017 年9 月，通過引入專家，推動建立“一地一策”的跟蹤研究制度。組建了28 支研究團隊，分別進駐京津冀區域的28 個城市，進行因地制宜、有的放矢地跟蹤研究，并提出針對性的對策建議，防止不顧實際推行統一要求的“一刀切”問題，努力提供“一地一策”的差別化大氣污染防治方案。這樣的發展演變雖然使治理主體更為多元、合作形式和內容更為豐富，但是政府依然起主導作用。

（五）激勵約束機制

1.將環境指標目標完成情況與新增項目審批掛鉤的區域環評限批制度

項目建設事關地區的經濟增長、稅收規模和民眾就業，也與地方政府領導干部的升遷密切相關，晉升的“政治錦標賽”理論對此已有深刻揭示[20]。依據國家環境保護的基本法①詳見2014 年新修訂的“環保法”第四十四條“國家實行重點污染物排放總量控制制度”的相關條文。和京津冀區域環境治理的政策，建立了將環境指標目標完成情況與新增項目審批掛鉤的區域限批制度。從中央政府對各省級政府、各省級政府對所管轄的區域兩個層次，未完成國家設立的環境質量目標或者突破了一定時期內國家重點污染物總量控制指標的地區，將會暫停審批或嚴格控制這些環境質量未達標或排放超標地區的新增建設項目的前置審批環節的“環評”文件。對于未如期達到大氣環境治理規劃任務，同時環境空氣質量狀況出現嚴重惡化的地區，將通過暫停審批或嚴格控制這些城市的環境影響評價文件審批的項目建設監管環節，進而限制新增大氣污染物的排放②詳見《國務院辦公廳轉發環境保護部等部門關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》（國辦發〔2010〕33 號）。。

2.將環境治理情況與污染防治專項資金撥付掛鉤的制度

在建立了中央財政大氣污染防治專項資金制度的基礎上，進一步建立了各個地區環境治理情況與中央財政污染防治資金的撥付額度相掛鉤的制度。2013 年，中央財政首次設立了大氣污染防治專項資金，并采用三項因素進行各省份的資金分配：目標期內污染減排數量、治理投入額度和作為重要污染物的PM2.5的預期減少比率，后續的年度則將專項資金的使用績效評估與下一個年度的資金劃撥相聯系。隨著“大氣十條”的實施，從2013 年至2017 年，中央財政大氣污染專項資金分別為：50、98、106、112、160 億元；為配合新一輪“藍天保衛戰”的目標實施③見《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（國發〔2018〕22 號）。，從2017 年到2020 年，專項資金分別為：200、250 和250 億元；2013 年到2020 年的8 年來，大氣污染防治預算資金額度不斷提高，增長了5倍之多。在投入結構上，主要以京津冀區域、長三角和汾渭平原大氣污染治理的三大重點區域為主，以2020 年為例，上述三大區域的預算額度占全國的比例高達91.59%，其中前兩大區域所涉及的七個省域就占全國總體預算的86.70%、占三大區域的94.66%④依據財政部各個年份的大氣污染防治資金省際分配數據進行計算。。

3.將目標任務制和督促檢查制融合在一起、兼顧過程和結果的考核問責制度

在政府行政主導下，將環境治理作為底線性的保底任務，作為各級政府的基本職責，并建立了將目標任務制和督促檢查制融合在一起、兼顧過程和結果的考核問責制度。通過空氣質量的月度、半年和年度的排名，并向上級或協同組織匯報和向社會報告公布等方式，將上級壓力和公眾壓力、組織目標和社會期待等動力結合起來，并形成各個地區在環境治理目標達成和進度進展的競爭格局。同時，以環境治理改善不力情況下的上級生態環境部門對下級政府的環保約談、中央和省級的環保督察，向下傳導環境治理的壓力。應用“黨政同責”和“一崗雙責”的制度安排，將經濟增長和環境保護的責任壓實在黨政主要負責人的肩上，克服了之前只有政府及其主要負責人承擔環境治理責任所引發的合力分散、責任推諉、目標發散等局限。

