政策性融資擔保體系發展現狀研究
——以嘉興市為例

章云君 宋麗娟

（嘉興南洋職業技術學院 浙江嘉興 314001）

政策性融資擔保作為一個影響力日增的準公共產品，對豐富準公共產品理論具有很強的實踐指導意義。嘉興市委市政府高度重視政府性融資擔保機構體系改革工作，制定了改革實施方案，明確了工作目標和重要舉措，扎實推進各項改革工作。通過研究嘉興市政策性融資擔保體系的發展現狀，可以在一定程度上推動嘉興市政策性融資擔保體系一體化建設的健康可持續發展。

一、國內外研究現狀述評

國外關于政策性融資擔保的探索與實踐由來已久，如美國政府直接干預設立的美國聯邦中小企業局（Small Business Administration，簡稱“SBA”），Craig Armstrong 等（2014）提出當市場的金融發展水平相對較低時，SBA 擔保貸款對年平均就業水平的影響更為顯著；劉寶軍、李嘉緣（2020）認為，日本政策性融資擔保體系主要采用中央與地方上下聯動、擔保與再擔保相互補充的雙層架構；日本、韓國采用以多個地方性擔保機構+中央再擔保機構為主的模式，Uesugi（2008）、Heshmati（2009）提出政策性融資擔保能夠極大地降低中小企業的融資成本；吳明璽（2014）、、趙全厚和黃蓉（2019）認為德國建立的具有再融資和再擔保功能的復興信貸銀行、聯邦政府和州政府擔?；?，保證了擔保體系的穩定發展，確保擔保銀行有效運營；趙全厚和黃蓉（2019）研究發現，法國中央財政出資設立國家擔?；?，依托中央政策性擔保機構，充分激發了民間金融機構的力量，采取協調融資和共擔風險的模式，促使中小企業獲得了穩定持久的金融支持［1-6］。

我國對于政策性融資擔保的研究起步較晚，2018 年1月1 日起施行的《中小企業促進法（修訂版）》首次提出“縣級以上人民政府應當建立中小企業政策性信用擔保體系，鼓勵各類擔保機構為中小企業融資提供信用擔?！?。此后，各省市紛紛出臺《政策性融資擔保體系建設指導意見》，這意味著政策性融資擔保已成為民營經濟、中小微企業和創新創業型企業成長的重要金融支持系統。近年來，國家頒布了一系列政策性融資擔保體系相關文件，反映了政府性融資擔保體系在經濟社會發展中的重要性以及決策層的高度重視。國內學者對政策性融資擔保也做了相關研究，如張喆（2018）提出新時代要重點扶持大型政策性擔保機構；郭鴻雁（2019）提出要聚焦服務小微企業，必須堅持政府性融資擔保機構準公共產品定位；高倫（2021）提出，雖然政策性融資擔保公司信用較好，但最終的結果是將企業的風險轉化成了政府的風險；徐攀、李玉雙（2022）基于浙江省微觀調研數據，實證分析得出：政策性融資擔保機構的總體運行效率偏低［7-10］；等等。

目前，各省圍繞國家融資擔?；饦嫿ǖ娜谫Y擔保機構體系尚在建設和完善當中，各地市政策性融資擔保機構體系市縣一體化協同發展建設仍需要進一步融合落實。嘉興市委市政府高度重視政府性融資擔保機構體系改革工作，按要求制定改革實施方案，明確工作目標和重要舉措，扎實推進各項改革任務落實。隨著嘉興市小微企業信?；鹑谫Y擔保有限公司（以下簡稱“嘉興信?；稹保┩瓿蓪?家縣級擔保機構的吸收合并工作，標志著嘉興市政府性融資擔保機構資源優化統籌工作已按計劃完成，機構體系一體化改革工作取得了階段性成效。

二、嘉興市政策性融資擔保體系發展現狀

（一）頒布并實施配套政策

2021 年10 月21 日發布的《嘉興市政府性融資擔保機構體系改革實施方案》（嘉政辦發〔2021〕50 號），要求構建以嘉興信?；馂辇堫^、縣（市）政府性融資擔保機構為骨干的擔保機構體系，明確包括強化資源統籌、加強機構管理、完善銀擔合作、建立長效機制、突出科創特色、強化數字賦能等主要舉措，提出強化資源統籌的實施步驟，即“三步走”計劃：股權投資、機構合并、資本補充，如圖1所示。

