歐美對全球氣候治理體系的重塑?
——從“氣候俱樂部”到“碳邊境調節”

關孔文 李倩慧

國際社會一直致力于尋求建立公平、合理、科學的氣候治理機制，但《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》的治理有效性卻備受質疑。這突出表現為“減排承諾”與“法律約束力”的二元困境難以突破，加之核心領域政策難以明晰，使得國際治理體系在以“軟性”和“硬性”為特征的制度安排之間徘徊，國際合作陷入遲滯。①Sebastian Oberthür, “Hardening and Softening of Multilateral Climate Governance Towards the Paris Agreement,” Journal of Environmental Policy & Planning, Vol. 22, No. 6, 2020,pp. 801-802.為強化全球層面減排雄心并降低國家行為體履約的邊際成本，包括歐盟、美國在內的主要發達經濟體以增強不同治理主體間減排貢獻的透明度和可比性為由，通過碳定價和碳排放交易等方式突出市場機制的作用，提出建立“碳邊境調節機制”或“氣候俱樂部”，并以此回避發達國家的氣候治理責任。

作為全球第一大溫室氣體排放國，中國致力于推動構建氣候變化命運共同體，提出自己的“碳達峰”和“碳中和”目標，以此表明中國的治理決心。如何全面理解歐美國家對全球氣候治理體系重塑的嘗試，有效疏解隨之而來的國際壓力，并將其轉化為國內相關產業發展和碳金融機制完善的動力，是中國在參與全球氣候治理互動，推動國際治理體系變革并提升整體氣候外交能力中亟須解決的問題。

一、“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的政策含義

自進入“京都時代”以來，國際談判與合作即圍繞責任分配展開。其核心議題包括治理體系的囊括性、約束性、可比性等，導致排他性的主權制度與競爭性的政治制度成為實現全球氣候治理合作的桎梏?！栋屠鑵f定》明確，國際社會減緩氣候變化行動的目標為“在21 世紀末將升溫幅度控制在2 攝氏度以內并盡可能將升幅限定在1.5 攝氏度”，這也就意味著全球須在2025年前實現總體“碳達峰”，2030 年比2017 年至少減排47%，于2050 年實現“碳中和”并自此轉向“負排放”。②IPCC, “Special Report Global Warming of 1.5 ℃,” October 8, 2018,https://www.ipcc.ch/sr15/.但是，國際社會的減排努力與長期目標之間仍存在較大差距，因減排成本多由國家承擔而減排成果卻由全球共享，使得全球氣候治理的“搭便車困境”難以避免。①Miquel Oliu-Barton and Simone Tagliapietra, “COVID-19 Policy Response Can Inform the Design of a Climate Club,” Intereconomics Review of European Economic Policy, Vol. 58, No.1, 2023, pp. 2.

當前，能源安全問題已經成為西方發達國家短期內的優先議事日程和重要議題合作領域。德國政府在2022 年6 月召開的七國峰會上提出建立“氣候俱樂部”的設想，②Susanne Dr?ge and Marian Feist, “The G7 Summit: Advancing International Climate Cooperation? Options and Priorities for the German G7 Presidency,” SWP Comments, No. 34, May,2022, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik-SWP-Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, pp. 1-2.以期通過加強去碳化轉型和國際氣候治理合作來解決能源短缺和價格上漲問題。通過具有約束力的國際協議，構建成員數量有限的“氣候俱樂部”，被視為解決全球治理有效性不足和減排雄心缺乏問題的重要措施?！栋屠鑵f定》通過“國家自主減排貢獻”（INDC）建立“自下而上”的溫室氣體減排分配體系，賦予國家行為體更大的空間以選擇適合自身的治理方式，來實現合理的減排目標。然而，全球氣候治理本身具有較強的公共產品屬性，治理行動很難擺脫囚徒困境的影響，由主權國家基于共同治理意愿建立應對氣候變化的“意志聯盟”（coalition of the willing），③Thomas Hale, “A Climate Coalition of the Willing,” The Washington Quarterly, Vol. 34,No.1, 2011, p. 100.似乎可在一定程度上彌合全球整體行動力不足的缺陷，并推動全球層面治理目標向區域、國家和次國家層面下沉和分解。當然，內向型治理和外向型治理最大的區別是，全球公共產品的缺失無法通過市場或政府手段予以解決，這也使得國際合作機制變得日益重要。因此，“氣候俱樂部”被包括諾貝爾經濟學獎獲得者威廉·諾德豪斯（William D. Nordhaus）等在內的學者視為解決氣候治理集體行動困境的終極措施。④Indra Overland and Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments:a Review,” Environmental Research Letters, Vol. 17, No. 9, 2022, p. 1.

“氣候俱樂部”是具有相似立場的國家自發組建的應對氣候變化聯盟，俱樂部意味著成員國所獲報償將遠大于其為換取準入資格和履行聯盟義務所承擔的交易成本。⑤William Nordhaus, “The Climate Club How to Fix a Failing Global Effort,” Foreign Affairs, Vol. 99, No. 3, 2020, p. 14.該俱樂部具有典型的“胡蘿卜+大棒”特征，①Kasturi Das, “Climate Clubs Carrot Sticks and More,” Economic and Political Weekly, No.34, 2015, p. 26.俱樂部成員身份是獲得獎勵或懲罰的主要判斷依據。一方面，加入該俱樂部意味著成員國可以獲得排他性資金、技術、國際合作、市場準入和安全保障等收益，即“胡蘿卜”政策；另一方面，對非成員國采取包括貿易壁壘、禁運和懲罰性措施，即“大棒”政策?！皻夂蚓銟凡俊敝荚诟淖儑倚袨轶w參與氣候治理的動機以降低全球談判的交易成本，②Robert Falkner et al., “Climate Clubs: Politically Feasible and Desirable?” Climate Policy,Vol. 22, No. 4, 2022, p. 485.強調通過補償性支付手段維系“氣候俱樂部”的相對穩定和有序運行，并對非成員國形成吸引力和向心力，實現成員規模的擴大和氣候治理政策的擴散。

