推進民族地區農村更高水平法治建設探析

阿米娜·艾合麥提 岳書光

摘要：推進民族地區農村更高水平法治建設對規范民族地區農村治理模式、營造農村良好法治氣氛和實現鄉村全面振興具有重要的意義。目前，民族地區農村更高水平法治建設面臨的困境主要表現在民族地區農村基層組織建設薄弱、執法人員法治能力有待提升、農村治理方式單一、農村法治宣傳教育不到位等方面。要解決這些問題要強化民族地區農村基層組織建設，提升執法人員法治能力，推進法治、德治、自治相融合的治理模式，加強民族地區農村法治宣傳教育。

關鍵詞：民族地區農村；法治建設；農村治理

一、推進民族地區農村更高水平法治建設的意義

（一） 規范民族地區農村的治理模式

推進民族地區農村更高水平法治建設能夠規范農村治理模式。長期以來，民族地區農村治理中融入了濃厚的人情觀念，缺乏規范性，普遍以單一模式為主（通常表現為德治或依據民俗習慣和鄉規民約的自治）。再加上農村領導干部缺乏規范意識，治理觀念較為落后，化解村民矛盾的方式比較傳統，缺乏靈活性，導致農村治理缺乏活力，農村治理能力及治理水平均不能適應新時代的社會發展。因此，需要大力推進民族地區農村更高水平法治建設，規范農村治理活動，提升民族地區農村治理水平。通過基礎立法為領導干部治理鄉村提供法律依據，為公民權利義務貫徹法治保障，為農村治理設立法定程序，將法治融入鄉村治理過程，構建高效的農村治理模式。在充分尊重民族地區傳統習慣的基礎上，以法治手段予以規范化，能夠有效地提高民族地區農村治理水平，推動民族地區治理現代化。

（二） 營造民族地區農村的法治氛圍

民族地區農村推進更高水平法治建設能夠營造出良好的法治氛圍，通過立法活動可以規范領導干部日常行為，保障村民基本權利，拓寬群眾參與農村治理的渠道，調動人民群眾遵法、守法及共建美好農村的積極性。民族地區農村普法活動現已常態化，但由于領導干部重視程度不高、村民法律意識不強，導致普法活動效果甚微。雖然農村領導干部對普法宣傳活動做出了一定努力，但因為農村地區群眾普遍受教育程度不高，知識理解能力較弱，領導干部如果只是將生澀難懂的法律條文進行宣講，無疑是在做無用功。因此，要確保普法活動產生實際效果、使法律規范深入人心，就要采取群眾喜聞樂見、容易理解和便于接受的多元化手段進行普法宣傳。在普法過程中，應當將村民基本權利、具體救濟手段作為重要宣講內容，調動群眾接受法治教育的積極性。逐漸培養農村領導干部和村民的法治思維——辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。提高村民法治素養，樹立村民法律信仰。通過高水平法治農村建設，為民族地區農村治理營造濃厚的法治氛圍，進而創造穩定和諧的農村發展環境。

（三） 推進民族地區鄉村全面振興

民族地區農村推進高水平法治建設不僅能夠為民族地區鄉村振興提供法律保障，而且能夠提升民族地區農村治理現代化水平。鄉村振興中產業興旺是重點、生活富裕是根本、擺脫貧困是前提。大部分民族地區剛脫貧，正處于鞏固脫貧攻堅戰初期，經濟基礎依舊較為薄弱。而民族地區農村具有獨特的產業特色，為民族地區經濟發展帶來了眾多機遇。但現存的問題是，民族地區農村人才資源和農業科學技術欠缺，這需要加大農村群眾的教育培養力度，提高村民知識水平；也需要領導干部積極發揮引導作用，規范群眾日常行為。通過法治鄉村建設，以規范的法治思維、法治方式及法治手段為農村地區經濟發展提供基本遵循和法治保障，規范群眾生產生活行為，凝聚群眾共識，培育共建共治共享的農村發展理念，共同為民族地區農村振興積蓄力量。