圖1 三步走計劃圖

（二）以股權為紐帶實施股權投資

2022年6月10日，嘉興信?；痤C布嘉信保領〔2022〕2號，其中規定為實施資源統籌的股權投資，嘉善縣同舟融資擔保有限公司（以下簡稱“嘉善同舟”）、平湖市信誠融資擔保有限公司（以下簡稱“平湖信誠”）、海鹽龍信融資擔保有限公司（以下簡稱“海鹽龍信”）等3家公司夯實注冊資本金，同時按謹慎性原則提足各項準備金。平湖信誠完成了由9 個股東變更為單一股東的股權變更，嘉善同舟股東增資2 000萬元，上述3家融資擔保公司確?？鄢吹狡谪熑螠蕚浣?、擔保賠償準備金后凈資產不低于2 億元人民幣。整合完成后，嘉善同舟、平湖信誠、海鹽龍信等3 家公司的股東成為嘉興信?；鹦鹿蓶|，并按照資產評估報告確定的評估值對應的凈資產份額折股。

按照“構建以股權為紐帶的緊密型市縣擔保機構體系”的思路，在完成海寧、桐鄉兩地對嘉興信?；鸬墓蓹嗤顿Y后，2021年，由海寧市、桐鄉市財政部門或經當地政府授權的國企（非政府性融資擔保機構）參股嘉興信?；?，股權投資金額總計1億元。

（三）吸收合并縣級融資擔保機構

截至2022年5月末，嘉興信?；饍粼鰮I務10.12億元，其中嘉善、平湖、海鹽三地4.39億元，占比43.34%，沒有發生一起被擔保企業停貸、斷貸情況。

2022 年6 月29 日，嘉興信?；鹋c嘉善同舟、平湖信誠、海鹽龍信等3家縣級融資擔保公司簽署合并協議，完成對3 家公司的吸收合并工作，標志著嘉興市政府性融資擔保機構資源優化統籌工作按計劃完成，體系改革工作取得階段性成效。

（四）拓寬并補充資本金

嘉興市委市政府高度重視政府性融資擔保機構體系改革工作，按要求制定改革實施方案，明確工作目標和重要舉措，扎實推進各項改革任務。2022年6月，由嘉興信?；饘紊仆?、平湖信誠、海鹽龍信等3家縣級政府性融資擔保公司吸收合并，吸收合并完成后嘉興信?；鹱再Y本由70 389.1萬元增至130 389.1萬元，資本實力大幅提升，龍頭引領作用得到進一步增強。同時，嘉興信?；鸬馁Y本金實力躍居全省市級擔保機構（除寧波外）的第三位，融資擔保服務覆蓋面由市本級拓展至全市域，服務小微企業和“三農”的能力顯著提升，業務實現穩健發展，2022年6月末嘉興市政策性融資擔保業務在保余額131.27億元，同比增長35.74%。

（五）設立辦事處并進行業務培訓

嘉信保領〔2022〕2號規定：嘉興信?；鹪诩紊瓶h、平湖市、海鹽縣設立辦事處，職工的工作內容、工作崗位、工作地點由嘉興信?；鸾y籌安排。嘉善同舟、平湖信誠、海鹽龍信3 家公司所在地政府落實屬地責任，研究制定職工安置方案，多渠道、多形式妥善分流安置所有職工。辦事處設立當天就受理4戶小微企業融資擔保業務，辦結二戶。

針對嘉興信?；鹋c嘉善、平湖、海鹽三地政府性融資擔保機構業務模式上的差異，一方面設立業務過渡期，對存量業務按原合作協議約定、原擔保公司規定進行續保，另一方面廣泛開展銀擔交流宣講、業務座談會等工作，幫助縣級銀行盡快熟悉信保業務，完成新舊擔保模式的切換。根據三縣辦事處的業務發展情況，嘉興信?；鸩粩嗉訌姌I務培訓交流，通過學習促進業務發展，提高公司業務人員的水平，為小微企業提供更高質量的擔保服務。2022年6月27日，海鹽辦事處開展“總對總”業務培訓和嘉興信保業務交流座談會；2022 年6 月30 日，在嘉興信?；鹫匍_嘉善縣各合作銀行信保業務座談會；2022年7月5日，嘉興信?；鹪诩紊妻r商行開展信保業務交流宣講會；2022 年7 月6日，嘉興信?；鹪谏虾＾r村商業銀行開展信保業務交流宣講會；等等。