“氣候俱樂部”主要包括三種類型。一是規范型俱樂部，即成員國為達成某種氣候治理目標而建構行為標準或規范，其成員身份往往通過共享相同治理理念或減排雄心而獲得（如凈零與碳中和目標），故開放性特征顯著；二是談判型俱樂部，即成員國為增強基于共同治理目標的談判有效性而形成的國家集團，成員國的議題影響力是俱樂部準入的重要條件（如“基礎四國”等）；三是變革型俱樂部，即成員國為尋求參與治理行動所獲報償結構調整性的聯盟。③Robert Falkner, “A Minilateral Solution for Global Climate Change? On Bargaining Efficiency, Club Benefits, and International Legitimacy,” Perspectives on Politics, Vol. 14, No. 1,2016, pp. 88-91.

碳關稅被視為“氣候俱樂部”成員身份的重要標識，但與傳統經貿同盟不同的是，關稅工具并非用來協調內部成員的一致性對外貿易政策，而是對非俱樂部國家因未作出可比性氣候治理貢獻而采取的懲戒性措施。事實上，包括美國和歐盟在內的發達行為體都不約而同地將“碳邊境調節”（BCA）作為后疫情時代參與全球氣候治理的重要政策工具。

美國政府早在拜登競選時就提出通過貿易和關稅的形式確保所有進口貨物在入境時已由出口國完全承擔了全部的氣候污染費用（即碳稅），并要求聯邦層面的進口許可必須將氣候變化影響納入關稅制定范疇，以此作有別于共和黨的政策打算?！疤歼吘痴{節”作為拜登綠色新政的旗艦項目已在參眾兩院討論多次，備受關注的“昆斯—彼得斯法案”（Coons-Peters Act）甚至提出如何限定美國碳邊境調節的適用范圍（貿易對象國和貿易部門）和計算方法（直接排放部門和多排放部門的計算）。①The U.S. Congress, “Fair, Affordable, Innovative and Resilient Transition and Competition Act,” S. 2378, 117th Congress, July 19, 2021.

相較于美國，歐盟在“碳邊境調節機制”推進方面的態度更為強硬，2019年出臺的《歐洲綠色協議》（European Green Deal）和2020 年發布的《增強歐洲2030 氣候雄心》（Stepping up Europe’s 2030 Climate Ambition）不僅提出將2030 年的減排目標設定為55%，②European Commission, “The European Green Deal,” COM (2019) 640 final, Brussels,December 11, 2019; and, European Commission, “Stepping up Europe’s 2030 Climate Ambition Investing in a Climate-neutral Future for the Benefit of Our People,” Brussels, COM (2020) 562 final, September 17, 2020.而且將“碳邊境調節機制”（CBAM）明確納入歐盟氣候政策一體化進程。③European Commission, “Questions and Answers: Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” Brussels, July 14, 2023.2023 年5 月10 日，歐洲議會和歐盟委員會共同通過“建立碳邊境調節機制”（Regulation on Establishing of Carbon Border Adjustment Mechanism）的決議，并于5 月16 日正式生效。

“碳邊境調節機制”是歐盟解決“碳泄露（Carbon Leakage）”的重要手段，旨在強化氣候治理政策有效性的同時解決經濟增長緩慢的問題。根據歐盟立場，獨立的碳稅或碳排放交易體系會導致碳排放密集型產業因生產成本的上升而轉移至碳排放標準較低或無強制性碳排放成本的國家；這不僅無法在全球總體層面實現有效的溫室氣體減排，也將由于經濟收益的減少而降低國家的潛在減排意愿。④Antoine Dechezlepretre and Misato Sato, “The Impacts of Environmental Regulations on Competitiveness,” Review of Environmental Economics and Policy, Vol. 11, No. 2, 2017, pp.184-185.若轉移后的生產者依然可以在不承擔任何額外稅收支出的情況下將產品重新輸入，因所承擔碳排放成本遠低于高減排標準國家的同類產品，將獲得相對價格優勢并占據更大市場份額，進而削弱高標準國家的貿易競爭力?！疤歼吘痴{節”的核心機理是以市場手段構建具有普遍囊括性的溫室氣體排放交易體系，通過貿易互動倒逼第三方國家政府采取更為綠色的政策取向，并借由政策和立法手段推動企業在生產過程中減少溫室氣體排放。調節過程主要體現在對特定產品生產過程中溫室氣體排放量的評估并通過碳定價拉平國內、國際同類產品價格，以此確保國家行為體減排承諾的可比性，并在總體上實現全球氣候治理目標。

事實上，該調節機制涉及氣候變化與環境保護、對外貿易、海關與稅收、財政預算和經濟增長等諸多政策領域，①European Parliament, “EU Carbon Border Adjustment Mechanism-Implications for Climate Competitiveness,” PE698.889, June 2023.使得相關法律基礎、議題屬性和決策過程較之其他氣候治理方式更為復雜。歐盟已就“碳邊境調節機制”的持續有效推進設立明確時間表，該機制將于2026 年開始全面運行，并在2034年完全取代歐盟碳排放交易體系（EU-ETS），②Alice Pirlot, “Carbon Border Adjustment Measures: A Straightforward Multi-Purpose Climate Change Instrument?” Journal of Environmental Law, Vol. 34, No. 1, 2022, p. 29.以避免因“碳泄露”造成經濟效益和氣候治理的“雙輸”困境。

