邊界重塑：數字技術何以驅動科層組織變革？

奚家亮 劉力銳

［摘要］伴隨新一輪科技革命不斷深入及數字技術的融合發展，以“一網協同”為核心的數字化改革成為驅動組織變革、實現整體智治的可行途徑，對推動國家治理體系和治理能力現代化發揮著“動力引擎”作用。數字技術驅動組織變革的關鍵在于利用數字化改革消解部門協同困境、權責異質沖突、業務融合挑戰和職務耦合失調等問題，以技術賦能淡化或模糊化組織邊界，在多跨協同下重塑政府部門的行動主體、身份角色、內在驅動和業務流程四維邊界，使各部門能夠及時、有效地在數字空間中進行信息互通、數據共享和關系互動，實現政府組織全方位重置、全過程重塑和全領域重構，打造基于數據要素驅動的平臺型智能組織，逐步建成兼具“網絡協同”和“數據智能”雙輪驅動的數字政府。

［關鍵詞］技術賦能；部門協同；數字政府；組織邊界；數字化改革

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2023）06-0084-12

一、問題提出：從單打獨斗到跨界融合

科層制理論自韋伯提出以來就成為政府組織設計的主流范式，被廣泛應用于各國政府部門，有效滿足了經濟社會發展需求，但在科層制下政府較高的自主權和單一治理模式催生了較為明顯的部門邊界，擠壓政府治理的整體協同效應［1］（P248）。面對政府部門協同困境，為實現政府全流程數字化轉型，建設數字政府，迫切需要打破或模糊化組織邊界，這已成為提升政府協同效能和提高服務水平的時代課題。邊界是一個空間范圍的概念，劃定邊界是為解決復雜矛盾而設定的，將復雜問題分解成單個問題，分而治之，但由于邊界本身存在排他性，帶來的結果往往是“1+1≤2”［2］。數字政府建設的要求就是要以聯結思維模糊化組織邊界，推動跨界融合，從而實現整體智治。

隨著新一輪信息革命不斷深入和社會應用的深度轉型，人類社會進入一個“萬物智聯”的新時代，“人聯、物聯、人物互聯”的三元融合發展的趨勢愈發明朗［3］。面對世界格局加速演變、發展命題日新月異、知識更新疾如旋踵，以海量數據為關鍵生產要素、以核心技術為主要驅動力，正成為推動數字時代組織變革［4］和推進社會治理數字蝶變，進而發揮中國制度優越性的重要力量［5］。數字技術引發的不僅是一場科技革命和產業變革，更是一場深刻、全領域的社會治理革命，帶來的是政府與市場、政府與企業、政府與民眾的互動關系重塑，而經濟發展和社會形態變革自然而然會對上層建筑產生影響，提出更高要求。黨的二十大報告明確指出，“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，提高行政效率和公信力”［6］（P41），這是新時代對數字政府建設新的理解。近年來，我國地方政府不斷創新數字變革實踐，其中不乏具有開創性和智慧性的探索，為推動組織變革建設數字政府積累了豐富經驗。政府數字化轉型最迫切的任務就是要以數字嵌入為突破口，以邊界重塑為主攻方向，推動組織顛覆性變革，實現橫向一體化和縱向一體化高效協同。當前，相關研究對于數字技術如何驅動組織變革形成三個方面的討論。

第一，關于結構化差異與組織目標的討論。從政府治理視角看，“組織”包含了不同主體的組織類型及其差異，以及這些組織的內部結構、組織目標和組織行動策略等，這些要素在提升組織運營效率方面功能特殊、角色重要［7］。政府治理中組織類型多樣，有行政機構、地方特定機構及地方政府與非政府組織之間的合作機構等，不同組織類型之間在職能劃分、權力布局、決策機制等方面存在差異［8］。從內部結構看，不同組織的內部結構，如架構、人員配置和工作流程等因其職責和目標的差異而各有特點［9］。政府部門的內部結構通常由各個職能部門組成，形成明確的管理體制和工作流程，而非政府組織可能更具彈性和靈活性，內部結構扁平化，注重快速響應和協同工作［10］。從追求目標看，不同組織在治理過程中追求的目標也存在差異。政府部門的目標通常是實現社會公共利益、提供基本公共服務和保障社會穩定等，而非政府組織可能更關注特定群體的權益保護、社區發展或環保等特定領域的目標［11］。上述研究在組織間的結構化差異和組織目標實現上達成一定共識，但相對忽視了不同組織所承擔的角色和功能的異質性，忽視了不同組織之間存在的協同和邊界問題。