二、民族地區農村更高水平法治建設面臨的困境

（一） 民族地區農村基層組織建設薄弱

隨著國家治理走向法治化和民族地區農村治理模式改革的深化，民族地區農村基層組織在農村治理中存在的一些問題開始顯示出來。

首先，人才流失嚴重、欠缺法治人才。民族地區農村基層組織人員渙散，領導能力不強，通常存在上級或者上級派遣的人員臨時引領鄉村工作、農村事務有人管沒人負責的農村治理情況，影響了農村基層組織的公信力。在這種情況下，很難保證能夠有效發揮基層組織對民族地區農村工作的領導作用。其次，基層組織成員法治思維淡薄的問題客觀存在。民族地區農村建設高水平法治農村的口號現已常態化，已經開展了一系列學法、守法、用法的宣講活動，但是農村領導干部辦事依然存在按傳統治理方式處理問題的情況。由于民族地區農村領導干部缺乏法治思維，在處理農村事務時存在注重依靠經驗和傳統習慣的情況、存在以國家政策代替法律的情況，而且部分黨員集體意識和服務群眾意識不強，工作態度不正，權威性不強。這些情況導致了村民對法律的認同感不足、法律意識淡薄、參與農村治理積極性不高等現象。

（二） 民族地區農村執法人員法治能力有待提升

執法越公正越有助于村民了解法治，并且對提高其法治意識有很大的促進作用。因此，提高民族地區農村法治建設需要重視農村執法隊伍的法治能力。

首先，民族地區農村執法隊伍在執法方式上缺乏統一標準，執法者濫用自由裁量權的行為顯著，以權謀私、徇私枉法行為屢見不鮮，法治能力有待提高。其次，民族地區農村執法程序不規范，執法人員還沒有徹底鏟除“人治”思想，在執法過程中不重視程序合法性，存在不聽辯解、不問原因“一刀切”的執法，甚至出現侵犯群眾合法權益的“暴力執法”等現象。最后，民族地區農村缺乏對執法人員各項行為的監督，使得以上不良現象在農村地區長久得不到改善。監督工作不到位、村民權利意識缺乏、處罰不嚴厲等因素都會導致執法人員內心懈怠，很難主動進取進而提高執法能力及水平。

（三） 民族地區農村治理方式單一

首先，農村治理普遍尋求私力救濟。在民族地區，如果發生糾紛，有些村民會運用法律武器來保護自己的合法權益，但還有一部分村民往往會選擇私下解決——民族習俗、找村干部或者村里有威望的人來調節是大部分村民解決糾紛的主要方式。其次，對法治、德治、自治相結合的治理方式沒有充分落實。一是法治方面。部分農村領導干部治理農村事務時不注意處理方式的合法性，使用權力時“權力至上”的觀念較嚴重，思想還是停留在傳統治理方式的封閉狀態，而且農村基層組織的法治宣傳教育活動還沒有解決村民法治意識欠缺的問題；二是德治方面。在民族地區的農村，多數群眾的民族習俗、人情和面子觀念根深蒂固，道德綁架行為嚴重，存在盲目跟風的情況。由于缺乏道德素養，部分村民在解決糾紛時會使用不恰當的方式或者極端手段；三是自治方面。民族地區農村村民自治的主體地位尚未突出。村民對自己的主體地位身份認識不充分，參與農村治理的積極性不高。這些因素都在一定程度上阻礙了民族地區農村更高水平法治建設的落實。

（四） 民族地區農村法治宣傳教育不到位

首先，民族地區農村基層政府宣傳工作實施不到位。農村基層政府通過宣傳展板、宣講講座、法律咨詢和文藝表演等方式進行普法宣傳，但村民參與農村治理的積極性依舊不高。這主要因為在宣傳過程中，相關部門對與公民切身利益有關的法律法規宣傳較少，且沒有對農民所關心問題的細致講解。其次，村委會法治宣講教育活動缺乏針對性。村委會進行宣講活動時，大力宣講國家政策，重點強調國家目前所取得的重大成就，但對法治相關內容的宣講卻缺乏一定的力度和深度。村干部在工作中存在注重形式、不重效果的行為，導致法治宣講內容只停留在農民的耳旁，未能深入村民內心，部分村民法治意識仍然薄弱。最后，法治宣傳傳播途徑較窄。主要以集中開會、廣播播放和電視頻道規定時間播放的方式為主，村民雖然在這些宣講中記住了一些法律條款名稱，但對于主要內容、如何運用這些關鍵問題都沒有形成有效認知。

