“一帶一路”規則“軟聯通”的推進和優化路徑?

李 遠 圖古勒

隨著全球治理體系加速變革，圍繞國際規則制定的競爭與合作成為當前國際社會中的重要現象。由于同一規則的實施會給各國帶來不同的相對收益變化，各國都希望能夠最大程度確立起對本國有利的國際規則，因而關于國際規則制定的競爭日益激烈，合作則進展緩慢。①李向陽：《國際經濟規則的形成機制》，《世界經濟與政治》2006 年第9 期，第67—76 頁。這導致國家間的規則互動出現了兩方面問題：一是發達國家在國際規則制定權的爭奪中優勢明顯，并且常常采取實用主義和雙重標準，合則用，不合則棄，使得新興市場國家和發展中國家所處的外部環境復雜嚴峻；二是國際規則制定的多邊合作停滯，機制封閉化、規則碎片化情況突出，全球市場分割和貿易體系分化的風險上升。為此，中國著力促進與共建“一帶一路”國家（以下簡稱“共建國家”）在規則方面的“互聯互通”。推進“一帶一路”規則“軟聯通”成為共建“一帶一路”的重要工作，相關內容被寫入了多份中國政府的重要文件。例如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和遠景目標綱要》中提出，“推進戰略、規劃、機制對接，加強政策、規則、標準聯通”。②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和遠景目標綱要》，中國政府網，2021 年3 月13 日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

“一帶一路”規則“軟聯通”有別于國家間規則互動的“發達國家模式”。關于規則，許多學者對其概念進行過分析，并且已經形成了較為統一的觀點，即規定行為體在特定情形條件下應采取的適當行為模式、應履行的強制性義務、可享有的合理性權利、違反的后果的明確安排。③參見[英]赫德利·布爾：《無政府社會：世界政治中的秩序研究》，上海人民出版社2015 年版，第50 頁；嚴存生：《規律、規范、規則、原則——西方法學中幾個與“法”相關的概念辨析》，《法制與社會發展》2005 年第5 期，第115—120 頁；李明月：《國內規則與國際規則的互動研究》，中國社會科學出版社2019 年版，第41 頁。而關于共建“一帶一路”中的“軟聯通”的分析有如下幾種代表性觀點。第一種觀點，認為共建“一帶一路”中的“軟聯通”主要包括“政策溝通”和“民心相通”，并未將“規則聯通”納入其中。④趙明昊：《與世界“軟聯通”》，《神州學人》2015 年第10 期，第3 頁。第二種觀點，認為其內涵廣泛，既包括文化、醫藥、運營管理等軟性項目“走出去”，也包括語言、文化、精神和價值層面的溝通和交流，還包括規則標準和金融體系的對接以及人才培養的交流合作。①趙磊、白樺、齊福全：《重視“一帶一路”早期項目的建設與評估》，《開放導報》2019 年第1 期，第23—29 頁。第三種觀點將其限定在政策、規則、標準“三位一體”的“軟聯通”之上，認為規則“軟聯通”是其中的一個方面。②李愛仙、郭晨光、劉春卉：《“一帶一路”背景下政策、規則、標準的軟聯通》，中國標準出版社2020 年版，第1—10 頁。上述三種觀點對于“軟聯通”的分析較為籠統，缺乏對這一概念的深入理解。

“軟聯通”這一概念的內涵需要從“軟”“聯”“通”三個方面理解?！败洝笔菍Α盎ヂ摶ネā笨腕w屬性特征的描述：一方面，“軟”表示與基礎設施等“硬聯通”具有的物理屬性相對，體現一種非物理屬性；另一方面，其又明顯區別于精神、價值等主觀層面的“心聯通”，表現出客觀屬性。共建“一帶一路”中的“軟聯通”的客體應包括規則、標準、制度、政策、管理、語言等廣泛的非物理性、非主觀性因素?！奥摗笔菄议g規則、標準、制度等“軟”因素協調一致、有效對接的互動過程?！巴ā笔菄议g規則、標準、制度等“軟”因素協調對接的效果。因此，共建“一帶一路”中的“軟聯通”的內涵可以被界定為：共建“一帶一路”合作中所涉及的“軟性”因素的協調一致和有效對接，包括將所涉及的規則、政策、制度、管理等從國家間彼此沖突狀態轉化為相互協調的狀態。