第二，關于形成過程與互動治理的討論?！斑^程”主要包括治理主體的形成過程與互動的治理過程。治理主體的形成是在特定背景下，由政府、企業、社會組織等不同主體共同參與和協商決定的過程［12］。在治理實踐中，政府扮演主導角色，制定相關政策和規劃，推動數字治理主體的形成［13］?；拥闹卫磉^程是治理主體之間相互交流、協商和合作的過程，治理主體之間的互動創造了共同的議程和合作機會，政府、企業和社會組織可以形成多種形式的互動［14］。從治理主體形成和互動的過程出發，可以觀察到以政務需求為導向的政企互動場景和以專業知識為界面的流程互動場景［15］，需重點關注三個關鍵要素。一是合作與協同。治理主體之間的合作和協同是推動治理轉型的重要手段。協同合作可以通過建立工作機制、共享平臺和信息交流等方式實現，促進各方形成合力，提高治理效能［16］。二是知識共享與學習。治理主體可以通過互動交流來分享專業知識、經驗和最佳實踐，不斷學習并提升自身能力。政府可以提供政策指導和技術支持，企業可以提供專業知識和先進技術，政企之間相互補充、共同進步［17］。三是共同目標與利益協調。從互動過程出發，治理主體需要明確共同的目標和利益，尋求達成一致。政府、企業和社會組織的利益可能存在差異，但通過協商和協調，尋求利益平衡，找到共同受益方案，實現多方共贏［18］。從動態視角出發，組織變革主要聚焦治理過程中的多元協同，強調利益相關者的平衡。一定程度未能關注多元協同的主要原因是各治理主體間的邊界模糊化，同時忽視數字技術對動態治理過程的賦能作用。

第三，關于技術嵌入與組織調適的討論。針對技術與組織的關系學界已有很多研究，技術耦合和嵌入是推動科層組織變革的關鍵要素，傳統科層制面臨著智能分化、數據煙囪和信息孤島等難題，都有望通過數字技術來賦能解決［19］。在組織架構優化和信息共享方面，技術治理的適配性可以弱化層級特征，使政府日益扁平化和無縫化，運用技術屬性提升政府治理效能，促進治理主體間有效互動，緩解數據孤島和信息不對稱問題［20］；在政府回應方面，治理過程通過技術嵌入可以準確識別和捕捉民眾需求，實現以人民為中心的價值追求和目標效率的完美耦合［21］。這些研究揭示了數字政府建設的本質是將技術要素嵌入政府制度結構中實現耦合，從而推動權力轉移、信息共享、流程優化和資源配置等系統性重塑，實現組織的最優整合和協調，以更好解決科層“條塊”分割治理的結構性難題。相比以往技術因素的限制，政府數字化轉型的現實枷鎖是如何重構根深蒂固的科層制組織結構［22］。以上研究重點強調單一的技術嵌入和創新，涌動著“穿新鞋走老路”的暗流［23］，技術與組織體制間的邊界并不清晰，理論層面的研究更注重探討技術嵌入組織，引發科層組織流程變革，卻忽略了因組織類型差異而導致的合法性沖突［24］。