（六）擴大銀擔合作

嘉信保領〔2022〕2號規定：銀擔合作方面，統一出資銀行與非出資銀行擔保貸款利率上限，最高不超過8%/年，如省擔保集團有規定上限的從其規定；資金存放方面，給予嘉善、平湖、海鹽三地合作銀行一年寬限期過渡，整合后一年內三地合作銀行的資金存放管理可自行選擇以下一種方式：可以選擇按照嘉興信?；鹬贫ǖ摹顿Y金存放管理辦法》存放，或者按照上月末在保余額的10%存放。如果原公司資本金（指實際到位資金）不足以按上述比例存放的，相應調低存放比例，2023年1月1日起統一按照《資金存放管理辦法》存放。

截至2022年6月27日，嘉興信?；鹨雅c22家合作銀行簽訂嘉興市遠期結售匯業務合作協議，與70余家企業開展“零費率”“無擔?！钡膮R率避險擔保業務，擔?？偨痤~約1億元，減免擔保費超100萬元。嘉興信?；鹩行Оl揮銀政企的紐帶作用，拓寬嘉興各區縣的小微企業融資渠道，發揮政府增信平臺作用。

三、政策性融資擔保體系發展存在的不足及原因分析

（一）擔保覆蓋面有待進一步擴大

根據2021年嘉興市國民經濟和社會發展統計公報，民營在冊市場主體63 萬戶，占全部市場主體比重達97.2%。截至2021 年1 月末，全嘉興市6 家政府性融資擔保機構注冊資本14.30 億元，擔保戶數3 160 戶，期末在保余額76.52億元，同比增長86.73%。到2022年，政策性融資擔保額度、擔保戶數、期末在保余額等相較2021 年均大幅提升，但面對大量的民營在冊市場主體，在覆蓋面方面，政府性融資擔保服務覆蓋率并不高，政府性融資擔保機構的擔保覆蓋面仍有很大提升空間。

（二）風險補償機制有待進一步完善

1.政府性融資擔保的準公共產品定位，決定了其高風險、低收益的特點。政府性融資擔保機構涉及的客戶群體主要是小微企業、“三農”主體以及初創期科技型企業，這些企業具有廣泛、小微、輕資產等特殊性，需要擔保增信的風險更大。

2.擔保機構的代償率較高。小微企業、“三農”主體以及初創期科技型企業擔保不良率通常來說比較高，擔保機構的代償率也隨之相應提高，然而保費收入卻無法彌補代償損失，必須依賴地方財政提供資金支持以維持擔保機構正常運轉，但是目前有關部門尚未明確對政府性融資擔保機構的風險補償機制和措施，5%的代償容忍度缺少具體資金補充辦法，擔保機構的持續經營難以保障。

（三）專業化的人才隊伍建設有待進一步加強

1.擔保從業人員現狀與擔保業務的快速發展不匹配。我國擔保行業發展時間較短，擔保行業涉及多門學科知識，如法律、金融、管理、財務等，擔保產品的設計和開發、擔保風險的識別和防控等工作需要具有較強專業素養和豐富從業經驗的人員來擔任。然而，一些擔保公司，特別是一些地方政策性擔保公司業務人員不熟悉擔保［11］，不熟悉金融，缺乏專業背景，從而導致擔保從業人員隊伍與擔保業務的快速發展不匹配［12］。

2.從業人員專業水平偏低。從業人員專業水平和儲備不足，一方面是行業內大部分的人才都偏向流入保險等高薪資行業；另一方面是行業內缺少專門培養擔保人才的培訓機制。專業技術人才、管理人才的缺乏，制約了擔保公司服務效率的提高和服務范圍的擴大。

（四）數字化風險管理能力有待進一步提高

1.大數據風控管理能力不足。擔保機構對企業擔保前、擔保后開展風險調查評估和評審的能力難以滿足風控要求，對擔保授信額度的測評缺乏規范模式。對單個被擔保人而言，風險調查評審能力不足，對擔保授信額度的測評缺乏規范模式。政府性融資擔保機構涉及的客戶群體主要是小微企業、“三農”主體以及初創期科技型企業，這些企業具有廣泛、小微、輕資產等特殊性，需要擔保增信的風險更大。

2.信用信息未實現共享。目前，一些信用評估機構在對小微企業、“三農”主體進行信用評級時，其評價依據、評價方法等評價的口徑不一樣，缺乏行業統一準則，而且各機構對小微企業、“三農”主體評估的信用信息還沒有實現共享，授信主體需要耗費大量的時間、精力去調查和評估申請貸款的小微企業、“三農”主體的信用狀況，阻礙了擔保行業的發展。