結合對于“規則”和“軟聯通”這兩個概念內涵的界定，本文認為，“一帶一路”規則“軟聯通”是指中國與共建國家通過一定的程序，圍繞相互沖突的規則進行協商、協調，商定雙方能夠在共建“一帶一路”中一致接受的、共同遵守的規則安排，使兩國規則相互沖突的矛盾得以解決。需要注意的是，規則“軟聯通”并不是兩國針對同一事項的國內規則可以同時適用，而是兩國通過協商、協調，形成一個在特定合作中能夠被雙方一致接受、共同遵守的規則安排，并在合作中按該規則安排行事。十年來，中國與共建國家已經在“一帶一路”規則“軟聯通”方面形成了豐富的實踐創新，但是尚需要理論層面的系統梳理。本文擬基于高質量共建“一帶一路”的成功實踐，總結“一帶一路”規則“軟聯通”的發展路徑與特征，提煉具有普遍規律的中國方案，并探討今后優化“一帶一路”規則“軟聯通”的政策建議。

一、“一帶一路”規則“軟聯通”的發展路徑

長期以來，國家間規則互動由發達國家主導。然而，這種“發達國家模式”的弊端逐漸顯現。首先，部分發達國家宣揚所謂“基于規則的國際秩序”，促使各國圍繞國際規則制定的博弈日益激烈，而多邊合作停滯，國際規則出現碎片化、區域化、集團化趨勢。其次，部分發達國家在新興領域推出的一些所謂“高標準規則”對廣大發展中國家不利?；诖?，中國將“一帶一路”規則“軟聯通”作為國家間規則互動的新方案與新模式，這種互動模式強調相互尊重、協商合作，在發展路徑上明顯有別于“發達國家模式”，體現了“共商、共建、共享”的原則。具體來說，“一帶一路”規則“軟聯通”的發展路徑是以“一國一策、共商對接”為原則，以基于“硬法”或“軟法”實現規則“軟聯通”為主要方式，以雙邊和多邊合作機制為支撐?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”已經通過該路徑取得了積極的進展。

（一）“一帶一路”規則“軟聯通”以“一國一策、共商對接”為原則

共建國家根據本國的基本國情和國家利益，對參與共建“一帶一路的需求不同。例如，有些國家的需求是借助中國的資金與經驗加強本國的基礎設施建設，另一些國家專注于與中國擴大產能合作與經貿合作，還有的國家希望與中國進行全方位、多領域的協同發展。因此，中國與各共建國家開展合作的領域、路徑及方式不同，合作中面臨的課題自然也不盡相同?！耙粐徊摺奔粗袊c共建國家基于雙方合作的重點領域、主要方式、突出的需求來選擇進行規則“軟聯通”的領域、推進方式以及配套政策。在中國與共建國家商簽“一帶一路”合作文件時便遵循“一國一策”原則。中國與不同國家簽署的合作文件在框架結構上基本一致，但是在內容上卻有明顯差異。比如，根據《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄》，兩國在設施聯通方面的合作有設立交通物流中心，開展航天技術及應用領域合作等；在貿易暢通領域方面的合作內容有出入境管理、檢驗檢疫、加強認證認可等；在資金融通領域的合作內容有使用本幣結算等。①《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄》，中國一帶一路網，2019 年1 月3 日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/76375.html。而在《中華人民共和國政府與蘇丹共和國政府關于共同推進絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路建設的諒解備忘錄》中則沒有以上相關內容，而是根據蘇丹的需求，增加了開展產業集聚區和經貿合作區等內容。②《中華人民共和國政府與蘇丹共和國共同推進絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路建設的諒解備忘錄》，中國駐蘇丹大使館網站，2020 年 1 月 14 日，http://sd.china-embassy.gov.cn/zsgx/zlk/202001/t20200114_7274808.htm。