組織、過程、技術三個層面的理論研究，一定程度促進了政府內部結構調整、資源整合、關系重塑和空間重構，加快了數字政府建設和整體智治的實現，對驅動組織變革性突破具有重要意義，但忽視了組織變革的前提之一是邊界重塑，也就是要實現跨界融合。已有關于模糊化邊界和跨組織協同合作等方面的研究較少，跨界的本質是打破邊界枷鎖，實現聯結，重塑科層組織體制需要治理主體的政府與治理技術實現良性互嵌。本文從“邊界重塑”視角出發，構建“行動主體-身份角色-內在驅動-業務流程”分析框架，統攝數字技術與組織雙重因素，形成整體智治內循環，并對組織變革背后的內生邏輯進行解釋分析。

二、組織變革的理論闡釋：技術賦能下的關系調適

（一）組織邊界理論：科層制下的組織邊界

組織邊界理論是組織理論的重要組成部分，直接關系到組織管理活動的效率和效益，任何組織都有構建組織邊界的需求，以區分內部環境和外部環境，發揮過濾和緩沖作用，保證組織的獨立性和自主性［25］?？茖诱M織部門作為一種特殊形式的組織，其組織邊界的存在在推動多元化和專業化，以及職能調整和職責明確等方面具有重要意義［26］（P6）。組織邊界也為部門間互動帶來無形的阻礙，導致溝通受阻、信息失真、協調困難等問題［27］（P8），客觀上影響資源、權力、信息的自由流動，成為封閉和官僚主義的象征［28］（P44）?，F代社會高速發展，使政府部門治理問題變得多樣化和復雜化，常常具有跨域性質［29］。為了應對這些挑戰，政府部門需要以“共同決策和聯合執行”的方式跨越組織邊界，加強協同治理［30］（P85）。但政府部門在職能和業務方面通常受到制度約束，為了消除政府部門的協同困境，重新構建政府部門體系成為一項困難且成本高昂的任務。因此，采用技術手段在行動層面進行組織重塑、模糊化政府部門的絕對邊界，增強不同部門之間的耦合度［31］，是提高政府協同效率、實現整體性治理的可行途徑（見圖1）。需要注意的是，與協同壁壘不同，組織邊界不應被消除，對于任何組織而言，邊界都是其存在和標識的基礎，重構組織邊界并不意味著消除它?！盁o邊界組織”概念從某種意義上講，就是協同過程中跨層級、跨功能、跨部門的一種模糊化表述［32］。

組織邊界類型通?？煞譃榇怪?、水平、外部和地域四種［33］（P8）。這些邊界扮演的角色多樣且重要，在權責、業務、利益和空間等方面發揮明顯作用。此外，可以對組織邊界進行不同分類，如物理、社會、心理、能力和認同等邊界［34］。這些分類提供了不同的闡釋維度，幫助我們深研組織本質，推動組織協同。組織邊界是一個動態概念，常隨著組織內外部環境的變化而變化［35］（P335）。隨著數字變革不斷深入，任何類型的組織都將面臨形態架構和互動關系的重新調整。因此，現有的組織邊界類型及其內涵已不足以應對數字化挑戰，也無法充分展示我國政府部門在數字時代內部組織與跨機構的協同關系和互動過程。新的組織邊界研究需要不斷精進，以適應數字時代對組織管理和協同的要求。對于政府部門而言，重塑組織邊界將為數字時代組織協同創造條件，提供更好的協作和互動平臺。需要強調的是，組織邊界的變化是一個不斷發展的動態過程，政府部門需要隨時關注組織邊界的變化，并及時作出相應調整。

（二）分析框架：基于“四維”模式的分析

在數字空間的開放環境中，組織邊界不斷拓展，使政府部門間開展協同工作變得更為必要。技術的不斷更新迭代重塑了政府的橫向和縱向結構，包括主體、角色、關系、資源、業務等多個方面，為數字化和現代化變革提供了強有力的支撐［36］。在政府部門的數字化轉型中，協同是指兩個或兩個以上相互關聯的組織圍繞特定對象內容而展開的合作［37］（P13）。一個完整全面的協同網絡包含主體、環境和內容三個層面的要素，為適應我國政府部門“條塊”互動的特點，需要將這些要素細分為治理的行動主體和內在驅動、環境的身份角色定位和業務流程（見圖2），并以此構建四維邊界框架展開理論分析，將其作為識別數字時代政府部門組織邊界類型的標準［38］。因此，打破傳統范式、重塑組織邊界、促進網絡協同成為技術驅動組織變革，實現整體智治的必然選擇。