（五）清收效率有待提高

1.在保余額快速增加，應收代償款絕對數額必然隨之增大。在當前經濟環境復雜多變、不確定的情形下，政府性融資擔保機構可能面臨較大的代償壓力，在保余額增加，應收代償款絕對數額也隨之增加，一旦發生代償，就需要花很長時間去追償，一般需要通過訴訟強制執行，也可能低價處置抵押資產進行變現，從而減少擔保機構的損失和風險，有的則無法進行追償。

2.現有追償方式無法滿足應收代償款的清收。追償案件雖然操作比較簡單，但單純依賴外聘律師，缺乏主動性，如果公司投入過多的人力、物力和財力進行追償，既浪費時間和精力，也會影響公司收益和資金的流動性。政府的資金必須保證增值保值，而追償和處理的時間越長則意味著國有資本的損失越大，不利于擔保行業的可持續發展。

四、推動政策性融資擔保體系一體化發展的建議

（一）進一步擴大擔保覆蓋面

首先，可以加強銀擔合作，暢通合作渠道，做大政府性融資擔保機構的規模，提升放大倍數，做大客戶群體，擴大區域覆蓋面，通過大數法降低風險。其次，利用現代信息技術優化融資擔保業務鏈條，創新運營方式，通過設計多種擔保產品及不同的擔保費率，引導信貸資金流向各領域的小微企業、“三農”主體，有效提升融資擔保服務的精準性。最后，政策性融資擔保機構可以通過與互聯網保險公司等開展在線合作，依據大數據手段，降低擔保風險，減少不良擔保損失，進而擴大擔保覆蓋面。

（二）進一步完善風險補償機制

首先，地方政府可做出規定，如果政府性融資擔保公司凈資產放大倍數達到8倍時，給予資本金補償。其次，地方政府可做出規定，當政府性融資擔保公司年度代償率超過1%時，對超過1%的部分給予風險補償。按1%保費費率（年化）測算，對擔保費率低于1%的部分，給予保費補償。政府性融資擔保公司為支持如“雙?！薄翱苿摗钡鹊某袚?，按低于1%收費部分，給予保費補償。最后，按代償率與政府性融資擔保公司績效工資考核掛鉤。

（三）進一步加強專業化人才隊伍建設

首先，應注重高學歷人才的引進和培養，通過創新人才激勵機制，吸引復合型、專業型人才，保障引進人員享有相應的經濟待遇和發展空間，穩定人才隊伍，從而提高企業從業人員整體的學歷水平和專業素養。其次，形成人員能上能下的晉升激勵機制，讓想干事、能干事的人有發揮作用的機會和場所。最后，注重對擔保從業人員的培養，如通過職業教育、在職培訓等方式，進一步提高擔保專職人員的職業素養。

（四）提高數字化風險管理能力

一方面，以擔?！爱a品”推進批量融資擔保業務。利用大數據風控技術，對擔保前、擔保后的小微企業、“三農”主體開展風險調查評估和評審，對擔保授信額度的測評統一規范模式，并推出多種不同功能的擔保產品，如創新推出“科創?！碑a品、“創貸?！碑a品等。加強與創業擔保貸款政策的協調配合，為符合條件的小微企業、“三農”主體提供擔保［11］。通過提供便捷、有效的服務，切實提升小微、“三農”主體的獲得感，進一步推進批量融資擔保業務發展。另一方面，建立信用數據庫，實現數據共享。建立小微企業、“三農”主體信用數據庫，實現信息自動采集、實時更新，建立和完善基礎信息、綜合信息、信用和正負面信息查詢功能，這些信用數據可以在全國金融系統內共享，各銀行、擔保機構可以免費使用，以深入了解小微企業、“三農”主體的資信水平，從而做好風險管理工作。

（五）多渠道多模式清收不良資產，提高清收效率

首先，可以為政府性融資擔保機構配備專業的法律人才，建立市場化薪酬體系，以吸引更多專業人才的加盟。其次，探索多渠道、多模式清收。將應收代償款按簡單案件、疑難案件，預計無資產可收、有資產可收等進行歸類，然后按類別進行批量清收，批量清收可進行市場化處置。如政府性融資擔保機構按約定比例代償后，將產生的應收代償款，批量委托符合條件的第三方機構如律師事務所等代為清收。也可將歸類的應收代償款打包轉讓給符合條件的第三方機構如資產管理公司等，進行市場化處置，提高代償追償效率。最后，代償納入征信系統。對因無法歸還銀行貸款而由政府性融資擔保公司代償的被擔保人，一旦發生代償，應納入中國人民銀行的征信系統，對其失信行為進行記錄。