“共商對接”是指“一帶一路”規則“軟聯通”不是中國單方面的縱向推動，而是中國與共建國家共同發揮能動作用。其不僅包括中國與共建國家的規則聯通，也包括其他共建國家之間的規則協調對接。在推進“一帶一路”規則“軟聯通”的進程中，中國不是從權力和博弈的角度看待國家之間的規則互動，也不追求規則制定的絕對支配權和主導權，而是強調同共建國家相互尊重，平等協商?！肮采虒印痹瓌t在中歐班列建設運營的相關規則的“軟聯通”上得到全面的貫徹與落實。長期以來，橫跨亞歐大陸的鐵路運輸受到規則不通問題的嚴重阻礙?？紤]到亞歐間鐵路運輸的巨大潛力，由中國倡導發起，亞歐多國積極響應，共同打造了中歐班列這一重要的國際公共產品。在中歐班列建設運營過程中，途經國家共同發揮能動作用，推動相關規則實現聯通。例如，途經國家共同推出“中歐安全智能貿易航線試點計劃”（簡稱“安智貿”）、“海關—鐵路運營商推動中歐班列安全和快速通關伙伴合作計劃”（簡稱“關鐵通”），共同推進多式聯運“一單制”、無紙化信用交接等通關規則，共同推動國際鐵路合作組織（Organisation for Co-operation between Railways, OSJD）為中歐班列解除了鐵路運郵限制等。中歐班列建設運行中的規則“軟聯通”，不是由中國一家主導，而是由途經國家合力推動，不是中國和某一國家的雙邊規則協調，而是亞歐多國之間的規則聯通。

（二）“硬法”或“軟法”是“一帶一路”規則“軟聯通”的主要方式。

國家之間實現規則“軟聯通”包括兩個階段。第一階段，各當事方通過協商達成一致同意、共同遵守的規則安排，從而使各方在相關功能領域合作中的規則沖突得以解決。第二階段，規則安排正式生效，為當事方之間的合作提供保障，各方實現相關規則的“軟聯通”。協商一致、共同遵守的規則安排是國家之間實現規則“軟聯通”的關鍵。規則安排既可以是正式的國際條約等“硬法”形式，也可以是非條約文件或口頭約定等“軟法”形式。不同形式的規則安排在形成過程、文本形式及約束效力上具有明顯差異，可以據此將“一帶一路”規則“軟聯通”的實現方式分為基于“硬法”實現規則“軟聯通”的方式和基于“軟法”實現規則“軟聯通”的方式。

通常來說，各當事方基于“硬法”實現規則“軟聯通”的過程是：各方通過正式程序進行關于規則“軟聯通”的協商、談判，形成一致意見后制定并簽署正式國際條約形式的規則安排，再經過各自國內法律程序批準以生效和實施，在當事方合作中持續有效發揮作用，以國際條約具有的約束力為雙方的規則“軟聯通”提供保障?；凇坝卜ā睂崿F規則“軟聯通”的方式具有如下特征。一是各當事方協商達成的規則安排以正式的國際條約形式呈現，往往需經過正式的談判程序和嚴格的國內法律程序方可生效。二是規則安排的文本通常會對規則內容進行細致描述，對雙方的權利和義務進行明確界定，甚至還會包含具體的爭端解決機制及懲罰辦法。三是正式國際條約形式的規則安排在通過兩國國內法律程序后，就具有了一定的國內法效力。各方的國內法律體系需要提供相應支持，保障規則安排在當事方國內的履行。

從實踐來看，中國與共建國家在貿易、投資、交通運輸等傳統領域往往利用國際條約等“硬法”實現規則“軟聯通”。例如，中國和部分國家簽署的區域貿易協定（RTAs）、經營者互認協議（AEO）、雙邊投資協定（BITs）、國際道路運輸便利化協定等。其中，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）是“一帶一路”倡議提出后中國簽署的重要區域貿易協定，也是助力“一帶一路”規則“軟聯通”的標志性成果。RCEP 明確界定了各成員國可享受的優惠關稅等一系列貿易投資便利化措施的權利，以及須承擔的保證政府采購透明度和禁止反競爭活動等一系列義務。各成員國必須保證協定在其國內的履行，使得協定具備一定的國內法效力。并且，RCEP 的爭端解決條款明確了成員國違約的懲罰和補償措施。RCEP 協定的談判、簽署與生效是基于“硬法”實現各當事方規則“軟聯通”的典型案例。