第一，行動主體邊界：和誰協同。行動主體主要包括黨政機關、職能部門、技術部門、指揮中心等。不同組織在地理位置、結構形式等方面需要通過行動主體來進行角色標識。為更好實現異質組織主體間的支持、交流與合作，需要優化迭代各行動主體的結構邊界，以此實現不同組織間在主體結構上的交互與融合，從而解決“和誰協同”的問題［39］。一是組織通過重新定義和優化各主體的結構邊界，確立清晰的角色和責任。通過明確各行動主體的地位和職能，使不同組織間的協同更加高效和有針對性，這需要各行動主體通過角色標識明確自身的定位和職責，并制定明確的合作協議，建立互信互補的合作關系。二是利用數字技術和指揮平臺實現行動主體間的信息共享和協同工作。建立統一的數字平臺，不同組織主體可以共享信息資源、高效協作，并實現數據的自由流動與傳遞。通過數字化協同工具和云平臺，不同組織主體可以實現即時的溝通和快速的信息共享，支持跨組織的協同工作。三是組織通過建立聯合機構、產業聯盟或共享平臺等方式促進不同組織主體間的互動與融合。通過形成集體合作機制，不同組織可以共同面對挑戰，分享資源和知識，提升各自的競爭力和創新力。這種合作模式通過共同制定發展戰略、共享研究成果、合作開拓市場等方式來實現。

第二，身份角色邊界：誰來協同。在協同網絡中，決策者、執行者、治理者、協調者成為主要的身份角色，對推動組織變革、實現數字治理發揮關鍵作用，同時與組織內業務、規模、資源等構建密切關系，決定了系統中“誰來協同”。一是決策者在協同網絡中負責制定戰略目標和政策方向，為數字化治理的推進提供指引。他們需要根據組織的戰略定位、業務需求和外部環境作出決策，并確保決策與協同網絡的目標一致。決策者需要關注組織的業務特點和發展需求，以及數字化技術的應用潛力，為推動組織變革和數字治理提供戰略決策支持。二是執行者即負責具體實施協同網絡戰略和政策的人員或團隊，負責將決策者的指示和要求轉化為實際行動，推動數字治理策略的實施。執行者需要具備扎實的業務能力和專業技能，熟悉并運用數字化技術工具，有效地整合和利用組織內部的資源和信息，推動組織內外的協同合作。三是治理者即負責整體治理和監督協同網絡運行的人員或機構，需要確保協同網絡的順利運行，協調各個角色之間的合作關系，解決協同過程中的沖突和問題。治理者需要具備跨部門、跨組織的溝通和協調能力，能夠制定協同規則，建立協同機制，監督協同網絡的運行狀況，并及時調整和優化協同過程。四是協調者即負責促進不同角色之間溝通與協作的中間人或團隊，扮演著連接不同角色和資源、協調協同過程的重要角色。協調者需要具備良好的溝通和協商能力，能夠協調各方利益關系和合作關系，推動信息的流動和共享，促進合作的有效進行。建立協同網絡，需要根據組織的特點和需求準確把握角色邊界，通過決策者的指導與決策、執行者的實施能力、治理者的整體管理和監督、協調者的溝通和協調能力等共同構建一個協同網絡生態，從而促進組織內外的協同與協作，為數字治理提供支持和動力。