二、“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的共性和差異性特征

“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”被主要發達國家視為突破當下全球氣候治理僵局的重要方式，因都以關稅手段作為協調內向型治理和外向型治理的政策工具，故在理論和實踐層面常被置于同一框架下進行討論。③參見：Biying Yu et al., “Review of Carbon Leakage under Regionally Differentiated Climate Policies,” Science of the Total Environment, Vol. 783, No. 3, 2021, pp. 3-4; and Indra Overland anf Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments: a Review,” p.5.雖然歐盟力推的 “碳邊境調節機制”被認為在實踐層面基本與“氣候俱樂部”相同，④Bierbrauer Felix et al., “A CO2-Border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club,” Kiel Policy Brief, No. 151, Kiel Institute for the World Economy (IfW), March 2011.但歐盟仍然盡量避免在官方文件中提及“氣候俱樂部”并將其與“碳邊境調節”聯系在一起。⑤Indra Overland and Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments:a Review,” p. 1.值得關注的是，即使德國在擔任“七國集團”輪值主席國期間曾力薦“氣候俱樂部”，但《七國集團氣候俱樂部宣言》（G7 Statement on Climate Club）中也未明確提及“碳邊境調節”，只提到合作性氣候俱樂部在國家間合作層面應對碳泄露是其主要職能之一。⑥G7 Germany, “G7 Statement on Climate Club,” June 28, 2022.

相比較而言，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”都面臨共同的機遇和挑戰，這尤其體現在法理和倫理層面。雖然兩者產生的歷史背景和理論源流有所差異，但既有學術層面的探討并未明確對其進行區分，也未就政策工具的聯系和互動進行深度探討?？傮w上，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”在政策目標、政策類型、政策工具和政策擴散等方面存在不同程度的共性和差異性特征。

第一，在政策目標層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節機制”皆以增強全球應對氣候變化行動為核心宗旨，但因實現的方式不同而導致政策具體表現形式有所差異。

“氣候俱樂部”是避免“搭便車行為”和提升全球氣候治理水平的有效路徑。其通過構建俱樂部為成員提供排他性報償，并向非成員實施普遍性懲罰措施，如美歐力推的“綠色鋼鋁貿易同盟”即為俱樂部成員提供貿易便利措施并限制非成員國的鋼、鋁市場準入機制。①“Joint US-EU Statement on Trade in Steel and Aluminum,” White House, October 31,2021.補償支付手段是俱樂部公共產品提供的重要前提條件，借此可有效增進成員國對俱樂部的忠誠度并提升履約意愿，進而鼓勵更多成員加入。②H?konS?len, “Side-payments: An Effective Instrument for Building Climate Clubs?” International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, No. 6, 2016, p. 911.然而，不同國家參與氣候治理的意愿并不相同，因此很難要求所有行為體按統一方式和進度參與治理行動；而“氣候俱樂部”尋求組建立場相近國家的集合，是一種多邊框架下的多邊合作模式，也被稱為“俱樂部中的俱樂部”。③Makane Mo?se Mbengue and Elena Cima, “Clubbing in the Club: Could Climate-related Trade Arrangements Set the Pace for Future Climate Cooperation?” American Journal of International Law, Vol. 116, 2022, p. 219.

“碳邊境調節機制”本質上是對碳排放交易體系運行的一種政策性回應和完善，④Bernice Lee and Richard Baron, “Why the EU’s Proposed CBAM must not be Used to Launch a Carbon Club,” World Economic Forum, June 2, 2021, https://www.weforum.org/agenda/2021/06/eu-carbon-border-clubs-climate-cbam/.通過建立“碳邊境”來調節內、外部碳定價差，并平衡國際供應鏈的經濟報償。歐盟選擇通過取消免費配額的形式提升成員國減排雄心。一方面，迫使重工業發展面臨更高的碳價；另一方面，通過碳邊境調節來有效避免外國生產商的貿易競爭優勢。

總之，“氣候俱樂部”的政策目標更傾向于尋求國際合作的擴大，因而更具“多邊主義”特征；而“碳邊境調節”是內部單向性政策調整措施，更多體現“單邊主義”特征。

第二，在政策類型層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節機制”都包含經濟政策領域，但因政策類型的具體表現形式與政策目標密切相關，“氣候俱樂部”則體現更多政治特性?！疤歼吘痴{節機制”的界定更多限制在經濟議題領域，預計其每年對歐盟的稅收貢獻多達140 億美元。①George Morsdorf, “A Simple Fix for Carbon Leakage? Assessing the Environmental Effectiveness of the EU Carbon Border Adjustment,” Energy Policy, Vol. 161, 2022, p. 8.當然，也有部分學者認為“碳邊境調節”不僅是內向型氣候治理政策和對外貿易政策的重要組成部分，也體現“氣候俱樂部”的幾乎所有特征。有效的調節機制不僅可以給予成員國承擔氣候治理責任的福利保障，同時作為一種行之有效的經濟工具懲戒非俱樂部成員。②Kacper Szulecki et al., “The European Union’s CBAM as a de Facto Climate Club: The Governance Challenges,” Frontiers in Climate, Vol. 4, 2022, p. 3.“碳邊境調節”引發的國際貿易緊張風險將隨著俱樂部規模的擴大而降低，跨國界的碳泄漏也會隨之減少。③Guntram B. Wolff, “Europe Should Promote a Climate Club after the US Election,” Bruegel, December 10, 2020, https://www.bruegel.org/2020/12/europe-should-promote-a-climate-club-after-the-us-elections/.但是，從“成本—收益評估”的角度來看，“碳邊境調節機制”所增加的貿易成本不一定足以達到刺激非俱樂部成員加入集體行動并承擔更高溫室氣體減排成本的意愿，④David G. Tarr et al., “Why Carbon Border Adjustment Mechanisms will not Save the Planet but a Climate Club and Subsidies for Transformative Green Technologies May,” Energy Economics, Vol. 233, No. 4, 2023, p. 5.而影響補償支付的最主要障礙是政治可行性，⑤H?konS?len, “Side-payments: An Effective Instrument for Building Climate Clubs?”也因此賦予“氣候俱樂部”以鮮明政治屬性。如果借鑒以往全球氣候治理領域的議題聯系經驗，把“碳邊境調節”的突出經濟特性融入“氣候俱樂部”，政策影響的空間范圍會隨著時間的推移而逐漸擴大，⑥Michael Mehling et al., “The Form and Substance of International Cooperation on Border Carbon Adjustments,” American Journal of International Law, Vol. 116, 2022, p. 218.“氣候俱樂部”的屬性也將從“規范型”和“談判型”發展為“改革型”。