各當事方基于“軟法”實現規則“軟聯通”的過程是：各方通過正式或非正式程序進行磋商，就某些規則的“軟聯通”形成共識，以口頭約定或簽署非條約文件的形式予以確認，形成規則安排，不必經過各自國內法律程序的批準便可生效?；凇败浄ā睂崿F規則“軟聯通”的方式具有如下特征。一是各方協商形成的規則安排通常表現為聯合聲明、聯合公報、合作倡議、諒解備忘錄等非條約文件的形式，有時甚至只是領導人的口頭約定，一般不需要經過國內法律程序批準，甚至可以不對外公布規則安排的文本而在保密狀態下實施，不具有法律約束力。①劉曉紅：《論“一帶一路”建設中的軟法治理》，《東方法學》2022 年第5 期，第100—115 頁；顧賓：《軟法治理與“一帶一路”法治化和全球化》，《外交評論（外交學院學報）》2022 年第4 期，第1—27 頁。二是規則安排的文本主要采取“旨在”“希望”“提倡”等措辭，通常不會對雙方的權利或義務進行明確界定，只是關于各當事方意愿和訴求初步的協調、對接。三是在這種方式下，規則“軟聯通”受到政治保障，即各方因國際道義和雙方的政治聯系自覺遵守達成的規則，保證相關規則處于聯通狀態。

中國和共建國家基于“軟法”實現“軟聯通”的規則主要有兩類。第一類規則的功能是確認和對接中國與共建國家雙方合作的目標與訴求、領域與內容、路徑和方法。這一類規則的“軟聯通”主要通過中國與共建國家協商簽署“一帶一路”諒解備忘錄、“一帶一路”規劃以及伙伴關系聯合聲明等實現。例如，在《中波共建“一帶一路”諒解備忘錄》中，中國與波蘭實現了三個方面規則的“軟聯通”。首先，雙方實現了關于共建“一帶一路”合作目標的“軟聯通”。②《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄》。其次，雙方確認合作的重點領域以及每一領域中的具體合作內容，在合作內容上實現“軟聯通”。再次，雙方在合作方式上實現“軟聯通”。雙方共同確定合作的方式包括但不限于：建立信息溝通平臺；開展重點領域試點示范聯合研究、人員培訓等；支持重大項目開發、落實，為重大項目提供融資支持。第二類規則的功能是確認和對接中國與共建國家在非傳統領域或高敏感領域合作的原則目標和初步規劃。習近平指出，“要穩步拓展合作新領域，穩妥開展健康、綠色、數字、創新等新領域合作，培育合作新增長點?！雹佟读暯匠鱿谌巍耙粠б宦贰苯ㄔO座談會并發表重要講話》，中國政府網，2021年11 月19 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/19/content_5652067.htm。這體現出中國與共建國家的合作領域開始突破貿易、投資、貨幣合作等傳統領域。同時，中國與東盟國家已經開始共同推動在數字網絡、衛生健康、糧食等非傳統功能領域的規則“軟聯通”。由于中國與東盟國家在非傳統領域的合作尚處于起步階段，因此雙方主要基于“軟法”在原則、目標和初步規劃等相關規則上實現“軟聯通”。②例如，中國和東盟分別在2016 年和2020 年簽署了《中國—東盟衛生合作與發展南寧宣言》和《中國—東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》。

（三）“一帶一路”規則“軟聯通”以雙多邊機制化合作為主要支撐

機制化合作是共建“一帶一路”轉入高質量發展階段后的重要內容，中國已經在“一帶一路”框架下構建起較為完整的雙多邊合作機制體系，將會對“一帶一路”規則“軟聯通”起到重要的支撐作用。首先，機制化的合作為共建國家之間政策、規則和標準的協調對接和信息的交流共享提供了平臺。其次，機制化的合作能夠有效地保障中國與共建國家間規則“軟聯通”合作的持續推進，降低由意外狀況導致合作中斷的概率。

瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）是建立在共建“一帶一路”框架下的重要合作機制。水資源合作是瀾湄合作的重要領域，然而瀾湄六國發展水平有著明顯的差異，水資源治理水平不一，各國利益和訴求也差異較大，六國實現水資源治理規則“軟聯通”的難度較大。瀾湄合作機制的建立對瀾湄六國水資源治理規則的“軟聯通”起到了顯著的促進與支撐作用。瀾湄合作為六國提供了多個交流平臺和協調機制，③瀾湄水資源合作部長級會議和論壇、瀾湄水資源合作聯合工作組、瀾湄水資源合作中心等。有效整合了六國水資源治理的利益與需求，促進了水資源治理相關規則“軟聯通”的實現。2018年，在瀾湄合作第二次領導人會議上，六國領導人審議通過了《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》（以下簡稱“《行動計劃》”）。這是瀾湄六國水資源治理相關規則實現“軟聯通”的標志性成果。④其中包括水資源合作的目標、原則、重點領域，以及合作的方式和機構安排等。此外，《行動計劃》的實施指南還對各方的責任和義務進行了明確規定。此后，瀾湄合作機制為上述規則的“軟聯通”持續提供保障和支撐。首先，瀾湄水資源合作聯合工作組在每年的例行會議上審議各成員國《行動計劃》實施進展報告，在匯總后提交各國政府，并視情況將評估信息向公眾發布。其次，中國與其他五國共同啟動了瀾湄水資源合作信息共享平臺。再次，瀾湄合作設立專項資金為水資源項目合作提供支持；中國水利部為湄公河國家的水利工作者開設了培訓班、研究生班。這些舉措能夠支持各當事方對《行動計劃》中相關規則的履行，對規則安排的執行情況進行監測，降低意外情況發生的概率，相關規則的“軟聯通”能夠得到充分保障。

二、“一帶一路”規則“軟聯通”的特征

傳統西方國際關系理論中的規則觀特別強調國際規則對不同國家影響的差異性，視國家間規則互動為競爭和博弈。①Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games,”International Organization, Vol. 42, No. 3, 1988, pp. 427-460; Stephen D. Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol. 43, No. 3,1991, pp. 336-366; Susanne K. Schmidt, “Mutual Recognition as a New Mode of Governance,”Journal of European Public Policy, Vol. 14, No. 5, 2007, pp. 667-681.因此發達國家主導的國家間規則互動通常具有以下特征。一是發達國家通常會在重點功能領域根據本國利益和國內規則的內容預先設置“規則模板”，此后憑借自身的強大實力在國際規則制定博弈中占據優勢地位。隨后這些國家通過一定的獎懲機制，促使其他國家接受并遵守這些“規則模板”，力圖實現其國內規則的國際化，獲得更大收益。二是部分發達國家還將規則作為地緣競爭的工具，導致國際規則碎片化、區域化、集團化趨勢日益明顯。②例如，美國主導的“印太”經濟框架（IPEF）等均有明顯的地緣競爭特征，企圖建立排除中國、對抗中國的經濟體系。三是它們在一些尚未形成正式、穩定的國際規則的新興領域，推行更加符合自身利益的所謂“高標準規則”，以搶占先機。

上述這些“高標準規則”往往是廣大發展中國家在當下難以接受的，推行這些規則不僅不利于相關領域的國際合作，還使許多發展中國家喪失發展機會，陷入不利境地。①例如，美國在數字領域大力推行以“數據跨境自由流動”為核心的高標準美式數字經貿規則，而數據的跨境自由流動可能會使許多數字實力較弱的發展中國家喪失本地相關產業的發展機會，影響其社會經濟發展。唐巧盈、楊嶸均：《跨境數據流動治理的雙重悖論、運演邏輯及其趨勢》，《東南學術》2022 年第2 期，第72—83 頁。

從中國推動“一帶一路”規則“軟聯通”的實踐路徑中可以看出，規則“軟聯通”作為中國與共建國家間規則“互聯互通”的中國方案，具有區別于發達國家主導的國家間規則互動的明顯特征，即功能領域廣泛性、多元化與開放性、可持續性。

第一，“一帶一路”規則“軟聯通”覆蓋的功能領域具有廣泛性。雖然規則本身具有非物理特性，但通常和跨國合作中的某一具體功能領域相結合。共建“一帶一路”的核心要義是通過提升共建國家間的“互聯互通”水平，促進共同發展，具有明顯的發展導向性。發展是一個國家由不發達向發達狀態轉變的過程，這種轉變是多維度、全方位、寬領域的，并不局限于某些具體方面。為了促進共同發展，共建“一帶一路”的合作內容涉及基建、貿易、綠色環保、數字經濟等廣闊領域，不是僅局限于對某一方最有利的領域?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”自然也要覆蓋跨國合作所涉及的廣泛領域。