（六）治理模式評價

1.大部分污染物指標的濃度下降明顯，協同治理行動具有效果，但僅限于可測度、可考核的指標

首先，從環境治理的直接效果看，在2013—2019 年的7 年間，除臭氧這個指標不降反升外，其他5 項污染物指標,如PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO 等污染物的濃度都呈現下降的態勢（圖2）⑤本研究提交階段，2020 年和2021 年的《中國生態環境狀況公報》業已公布，但考慮新型冠狀病毒感染疫情造成停工停產等非正常經濟活動這一特殊情況，這兩年的數據不具有可比性和趨勢性，因此，仍然選用2019 年的數據進行分析。，其中最為關注的細顆粒物在2013—2017 年間下降比例達到39.63%，僅次于二氧化硫的降幅。2020 年，京津冀區域“2+26”城市的PM2.5年均濃度降低為51 μg·m-3，同比下降10.5%。2003—2020 年，全國空氣污染最嚴重的10 個城市中，京津冀三地的城市由7 個減少為4 個（表1）。但是，環境治理的改善受諸多因素的作用，污染物指標濃度的下降，不能說明全是由協同治理所取得的效果。

圖2 京津冀區域大氣環境治理的效果

其次，從協同治理政策實施效果上分析看，根據王恰等[21]研究，京津冀區域的“2+26”城市除NO2外的其他5 項單項污染物濃度在協同治理實施后顯著降低。但是，通過雙重差分模型的評估研究，協同治理行動取得的效果呈現差異性：如果以空氣質量指數為被解釋變量時，大氣污染協同治理有效改善了綜合性的空氣質量；但是以6 種分項污染物濃度作為被解釋變量的估計結果顯示，只有二氧化硫取得了預期的下降效果，而PM2.5、PM10、NO2、CO、O3等5 項污染物的指標，均未通過顯著性檢驗①考慮篇幅所限，該部分內容不在本文中呈現，將另文分析。。

再次，綜合而言，任務驅動型模式調動資源聚焦于廣為關注的核心治理指標，對于可測度、可考核的指標完成的效果顯著，但卻會忽視那些不可測度、不被納入考核的指標。如臭氧的危害性也很大，也受天氣變化、產業能源等結構的綜合影響，但長期以來都未被納入區域環境協同治理的考核指標體系，是造成該指標不降反升的主要原因之一②針對臭氧濃度上升問題，“十四五”大氣污染防治規劃中，將針對臭氧的兩項前體物VOCs、氮氧化物設計減排目標?？萍既請?藍天保衛戰升級 臭氧將成“十四五”治理重點.http://www.xinhuanet.com/energy/2020-05/19/c_1126002347.htm.。

2.高強度壓力型的任務驅動治理，短期內雖然有助于指標目標的完成，但也存在層次加碼、一刀切等突出問題，長效機制有待建立

受任務驅動治理模式本身的運行機制所決定，對于突出的、可顯示、可測量和考核指標，短期內能取得較為突出的治理成效，但長期機制缺乏。以地方政府為關鍵治理主體，更多的是一種自上而下的壓力型執行，在信息不對稱和多級委托代理制下，難免存在選擇性、粉飾型等策略行為，存在層層加碼、一刀切等突出問題，也會出現不顧實際盲動、不考慮實際和難兼顧其他社會目標，只為或主要為環境目標而行動的現象。京津冀區域中也曾發生為達到環境治理目標而采取對企業斷水斷電、關閉企業、不顧實際和不計成本地強行推進“煤改氣”和“煤改電”等現象，并造成了環境問題社會化的不良影響。

橫向比較看，2019 年，京津冀區域的6 項污染物指標中，比全國平均水平都要高；在全國三大空氣質量控制區中，除SO2與汾渭平原相同外，京津冀區域其他5 項污染物指標都是最高的；與二級空氣質量標準對比看，除SO2和CO 兩項指標達到標準外，其他4 項指標都是超標的（表6）。由此可見，京津冀區域的空氣質量治理仍然任重道遠。

表6 2019 年全國和“三大大氣污染重點防治區域”的污染情況?