第三，在政策工具層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節機制”都以基于碳定價的稅收作為主要政策手段，但政策工具的選擇和作用范圍有所區別。據世界銀行數據，碳定價政策已成為越來越多國家刺激溫室氣體減排的有效工具，國際社會已有39 項各類碳定價制度在國家層面得到落實，33 項在次國家層面得以實施，總體上覆蓋了全球溫室氣體排放總量的18.8%。①The World Bank, “Carbon Pricing Dashboard: Key Statistics on Regional, National,National and Subnational Carbon Pricing Initiative(s),” https://carbonpricingdashboard.worldbank.org.因此，是否可以依據既有碳定價機制構建“氣候俱樂部”或“碳俱樂部”也成為國際社會關注的新焦點。②Bernice Lee and Richard Baron, “Why the EU’s Proposed CBAM must not be Used to Launch a Carbon Club.”然而，國內碳排放交易體系的建立與俱樂部的組建之間并不構成因果關系，除歐盟已確定推行“碳邊境調節機制”外，只有加利福尼亞州的碳排放交易體系涉及電力輸入方面的碳邊境調節。③OECD, “The Climate Challenge and Trade: Would Border Carbon Adjustments Accelerate or Hinder Climate Action?” Background Paper for the 39th Round Table on Sustainable Development, February 25, 2020.倘若未來全球碳定價機制的一致性難以達成，碳排放交易體系和碳邊境調節措施將更易通過政策擴散的方式在全球推行。④European Parliament, “EU Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for Climate Competitiveness,” PE698.889, June 2023.與“碳邊境調節機制”以單一稅收手段作為主要政策路徑不同，“氣候俱樂部”更加強調復合政策工具的聯合運用，換言之，“氣候俱樂部”的政策工具可涵蓋多議題領域，包括經貿、財稅、環保、政治、社會福利、技術轉讓等，甚至“碳邊境調節”本身也能成為俱樂部可采取的政策措施之一。此外，“碳邊境調節”將碳稅視為合作性工具，旨在借此促進基于統一碳定價的國際貿易互動和全球溫室氣體減排行動的有效合作；而“氣候俱樂部”則將其看作是懲罰性工具，以此作為一種威懾力，使非俱樂部成員對潛在懲罰措施產生畏懼，⑤William Nordhaus, “Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy,” American Economic Review, Vol. 105, No. 4, 2015, p. 1339.且為避免被懲罰而選擇加入俱樂部并承擔提供公共產品的成本。

第四，在政策擴散層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”都以多邊路徑為價值取向，但因內在運作機理的區別導致最終發展路徑呈現明顯差異性。就“氣候俱樂部”而言，成員身份的確定是整個俱樂部得以有效運轉的關鍵性因素。通過參與閉合型俱樂部而獲得排他性報償，俱樂部以解決全球氣候治理困境為目標，但并未解決如何作出貢獻的問題，其實質是通過關聯相關政策議題以達成小范圍的氣候合作，從而實現分解全球氣候治理的目標?！皻夂蚓銟凡俊敝栽趪H社會備受關注，原因是通過俱樂部可以使有限國家行為體通過合作促使國家間治理協議得以強化，但因俱樂部所提供的具有公共產品屬性的資源往往較為有限，為保障成員國所獲報償的規模，限制俱樂部成員規模就成為必然選擇?！皻夂蚓銟凡俊北灰暈槎噙吙蚣芟碌摹靶《噙呏髁x”路徑（Minilateralism），體現獨特的結構性優勢，可有效按部門和層級分解治理任務，使氣候治理的整體有效性得以強化。①Robert Gampfer, “Minilateralism or the UNFCCC? The Political Feasibility of Climate Clubs,” Global Environmental Politics, Vol. 16, No. 3, 2016, p. 62.“碳邊境調節”則通過賦予不同行為體新的治理動機以重新定義治理行動，②Makane Mo?se Mbengue and Elena Cima, “Clubbing in the Club: Could Climate-related Trade Arrangements Set the Pace for Future Climate Cooperation?” p. 221.以貿易作為基本載體、以碳定價作為調節基礎、以碳邊境作為調節方式，可通過全球產業鏈的傳導性倒逼其他與之有貿易互動的國家采取類似方式實施碳關稅并據此設置相同的碳定價。這種政策擴散方式并非完全主動，但“單邊性質”的碳邊境調節卻在客觀上推進了“大多邊路徑”的政策目標。綜合來看，“氣候俱樂部”更具有“小多邊”屬性，成員國在俱樂部擴大和參與氣候治理的過程中非自主性特征顯著，氣候治理行動的擴散效應受到限制；“碳邊境調節”則更具“大多邊”特征，成員國在選擇被動接受或主動實施調節機制方面自主性較強，③Simone Tagliapietra and Reinhilde Veugelers, “Fostering the Industrial Component of the European Green Deal: Key Principles and Policy Options,” Interecoonomics, Vol. 56, No. 6, 2021,pp. 305-306.相關治理路徑的擴大潛力較大。