第二，“一帶一路”規則“軟聯通”具有多元化與開放性特征。合作共贏是共建“一帶一路”的基本理念。首先，共建“一帶一路”是所有合作國家的共商、共建、共享，不是中國一家獨唱。其次，共建“一帶一路”向所有國家開放，不設門檻。反映在“一帶一路”規則“軟聯通”上，一是中國不在共建“一帶一路”涉及的各功能領域促使其他合作國家共同采用統一的規則，也不預先設置“規則模板”或“規則門檻”，而是因國、因時、因勢，在共建過程中共同尋找彼此的“最大公約數”，以最大限度的包容性實現的規則“軟聯通”。這表現出明顯的多元化特征。二是在基礎設施“硬聯通”中，地理條件的約束會在客觀上導致部分國家和地區短期內難以參與到共建“一帶一路”中，而“一帶一路”規則“軟聯通”受地理條件限制較小，相較于基礎設施“硬聯通”更具開放性，所有具有合作意愿的國家均可參與“一帶一路”規則“軟聯通”。

第三，“一帶一路”規則“軟聯通”注重可持續性。隨著共建“一帶一路”進入高質量發展階段，增強其可持續性成為重要內容。確?？沙掷m性，自然是中國推動“一帶一路”規則“軟聯通”的重中之重。首先，考慮到共建國家多為發展中國家，“一帶一路”規則“軟聯通”并不一味追求規則安排的所謂“高標準”。如果“高標準規則”需要多數共建國家付出很高成本來適應，那么規則安排可能會不受歡迎，規則“軟聯通”也就難以持續。其次，中國重視利用“軟法”實現與共建國家的規則“軟聯通”。通過這樣的方式，中國與共建國家可以避免在一些新興或敏感領域界定各自權利與義務的難題，只是對合作的目標和方式進行初步協調，既確保短期內合作能夠順利推進，又為在長期中實現更高質量規則“軟聯通”打造了基礎和接口。

三、“一帶一路”規則“軟聯通”進一步發展的優化方案

“一帶一路”規則“軟聯通”是一項兼具長期性和復雜性的系統工程。在中國與共建國家合力推動下，規則“軟聯通”已取得積極的進展，但是仍然存在不少需要解決的課題。在全球規則競爭日益激烈的情況下，要加大力度、多措并舉、聚焦沿線、放眼世界，推動“一帶一路”規則“軟聯通”的進一步深化。

（一）“一帶一路”規則“軟聯通”面臨的主要課題

第一，中國與共建國家之間的規則“軟聯通”水平在不同地區與不同功能領域之間的差距有待縮小。首先，由于“一帶一路”規則“軟聯通”以“一國一策”為原則，中國與共建國家根據具體國情以及合作中的現實需要選擇進行規則“軟聯通”的領域和方式等，因此，中國與共建國家間規則“軟聯通”的水平在不同國別和區域之間存在明顯的差距。例如，截至2023 年1月6 日，與中國簽署“一帶一路”合作文件的非洲國家占全部非洲國家的比例為83.87%，亞洲國家的這一比例為83.33%，歐洲國家的比例為58.70%，北美洲國家的比例為30.77%，各大洲之間存在明顯的差異性。又如，中歐班列沿線國家關于鐵路貨運通關規則的“軟聯通”達到了很高的水平，而亞歐大陸其他國家的鐵路貨運依舊受到規則不通的阻礙。此外，中國與東盟、新西蘭、智利、巴基斯坦等重要伙伴國不僅已經簽署了自由貿易協定，而且自2015 年起陸續實現了這些自由貿易協定的升級和更新，然而目前絕大多數共建國家尚未與中國簽署自由貿易協定。其次，中國與共建國家的規則“軟聯通”水平在各功能領域之間也表現出明顯的差距。目前，中國與共建國家在貿易、投資、貨幣合作等傳統領域的規則“軟聯通”水平較高，而在生態環境、衛生健康、數字網絡、爭端解決等非傳統領域的規則“軟聯通”雖然發展迅速，但是與經貿等領域的規則“軟聯通”相比，水平存在明顯差距。