三、推進民族地區農村更高水平法治建設的實現路徑

（一） 強化民族地區農村基層組織建設

民族地區農村基層組織既是國家權力實施的載體，又是能夠直接聯系村民的行政機關，能夠最直接地將國家的相關政策傳遞給村民，是政策實施的主要領導者和承擔者，也是村民與國家隨時保持聯系的紐帶。農村基層組織的法治水平直接影響農村更高水平法治建設的效果，加強農村基層組織建設是推進更高水平法治建設的重要環節。第一，大力培養高水平法治人才，對農村基礎組織成員進行法治培訓，培養其法治思維。因為“有什么樣的思維，就有什么樣的行為”，思維方式往往決定著一個人的行為方式[1]。為推動民族地區的依法治理，應開展法治教育活動，提升農村基層領導干部的法治思維，激發其學法用法的積極性，鼓勵基層工作人員參與法治培訓，培育基層組織人員依法治理農村事務的思想理念。第二，改善農村基礎設施建設，強化物質保障，引入法治人才，提升外出打工青年和大學生的返村就業率。第三，充分發揮駐村第一書記和工作隊的作用。駐村第一書記和工作隊是國家派去配合基礎組織工作的高學歷隊伍，目的是為了提升民族地區農村的發展，農村地區應當充分利用這些資源，從他們身上學習先進思想，提升自身治理能力，提升農村法治建設水平。

（二） 提升民族地區農村執法人員法治能力

法治能力的提高不僅需要法治理論知識的扎實，而且還需要在實踐中不斷探索和積累經驗。民族地區農村領導干部和群眾普遍法治意識不高，故而提升執法人員的法治能力需要一定的時間和過程。首先，要加強執法隊伍法治教育。法治教育是法治能力提升的基礎。應合理安排法治培訓，定期進行考核，保證農村執法人員法治知識的有效提升。其次，強化法治實踐。法治實踐是扎實法治理論知識和法治方法的重要環節。因此，要重視和提高執法人員“解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維，多組織模擬執法活動，鼓勵執法人員積極參與，提高法治意識。最后，培養法治思維。培養法治思維是提升法治能力的重點和難點。培養法治思維首先要鏟除執法人員的“人治”思維，培養“遇事找法、解決問題靠法”的意識，且在執法過程中重視程序的合法性，將依法、執法作為自己治理農村事務的準則。

（三） 推進三治融合治理模式

推進民族地區農村更高水平法治建設要進行治理模式改革，推進法治、德治、自治相融合的治理模式[2]。其中，村民自治制度是農村治理最基本的制度，德治既是農村治理體系的基礎，也是法治的補充，是農村治理的保障[3]。民族地區農村自治、德治的歷史較長、影響較深，故而農村治理改革是個長期過程，三治融合的實現需要相當長時間的磨合和沉淀。農村法治建設要以法治規范農村基層自治，以德治引領農村基層自治，堅持政府推動與社會自治相結合[4]。為充分發揮法治在農村治理中的作用，要在完善村民自治、德治制度的基礎上，通過法治的優勢來彌補自治、德治的局限性。要規范村民自治制度，明確村民的自治主體地位，提高村民自我管理、自我服務、自我教育的能力。以法治引領，強化自治、德治教育，提高村民參與農村治理的積極性，提高干部群眾的法律素養。要以推進法治來保障自治、德治在農村治理中的發展，實現民族地區農村法治、德治、自治相融合的治理模式。

（四） 加強民族地區農村法治宣傳教育

行是知之始，知是行之成。加強民族地區農村法治宣傳能夠提高基層干部依法治理的法治思維，能夠培養村民參與農村治理的積極性和保護自己合法權利的法治意識。在法治宣傳活動中，首先，要從實際出發，依照農村的具體情況和農民實際需要制定宣講內容。因地制宜，重點宣講與人民日常生活緊密相關的法律條文。其次，要以村民能夠理解的方式宣傳法律。民族地區農村受過系統法律教育的人較少，有些法律專用名詞村民難以理解，在宣講過程中，要以村民易于理解的方式進行法制宣傳。例如，可以多引入典型案例（村民對實際發生的案例興趣更高），以激發村民學習法律法規的興趣。最后，領導干部處理農村事務時要走出傳統的治理模式，改變自身傳統的治理觀念，依法治理農村事務，用自己的實際行動來培育民村遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維，以自身行動推動法治理念深入村民內心。

參考文獻：

[1]王世奇.民族地區鄉村治理主體的法治思維培育探討[J].百色學院學報，2019，32（05）：112-116.

[2][4]王建國，郝潔.新時代農村法治的實踐障礙與制度邏輯[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2020，22（01）：16-22.

[3]付明珠.民族地區構建“三治合一”鄉村治理體系的困境及對策研究[D].桂林：廣西師范大學，2019.

基金項目：伊犁師范大學2021年度新時代黨的治疆方略成功實踐和重要啟示專項課題“新時代新疆伊斯蘭教中國化實踐法治保障研究”，項目編號：YSZJ2021003。

作者簡介：阿米娜·艾合麥提（1997-），女，新疆葉城人，碩士在讀，研究方向：憲法學與行政法學；岳書光（1972-），男，山東濟寧人，博士，副教授，研究方向：行政法學。

（責任編輯 王昕）