三、“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”對全球氣候治理的影響

氣候治理的主體是主權國家，但因氣候變化的彌散性特質賦予國內政策以顯著外部性。在國家層面，國家行為體通過組建科學評估機構、氣候治理立法、參與國際氣候合作機制等形式塑造國家的氣候治理決策程序、界定溫室氣體減排目標并在日程設定、政策制定和政策執行等方面形成國家獨特的治理行為方式。①Johnathan Guy et al., “National Models of Climate Governance Among Major Emitters,”Nature Climate Change, Vol. 13, No. 2, 2023, pp. 189-190.在國際社會層面，氣候治理包括全球性政府間機制設置（如《聯合國氣候變化框架公約》）及具跨國性質的正式或非正式有關氣候議題機制安排（如二十國集團），通過建立實質性規范影響國家和其他行為體的氣候治理行動，并提供交流、談判和決策平臺。②Sebastian Oberthüret et al., “A Sectoral Perspective on Global Climate Governance:Analytical Foundation,” Earth System Governance, Vol. 8, 2021, p. 2.

隨著國際氣候治理的不斷擴散和相關機制互動的日益頻繁，制度設置的功能性重疊和規則交叉使全球氣候治理行動變得日趨復雜。當然，有學者認為，多中心、多層級的復合治理機制可提升全球層面集體行動的有效性，③Robert Gampfer, “Minilateralism or the UNFCCC? The Political Feasibility of Climate Clubs,” p. 63.但也有學者強調政府間跨國機構之間相互作用的有效性難以評估，且隨著全球氣候治理的日漸分散和復雜化，全球多邊規則設置與總體治理目標之間仍存在較大差距。④Joshua Philipp Els?sser et al., “Institutional Interplay in Global Environmental Governance:Lessons Learned and Future Research,” International Environmental Agreements, Vol. 22, No. 2,2022, p. 373.《巴黎協定》通過“國家自主減排貢獻”強化國家減緩性工具選擇和自愿合作的合法性，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”也對既有全球氣候治理體系的穩定和可持續發展產生一定影響。

第一，削弱聯合國框架下多邊氣候治理的有效性，加劇全球氣候治理的碎片化和復雜化趨勢?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{節”作為全球氣候治理的新型互動工具，其機制設置和法律約束力取決于三個方面。一是以何種法律形式存在，即與既有全球氣候治理框架的法理關系；二是通過何種磋商機制而達成一致，即如何使決策和決議獲得合法性基礎；三是如何維系國家間的有效合作及其范圍，即實現程序上和政策實踐的氣候正義。作為氣候治理的基礎性規范和原則，《聯合國氣候變化框架公約》與《巴黎協定》體現國際社會治理的基本共識，并確定包括“共同但有區別的責任”和“各自能力”等核心原則。因而，如何處理新型氣候治理工具及據此形成的新型治理體系與聯合國框架下相關機制的關系，成為國際社會亟須解決的重要議題。

在制度層面至少存在兩種可能的互動形式。一是以氣候治理的特定議題領域為治理限度，將政府間合作機制或調節工具作為聯合國框架下全球氣候治理機制的補充部分；二是機構設置與聯合國框架下的制度平行，但在治理目標上與既有框架保持一致或超過國際社會的平均水平。①Lutz Weischer, et al., “Climate Clubs: Can Small Groups of Countries Make a Big Difference in Addressing Climate Change?” Review of European Community & International Environmental Law, Vol. 21, No. 3, 2021, p. 191.

然而，碳稅作為“氣候俱樂部”或“碳邊境調節”的核心政策，在支付對象上并未區分發達國家和發展中國家的身份，且未考慮支付額度是否符合國家能力要求，這不僅有悖于聯合國框架下全球氣候治理的核心規范，事實上也模糊了溫室氣體減排責任分配的公平性原則。

“氣候俱樂部”以懲罰性措施作為俱樂部集體行動的選擇性激勵手段，其受眾包括所有非俱樂部成員，在進行懲罰性措施及據此所獲收益的分配過程中都將涉及如何區分發達國家和發展中國家責任的問題?！疤歼吘痴{節機制”不論是以統一碳定價為核心的“歐盟方案”，還是以國內生產排放量作為依據的“美國方案”，都在客觀上將發展中國家的生產技術、溫室氣體排放和治理政策與發達國家作趨同處理（且美歐均為全球綠色技術領先國家），直接造成發展中國家參與全球氣候治理的成本激增、治理意愿下降。