第二，規則“軟聯通”的質量尚需進一步提高。這一質量主要體現在中國與共建國家為實現雙方規則“軟聯通”而簽署的條約文件中規則條款對雙方合作的保障程度與其本身的標準水平。首先，在現階段的共建“一帶一路”過程中，中國與共建國家主要通過諒解備忘錄、聯合聲明、共同倡議等“軟法”實現規則“軟聯通”?！败浄ā敝皇浅醪絽f調各方在這些領域開展合作的基本路徑和方向，并未對各方權利與義務以及違反后果等予以明確規定。與此不同，正式的國際條約一經當事國國內法律程序通過便具有一定的國內法效力，當事國需要保障相關規則在國內的履行。同時，正式的國際條約通常明確地規定了各當事方可享受的權利與應履行的義務。因此，基于“軟法”實現的規則“軟聯通”對于中國與共建國家間合作的保障程度明顯較低。其次，中國與共建國家為實現規則“軟聯通”而簽署的條約文件中規則條款的標準水平尚有待提高。例如，共建國家大多為發展中國家，在貿易投資、數字網絡、綠色環保等共建“一帶一路”的重點合作領域，無論是在實踐層面還是規則制度層面的發展，距離國際先進水平尚有較大差距，目前對于部分高標準國際規則還難以接受。在“一帶一路”建設中，中國與共建國家為實現規則“軟聯通”而達成的規則安排的標準水平尚有很大提升空間。

第三，部分規則安排可以更貼近實際需求?，F階段的“一帶一路”建設已經對一些規則安排提出了更急迫的完善需求?；A設施建設一直是共建“一帶一路”重要的合作領域之一。共建基礎設施涉及中國企業的海外投資，而企業的海外投資會面臨眾多無法回避的風險，政治風險是其中一個重要方面。參與共建“一帶一路”的中方企業迫切需要對其海外投資進行保障的規則制度。然而，中國簽署的雙邊投資保護協定大多生效于“一帶一路”倡議提出之前，許多協定的生效日期甚至可以追溯至20 世紀90 年代，這些協定在現階段的共建“一帶一路”中較難起到積極作用。例如在爭端解決規則方面，現有雙邊投資保護協定通常只規定了投資者可選擇通過東道國法院或第三方仲裁的方式解決與東道國政府的爭端。而在目前的實踐當中，投資者普遍產生了在投資仲裁領域建立上訴機制的強烈需求。①王貴國等：《“一帶一路”爭端解決機制》，浙江大學出版社2017 年版，第45 頁。此外，中國以“一帶一路”國際商事調解中心為依托開創了“調節+仲裁”的爭端解決模式，被許多投資者稱為“東方經驗”。然而，上述關于投資爭端解決的新需求和新經驗尚需落實到規則安排中，以升級現有規則安排。顯然，對較早時期形成的規則安排進行升級具有很高的緊迫性。

第四，面臨來自發達國家以規則為名的競爭。拜登政府上臺后，大肆宣傳和推行“基于規則的國際秩序”，把這種所謂規則作為國際秩序的核心。美國以及部分其他發達國家正在逐步將競爭中立、跨境數據自由流動、公開政府數據、碳邊界稅等各功能領域符合其自身利益但對中國不利的規則引入其主導或參與的國際經濟合作中，通過一定的獎懲手段使其他國家對接這些規則。它們欲通過這樣的方式在全球治理的諸多領域建立起排除中國的聯盟體系。此外，2018 年之后，美國、歐盟、日本等主要發達經濟體不斷推出由其主導的全球基礎設施建設計劃，意圖與共建“一帶一路”展開競爭。例如，2019 年，美國與日本、澳大利亞聯合推出“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃；2021 年，七國集團（G7）聯手發起“重建更好世界”計劃（Build Back Better World, B3W），核心內容是所謂滿足發展中國家的基礎設施需求。②李遠、鞏浩宇：《海外基建競爭與歐盟“全球門戶”計劃》，《國際展望》2022 年第6 期，第73—90 頁。因此，來自發達國家的規則競爭是中國在推動共建“一帶一路”過程中不可忽視的干擾和挑戰。

（二）“一帶一路”規則“軟聯通”的優化方案

第一，擴大“一帶一路”規則“軟聯通”覆蓋的地理范圍和功能領域。首先，應著手對“一帶一路”規則“軟聯通”的進展進行全面評價，探尋與更廣泛地理范圍內的共建國家共同提升雙方規則“軟聯通”水平的方案，克服雙方在共建“一帶一路”過程中有關規則的沖突障礙。其次，應與共建國家合力擴大“一帶一路”規則“軟聯通”涉及的功能領域。尤其是在網絡空間、綠色低碳等關乎共建“一帶一路”發展又缺乏權威國際規則的新興領域，共同探索相關國際規則的制定，實現在這些領域的規則“軟聯通”。