3.任務驅動型模式實現了行政體系內部的資源整合和功能整合，更多采用命令控制型的治理手段，但沒有將更多異質性主體吸納進來，持續的動力機制有待探索

任務驅動型模式通過政府強力動員和組織，以命令控制型的治理手段，外在壓力如何能形成內在動力是其的基本挑戰。直接治理主體局限于行政體系內，政府強力主導，企業主動性不強、公眾參與也很不足。企業更多的是被動的治理對象，專家和技術單位在前期環境形勢研判和區域劃分、監測、污染源解析等上表達意見，也在政府組織下參與“一地一策”實施方案的制定，但廣大普通公眾的積極性沒有被充分調動起來，上級和外部力量撤出后，能否持續運行就成為該模式的主要挑戰。

4.未來需要在擴大參與主體，提高地方的能動性和自主性，構建長效的動力機制上著力

經過未來一定時段的治理，區域整體環境質量改善后，環境治理的壓力和迫切性減小，這種情況下，通過擴大治理主體，引入如排污交易、生態補償等市場激勵型的手段，著力于激發內在動力的長期機制建立，并做好成本效益的分析，以治理績效的評價和反饋不斷改進治理的方式，進而提高治理的效率，并努力構建長效的機制。主要著力點有：在環境協作方式上，更加注重長效性機制的建設；在環境協同層面上，構建各主體共同參與的全方位體系；在環境協同領域上，構建面向生態環境質量的格局；在環境協同手段上，更加突出市場機制的功能[22]。

三、區域環境協同治理模式的比較分析

前后兩個階段的京津冀區域大氣污染協同治理案例代表了由“對等型”向“權威型”任務驅動模式的演化過程。

（一）對等型任務驅動模式

1.模式的治理結構

對等型任務驅動模式的治理結構可以概括為：地理相鄰、生態相依的區域，在區域環境治理共同需求的驅使下，區域地方政府經過平等協商，讓渡自身的部分權力并予以授權，進而搭建多部門參與的協同治理組織，以解決環境公共事務為導向，達成或簽訂合作協議、合作倡議、合作聲明，圍繞比較“柔性”的行動倡議和共同的價值目標，或者努力形成區域共同價值，并通過政府的“條塊體系”予以推進和實施。但對于比較緊迫性的區域環境問題則會制定和實施共同行動的方案，并將完成指標目標需要的措施和手段按照參與協同治理網絡的轄區內條塊結構進行分解并盡可能明確時限和數值要求，以限定時限、設置目標、確立責任單位和個人等為突出表現，并通過跨部門、跨地區的聯席會議、行動小組等協同組織形式，依靠行政體系和協同網絡進行激勵約束，努力調和“屬地管理”與“跨域治理”的矛盾沖突（圖3）。

圖3 對等型任務驅動治理模式的結構

2.模式的治理特點

該模式的主要治理特點有三：一是核心治理主體為區域地方政府，主要表現為平等協商下的地方政府之間的合作，協同是行政體系內部跨部門、跨地區針對跨域環境公共事務的協調。在治理主體上更多是政府成員內部的調整和變化，沒有引入更多的關于市場和社會的主體，企業更多是環境規制的對象。二是治理驅動力是圍繞共同的價值目標，制定和實施相關合作的計劃和行動，并采取相應的集體行動。三是采取命令控制型的治理工具，也會應用相對柔性的手段，如區域環境保護規劃、環境合作倡議等，而市場激勵型和自愿參與型的治理手段應用較少。