第二，引發新一輪全球氣候治理領導力的爭奪，加速國際社會治理權威的分解與重置。國際社會普遍認為，多邊氣候治理行動中的領導力是有效實現減緩性和適應性目標的充分必要條件，②Kajsa-Stina Benulic et al., “The Meaning of Leadership in Polycentric Climate Action,”Environmental Politics, Vol. 31, No. 6, 2022, p. 1016.可有效引導其他行為體在特定時間內采取相似或共同的行為方式以實現同一治理目標。③Jon Birger Skj?rseth, “The European Commission’s Shifting Climate Leadership,” Global Environmental Politics, Vol. 17, No. 2, 2017, p. 85.氣候治理領導力的塑造不僅與國家經濟和科技實力、國際話語權和地位、國際社會的認可度和影響力有關，也與其所處全球溫室氣體排放格局中的位置和綠色技術、投資的轉移規模密切相關。在2022 年全球二氧化碳排放總量排在前五位的行為體中，中國占比為32.9%，美國為12.6%，歐盟為7.3%，印度為7.0%，俄羅斯為5.1%。④European Commission, “CO2 Emissions of All World Countries,” EUR-31182, 2022, p.12.國家溫室氣體排放總量占比情況不僅體現經濟發展水平，也決定了它的氣候治理議題影響力。這也意味著，不論是以“碳邊境調節”來提升全球溫室氣體減排行動的有效性，還是以“氣候俱樂部”重組政府間氣候治理合作機制，中、美、歐、印四個主要行為體是任何氣候治理集體行動都不可或缺的組成部分。如果溫室氣體的主要排放國都加入同一俱樂部或采用共同的調節手段，這必然會直接激勵國際社會其他行為體的參與，但同時也會加劇全球氣候治理的分裂和機制設置的碎片化。

綜合而言，增強內外部減排雄心是獲取氣候治理領導力合法性的主要方式。①Kacper Szulecki et al., “The European Union’s CBAM as a de facto Climate Club: The Governance Challenges,” p. 5.“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的實質上是以治理雄心和政策工具選擇作為氣候意識形態來區分“敵我關系”并進行勢力范圍劃分，再借相關政治和經濟手段強化和維系這種國家集團的對立，實際上在一定程度上加強了歐美的氣候霸權。俱樂部或碳邊境調節機制的懲罰性措施會在客觀上對欠發達國家和最不發達國家的就業、經濟發展、社會福利和國家發展造成消極影響，從而加劇南北關系的對峙。加之長久以來愈演愈烈的美歐領導力之爭，以及欠發達國家和小島嶼國家對發展中工業大國在溫室氣體排放問題上的不斷施壓，導致發達國家和發展中國家內部也是矛盾重重，造成全球氣候治理領導力角色和治理權威界定的困難。

第三，氣候外交的單邊主義傾向進一步凸顯，重塑既有雙邊氣候外交與多邊治理機制的雙向互動方式。全球氣候治理雖以多邊方式為主，但以歐盟、美國為代表的發達國家往往為謀求自身利益和權力空間采取單邊主義措施。但是，兩者單邊主義氣候外交的表現形式有所差異，美國更易采取單方面退出既有全球治理秩序的方式，而歐盟則更傾向于以其內部規范塑造全球機制的方式推行單邊主義氣候外交政策。

關于“碳邊境調節”，學術界基本認可其單邊主義特征，②參見周亞敏：《單邊氣候規制的國際政治經濟學分析——以美歐為例論綠色霸權的構建》，《世界經濟與政治》2022 年第12 期，第69—74 頁；TimothéBeaufils et al., “Assessing Different European Carbon Border Adjustment Mechanism Implementations and Their Impact on Trade Partners,” Communications Earth & Environment, Vol. 4, No. 1, 2022, pp. 1-9。即具有外部效應的單方面措施，特別是歐盟以單一立法形式確定通過國際貿易進口貨物的管轄權，其中并不涉及任何歐盟同其他全球氣候治理主體進行磋商和達成一致的過程。事實上，處于不同發展階段的國家產業結構中“高耗能產業—綠色新產業”之間的發展張力不同，也使得氣候治理目標和路徑選擇呈較強差異性。通過構建歐盟層面氣候治理機制與全球層面機制設置的聯系和有效互動，以期用歐盟內部的能源消費習慣影響其他國家的生產和消費行為，①Ingo Venzke and Geraldo Vidigal, “Are Trade Measures to Tackle the Climate Crisis the End of Differentiated Responsibilities? The Case of the EU Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper, No. 2, 2022, p. 46.從而實現其治理目標和政策的趨同性。

作為一個經濟和環境收益驅動的行為體，歐盟在維系其所塑造的融合規范性、示范性和結構性要素的氣候治理領導力的過程中，氣候單邊主義也是其對外氣候政策的重要組成部分。歐盟通過實施“碳邊境調節機制”限制聯盟整體的市場準入，并依托全球貿易網絡強化結構性領導力，②Eva Pander Maat, “Leading by Example, Ideas or Coercion? The Carbon Border Adjustment Mechanism as a Case of Hybrid EU Climate Leadership,” European Papers, Vol. 7,No. 1, 2022, p. 60.其實質是以治理“示范者身份”影響他國氣候政策塑造的過程。然而，僅作為第一個踐行者并不足以吸引國際社會的其他追隨者。通過既有貿易合作，歐盟努力將貿易政策與溫室氣體減排結合在一起，通過跨國企業將相應政策規范傳導至其他國家并影響其稅收、碳排放和氣候政策。根據“碳邊境調節機制”，在貿易對象普遍建立碳交易體系和碳定價制度的前提條件下，所有涉及水泥、鋼鐵、鋁業、化肥、電力和氫能領域的產業部門須與歐盟框架下碳排放交易體系的碳價保持一致，③European Commission, “Carbon Border Adjustment Mechanism,” July 2023, https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en.或者根據歐盟碳市場同類產品的平均碳價繳納“調節費用”。為保持同歐盟的貿易關系且避免向歐盟繳納“碳邊境調節費”，其他國家也就不得不按照歐盟方式建立碳市場、邊境調節制度并實行統一的碳定價，從而導致原有氣候外交互動發生變化。