第二，提高規則“軟聯通”的質量，更新滯后規則。首先，要與共建國家合力提高“一帶一路”規則“軟聯通”的質量。一是應該與有關國家構建起契合共建“一帶一路”發展要求、符合發展中國家利益的規則體系，提升共建“一帶一路”相關規則安排的標準水平。二是要與共建國家適時在重點合作領域內將實現規則“軟聯通”的方式由基于“軟法”實現的方式轉變為基于“硬法”實現的方式，以對共建“一帶一路”提供更長期和更有效的保障。其次，應該與共建國家及時將共建“一帶一路”進程中產生的新需求和形成的新經驗落實到規則層面，對滯后的規則安排進行迭代與升級，使其在新形勢下繼續發揮積極作用。

第三，夯實“一帶一路”規則“軟聯通”的國內規則基礎，提升合作的制度化水平。首先，要進一步夯實“一帶一路”規則“軟聯通”的國內基礎，繼續擴大制度型開放。其中包括加快國內自由貿易試驗區建設，充分發揮其在國內外規則互動中先行先試的作用。其次，要不斷提升共建“一帶一路”的制度化水平，在發揮好現有雙多邊合作機制對“一帶一路”規則“軟聯通”支撐作用的同時，根據實踐需要創設共建“一帶一路”框架下的全新合作機制，作為服務于“一帶一路”規則“軟聯通”的制度平臺。

第四，積極應對國際規則制定的競爭，并在其中有所作為。一是在面對部分發達國家挑起的“規則之爭”時，要保持戰略定力并積極應對，發揮好“一帶一路”的優勢，繼續堅持以有別于這些發達國家的中國理念、中國路徑、中國方式做好和共建國家的規則“軟聯通”。二是要秉持開放態度，包括可以主動對接發達國家主導的一些具體規則，用其中合理成分完善國內規則，并將其引入共建“一帶一路”中。三是要傳播好“一帶一路”規則“軟聯通”的中國理念與實踐，在沿線國家打好民意基礎，使共建國家官方和民眾更進一步理解“一帶一路”規則“軟聯通”促進共同發展的目的。

結 束 語

長期以來，國家間規則互動由發達國家主導。它們預先設計符合自身利益的“規則模板”，憑借強大的國家實力，在規則互動中占據優勢地位，以獎勵或威脅的手段使其他國家遵守，并將該“規則模板”向全球擴散，力圖形成全球層面的國際規則。這種規則互動模式使國家間圍繞國際規則制定的博弈日益激烈，而多邊合作則停滯不前，造成機制封閉化、規則碎片化，使廣大發展中國家的發展陷入復雜嚴峻的環境中。在此情形下，中國大力倡導國家間規則“互聯互通”，并以共建“一帶一路”這一國際合作新平臺為載體，在實踐中加以推進?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”是中國參與國際規則制定競爭與合作的重要方面?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”立足于共建“一帶一路”的成功實踐，由共同發展、合作共贏的理念引領，無論在內涵或外延上均有別于國家間規則互動的“發達國家模式”。因而，西方學者提出的國家間規則互動理論普遍不適用于對“一帶一路”規則“軟聯通”的理解和分析。本文根據高質量共建“一帶一路”的成功實踐，對“一帶一路”規則“軟聯通”的發展路徑與特征進行了總結，以提煉出具有普遍規律的中國方案?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”在實踐中形成了具有中國特色的發展路徑，即以“一國一策、共商對接”為原則，以“硬法”和“軟法”共為基礎，以“一帶一路”框架下的雙多邊合作機制為支撐。在上述發展路徑實踐下，“一帶一路”規則“軟聯通”表現出了覆蓋功能領域的廣泛性、多元化、開放性、可持續性等鮮明特征?！耙粠б宦贰币巹t“軟聯通”已經取得了積極進展。面對國際社會日益激烈的規則競爭，中國應與共建國家合力推動“一帶一路”規則“軟聯通”的進一步優化和發展。