（三）權威型任務驅動模式

1.模式的治理結構

權威型任務驅動模式的治理結構可以概括為：地理相鄰、生態相依的區域，面對環境治理的共同需求，區域地方政府在上級政府的介入下，通過多部門、多地區的共同參與，以解決核心的環境公共事務為導向，制定環境治理的指標任務，并將完成指標目標需要的措施和手段按照條塊結構進行分解并盡可能明確時限和數值要求，圍繞比較“硬性”的共同行動方案，動員和配置各方面的資源，并通過跨部門、跨地區的聯席會議等協同組織形式，制定實施方案，依靠行政體系的執行系統進行目標確認、壓力傳導、激勵約束，高層次的領導小組的介入，努力調和“屬地管理”與“跨域治理”的矛盾沖突，并以考核、檢查、環保督察、環保約談、環境排名、公開表彰等為施加壓力和進行激勵的治理工具，在上級和公眾的高度壓力下，區域主體以求在期限內完成設定的目標任務。而在此過程中，為保底完成目標任務，也會出現層層加碼、一刀切等現象（圖4）。

圖4 權威型任務驅動型治理模式的結構

2.模式的治理特點

該模式的主要治理特點有三：一是核心治理主體為上級政府和區域地方政府，主要表現為上級政府統籌下的地方政府之間的合作，協同是行政體系內部跨部門、跨地區針對跨域環境公共事務的協調。在治理主體上更多是政府成員內部化的調整和變化，沒有引入更多的關于市場和社會的主體，企業更多是環境規制的對象。二是治理驅動力是直接圍繞環境治理的核心目標任務，制定和實施數值化、指標化的目標體系，并按照“條塊體系”進行任務的分解，進而圍繞環境治理的核心目標任務展開動員資源、分配注意力，并采取相應的集體行動。三是治理工具的屬性主要是命令控制型的手段，較少使用市場激勵型和自愿參與型的治理手段。

（三）兩類治理模式的比較分析

對兩類區域環境協同治理模式進行的分解比較發現，他們在9 個方面呈現不同的特點（表7）。

表7 兩類區域環境協同治理模式的比較?

四、區域環境協同治理模式的綜合評判

區域環境協同治理模式是國家治理制度尤其是環境治理制度的區域表達，整體上受制于國家治理制度本身的演進邏輯，與之同時，其也受區域資源稟賦、地方政府治理體系和能力、外部市場競爭開放情況、社會組織發育程度、跨域環境公共事務解決的緊迫性等因素的綜合影響[23]。特定時空條件下的區域環境協同治理模式，是哈耶克（Hayek）意義上的“演化理性”和“建構理性”共同作用的產物，因此其既有內嵌于制度、文化、習俗的自發性，也具有人為設計、誘導的目的性。

因此，每一類區域環境協同治理模式都是應對跨域環境公共事務治理需要并結合國家和地方治理體系和能力的綜合產物，治理模式雖有治理特點和治理績效的差異，但在其理性價值本身上沒有高低好壞之分。國家整體的治理結構是區域環境協同治理模式的制度背景，但各個區域因環境經濟情況、資源稟賦、原有合作基礎等因素千差萬別，因此，也會形成各有特色的區域性的環境治理模式[24]。

相對而言，任務驅動型模式受國家治理結構和特點的影響更大，在治理運行和激勵機制等重要的方面也顯著具有與國家治理的共性，同時，這種針對環境治理的區域模式，在其他地區、其他領域也有類似的反映，如珠三角、長三角、汾渭平原與京津冀區域的環境協同治理模式就具有本質上的一致性，而交通整治、食品安全等領域的治理與環境治理也具有很大的相似性。

因區域環境協同治理模式具有系統開放性、區域適應性、不斷演化性等特點，京津冀區域環境協同治理案例盡管已有10 年以上的歷程且也形成了相對穩定的格局，但其本身也具有隨環境經濟形勢、法律制度等因素改變而改變的變化性。這就需要在現實情況發生重大變化、原有環境治理模式運行一定時間后，繼續進行跟蹤研究和深入考察。