第四，改變既有綠色貿易規則，造成國際貿易與全球氣候治理的兼容性困境?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{節”的貿易工具如何與世界貿易組織（WTO）核心條款兼容也是歐盟、美國等倡議者必須回應的議題。所涉問題至少包括四個方面。一是俱樂部成員內部的貿易行為或實施碳邊境調節的國家是否能確保同類產品市場競爭的中立性，即符合非歧視原則；二是“碳邊境調節”是否具有財政工具屬性，即決定其適用于何種關稅貿易協定義務；三是“碳邊境調節”是一項僅適用于特定進口產品的專門機制，還是適用于所有進口產品的普遍性政策手段；四是解決“碳泄漏”并增進全球氣候治理的有效性是否為“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的主要目的。①Ingo Venzke and Geraldo Vidigal, “Are Trade Measures to Tackle the Climate Crisis the end of Differentiated Responsibilities? The Case of the EU Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” p. 8.比如，歐盟實施“碳邊境調節機制”的實際目的也是刺激經濟發展，②Juan Antonio Samper et al., “Climate Politics in Green Deals: Exposing the Political Frontiers of the European Green Deal,” Politics and Governance, Vol. 9, No. 2, 2021, p. 12.通過調節機制所獲稅收也并非主要用于發展中國家應對氣候變化的資金和技術援助，而是進入歐盟財政系統，支持歐盟層面和成員國層面的經濟復蘇及氣候治理行動。當然，該政策工具可在短期內為歐盟及其成員國獲得可觀關稅收入，也因此獲得成員國的普遍支持。③Bierbrauer Felix, et al., “A CO2-border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club.”

歐盟、美國等一直以來致力于將市場機制融入全球氣候治理體系，從而通過全球產業鏈和貿易結構的布局來動態調整氣候治理責任的分配，并降低發達國家參與氣候行動的成本。懲罰性關稅措施是“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的重要政策工具之一。以“碳邊境調節機制”作為懲戒手段的“氣候俱樂部”不僅可以強化共同監督平臺以降低“搭便車行為”的可能性，也能通過征收邊境調節費用保證成員的收益以維系俱樂部的存續。因此，在一定數量的國家行為體加入俱樂部后，全球供應鏈和價值鏈將被重構，且俱樂部內部運行規則也會對全球貿易秩序和貿易格局產生影響。加之歐盟、美國在碳邊境調節方式上如何采取市場經濟的手段仍存較大分歧，④Giulia Claudia Leonelli, “The Long and Winding Road Towards the Creating of Climate Clubs: Transatlantic Negotiations, Potential Regulatory Models and Challenges Ahead,” Review of European Cooperative and International Environmental Law, No. 4, 2023, p. 1.這使得兩者在“氣候俱樂部”的組建方式和合作程度等議題上很難達成一致，從而增加了新型氣候治理工具與既有國際貿易體系兼容的難度。

四、中國氣候外交的應對策略

隨著中國成為全球第一大溫室氣體排放國，相關氣候治理與外交政策也成為國際社會關注的焦點，包括“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”的機制設置也都強調與中國的合作或將中國視為共同施壓對象，使中國面臨更為復雜的全球氣候治理形勢。在國際層面，發達國家試圖迫使中國在全球氣候治理和國際談判中作出更為激進的減排承諾并為氣候治理提供更多公共產品。在國內層面，中國也須平衡經濟發展和氣候治理之間的關系，實現可持續發展。當前，以“人與自然生命共同體”和“人類命運共同體”共建氣候治理模式日益成為中國參與全球氣候治理與氣候外交的基本出發點。中國在致力于推動構建氣候變化命運共同體的同時，提出“2030 年國家自主減排貢獻及二氧化碳排放達峰”和“力爭2060 年實現碳中和”的目標，積極構建國內相關產業發展框架和碳金融機制，以此展現大國擔當。

隨著中國工業化進程及產業結構的升級，全社會去碳化轉型已成為必然戰略選擇，以利益共容界定氣候外交的基礎，可有效促進人類命運共同體理念內嵌于全球治理機制的創新過程中，以此實現中國氣候外交與全球氣候治理體系變革的雙向互動。

第一，推動構建“人與自然生命共同體”并積極落實“三大全球倡議”，通過全球氣候治理的“中國理念”和“中國方案”增進國際社會氣候治理雄心。全球氣候治理核心涉及發展、安全和文明要素，且三者相互促進、彼此支撐。①劉建超：《深刻把握構建人類命運共同體理念和“三大全球倡議”的內在關系（深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想）》，《人民日報》2023 年8 月8 日第9 版?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{節”都是西方發達國家提出的治理措施，忽視了發展中國家的實際情況和需求，也模糊了“共同但有區別的責任原則”。但是，具有中國特色的生態文明建設不僅是國內綠色低碳發展的需要，也是中國積極提供全球公共產品、大力推進全球生態文明建設的重要體現。②于宏源：《中國生態文明領導力建設——基于全球環境治理體系視閾的分析》，《國際展望》2023 年第1 期，第24 頁。中國倡導以“人類命運共同體”界定后疫情時代氣候治理，平衡國際合作收益，使行為體對利益目標予以部分妥協，降低集體行動困境的風險，并激發就更多議題合作的意愿，形成基于功能性合作的外溢。不同領域的合作外溢也可充當再平衡手段，通過跨議題的補償性支付措施彌補兩者利益分歧和分配失衡，從而起到穩定既有國際合作的作用。作為全球氣候治理的重要參與者、貢獻者和引領者，中國致力于推動全球氣候治理的網絡性合作，增進信息、技術等要素的跨國流動，促進國際層面相關治理理念和規范的網絡型擴散，提升國際社會的整體治理能力。

第二，堅持聯合國框架下的多邊氣候治理路徑和“共同但有區別的責任原則”，推進“巴黎協定”下氣候治理政策工具的專業化轉型與全球氣候治理體系的改革。國際沖突的發展以及其他因素的長期疊加影響，對涵蓋全球、區域、國家和次國家多層治理體系產生沖擊，在應對氣候變化領域集中體現為保守主義、極端民族主義、國家中心主義的興起，造成超國家機制式微和國家權威回歸，且因氣候議題尚未被完全安全化并納入國家核心安全戰略，國際社會現實政治干擾依然嚴重，導致現行氣候治理體系的法律約束力較弱，政治不確定性尤其顯著。然而，政治權力博弈和國內政治干擾都有可能成為全球氣候治理機制良性互動的負面因素，治理資源的配置和利益格局的調整促使聯合國框架下的全球氣候治理體系面臨維系和改革的雙重壓力。事實上，“氣候俱樂部”和“碳邊境調節”是為彌補“巴黎協定”下部門性和專業性治理政策工具不足而提出的，①Sebastian Oberthür et al., “A Sectoral Perspective on Global Climate Governance:Analytical Foundation,” Earth System Governance, Vol. 8, 2021, p. 8.通過拓展并細化既有制度的功能，協調相關的不同機制間的互動與合作，在《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》框架下新建特定機制，都可在一定程度上緩解全球氣候治理困境。

第三，抵制單邊主義措施和貿易保護主義，強化國際綠色合作，倡導公平、公正的碳中和秩序。通過“氣候俱樂部”或“碳邊境調節”的方式調整既有全球貿易互動關系，不僅壓縮了生產者的經濟收益，更易引發國際爭端和地緣政治緊張局勢。②龐軍、常原華：《歐盟碳邊境調節機制對我國的影響及應對策略》，《可持續發展經濟導刊》2023 年第1 期，第32—35 頁。特別是歐盟以單邊主義方式強制推行“碳邊境調節機制”，因部分機制設置有悖于WTO 原則，對發展中國家的工業發展和貿易出口產生持久的負面影響?，F實情況是，“碳邊境調節機制”極易轉化為新型貿易壁壘，引發國際貿易沖突，并影響國際社會的正常貿易秩序。廣大發展中國家是全球氣候治理和溫室氣體減排的決定性力量，通過“南南合作”“基礎四國”等多邊合作平臺強化新興經濟體氣候治理的影響力，尋求基于碳市場和碳定價的合作，共同抑制發達國家的施壓行為，爭取更大的發展空間。中國不僅應該積極參與開放包容型氣候俱樂部、警惕和防范封閉排他型氣候俱樂部對華造成的負面影響，①胡王云：《〈巴黎協定〉下全球氣候治理的俱樂部模式及其功能和風險》，《太平洋學報》2023 年第2 期，第27—41 頁。也應在聯合國框架下推動以發展中國家為中心的“氣候俱樂部”，在捍衛公平秩序和“共同但有區別的責任原則”的同時，強化發展中國家對全球氣候治理的貢獻。

第四，加快完善國內碳金融和碳市場秩序，推動產業結構優化升級，加強基于綠色技術和碳排放交易市場的國際合作。歐、美分別是我國第二和第三大貿易合作伙伴，貿易額占我國貿易總額的26%，也是主要貿易順差來源，占全部貿易順差額的90%。②李嵐春、陳偉：《歐美碳邊境調節機制比較及對我國影響與啟示研究》，《世界科技研究與發展》2023 年第3 期，中國知網“網絡首發”?？v觀當下全球碳排放格局，歐美等發達國家和地區實施“碳邊境調節”已成必然、而其重點調節的領域包括鋼鐵、水泥、鋁業、化工等，均為中國主要出口產業部門，且這些領域碳定價機制設置尚不成熟，因此短期內將不可避免地受到影響，導致中國碳密集型產品出口成本劇增并進而擴大到整個能源密集型行業?！半p碳”目標的實質是通過中長期氣候治理促使綠色產業快速發展，并通過綠色技術的創新和國際合作，推動整個產業結構的升級換代。借鑒西方發達國家在碳排放交易體系和碳定價機制方面的經驗，加快國內碳市場的建設并完善碳稅立法，發展綠色金融和相關衍生產品，通過金融工具為氣候治理融資，并為碳排放企業生產結構調整提供資金和技術支持。同時，為避免綠色貿易壁壘對整體經濟的影響，應積極推進雙循環綠色經濟的發展，激發各類市場主體的創新活力，構建綠色循環經濟發展模式，加速碳減排進程。

結 束 語

“碳邊境調節”是“氣候俱樂部”的一種表現方式，也是一種妥協手段，在未來進一步推動的過程中仍有較多困境難以突破。在機制設置層面，如何與既有國際貿易制度和全球氣候治理體系兼容并獲得合法性，以及如何平衡國家間的互動關系，仍是擺在歐美等發達國家和地區面前的棘手議題。作為解決全球氣候治理“搭便車行為”的政策手段，其本身仍為“集體行動”，如何避免在成員國規模擴大過程中的內生性困境也是相關政策付諸實施的重要前提條件。因此，雖然歐美等不惜通過單邊主義方式力推相關制度安排，但短期內對包括中國在內的其他國際行為體影響有限。對發展中國家而言，西方發達國家行為體通過“氣候俱樂部”或“碳邊境調節”重塑現行全球治理體系，既是機遇也是挑戰。中國有關中長期去碳化目標的提出，可有效推動在后疫情時代完成綠色復蘇和發展的轉型，并通過跨領域、多維度氣候外交途徑，與主要行為體合作建立伙伴關系型氣候變化合作體系，使其實現與全球層面機制設置的有效功能互補。這不僅可改善由于主體多元化所造成的國際合作交易成本提高的問題，也有助于形成雙邊外交的新增長點，彌合傳統氣候外交的發展困境，體現中國的全球氣候治理的責任與擔當。