第三，內在驅動邊界：靠誰協同。政治邏輯下的權力、科層邏輯下的職責、技術邏輯下的算法、平臺邏輯下的需求是推動組織變革的內在驅動要素，成為重塑組織邊界的“主引擎”和“發動機”。 在組織變革過程中，權力是重要的內在驅動因素之一。政治邏輯下的權力涉及決策者、管理者等角色在組織中的權威和影響力。權力的分配和行使方式影響協同的范圍和方式，通過正確理解和明確權力邊界，可以在組織內部建立明確的決策體系和權責結構，為協同提供清晰的指導和支持?？茖舆壿嬛傅氖墙M織中各層級的職責和分工?？茖舆壿嬒碌穆氊熒婕皥绦姓吆凸芾碚咴诮M織中的具體責任和任務。明確職責邊界和協同關系，可以確保治理的高效推進和協同的順暢展開。同時，適當的職責劃分和適配的協同機制，可以促進各層級人員之間有效協作，推動組織變革。技術邏輯指的是數字技術在組織中的應用。在組織變革中，算法作為技術邏輯的重要組成部分，可以通過數據分析、智能決策等方式幫助決策者進行合理決策和資源配置，使用合適的算法和技術工具，優化協同網絡的運行和決策效能，提升數字治理水平。平臺邏輯指的是以平臺為基礎，構建協同合作的數字化平臺。一個協同平臺可以作為組織內外不同參與方協同合作的中心樞紐，通過提供共享的工作空間、高效的協同工具和自由的信息流通平臺，促進各方的合作和協同。平臺邏輯下的需求是驅動協同網絡流動的力量，通過滿足不同參與方的需求，促進各方溝通、協作和共享資源。不同邏輯下的權力、職責、算法、需求在重塑邊界中相互交織、關聯和影響，在推動組織變革過程中，需要充分考慮和整合這些內在驅動要素，明確協同的范圍和具體方式，實現內生性突破。

第四，業務流程邊界：如何協同。業務協同的前提是打破數據要素壁壘和制度規則制約，明晰業務流程邊界，實現信號要素化、要素數據化、數據邏輯化、邏輯規則化。這“四化”邏輯是打破邊界、解決“如何協同”問題的關鍵。信號要素化是指將信息和溝通要素轉化為具體的指標、標識或標準化的數據形式，在業務流程邊界中，各參與方通過共享標準化的信號要素，準確了解彼此的需求和實時情況，從而更好地進行協同合作。要素數據化是指將業務流程中的關鍵要素轉化為可量化、可操作的數據形式，通過采集、整理和分析業務流程中的數據，更好地理解業務要素的狀態和變化趨勢，提升決策者對業務流程的洞察力和問題診斷能力。數據邏輯化是指通過數據分析和挖掘，形成對業務流程中數據之間聯系和關聯的清晰認知，揭示數據之間的邏輯關系和相互作用，幫助理解業務流程中的因果關系和影響因素，也有助于發現潛在的提升點和改進方向。邏輯規則化是指在業務流程中建立一套清晰的規則和標準，以指導和約束協同合作的行為，通過制定統一的規則和標準，提高協同合作的效率，降低信息傳遞和決策的不確定性。業務流程邊界反映的是政府部門橫向各類資源要素的分配狀況，它可以實現各部門之間協同工作的高效化運作。因此，協同工作需要各部門打破數據壁壘，集中精力和優勢資源整合業務流程，最終目標是重塑各種邊界，建立高效、規范和協同的政府部門體系，推動政務協同、優化與變革。

三、案例呈現：浙江“一網協同”的實踐分析

隨著產業升級、文化更新、服務創新等政策在浙江得到實施，各行業主管部門需要緊密合作才能完成這些重要任務。然而，由于職能分工的差異，政策執行部門之間往往難以協調一致，存在服務項目主導權明爭暗斗、對不屬于本部門職責的任務缺乏主動響應，以及處理同一職務工作能力不足等問題，影響了政策實施的效率和效益。針對部門間協同難題，浙江從2017年起相繼出臺《浙江省“數字政府”改革建設方案》和《浙江省“數字政府”建設總體規劃（2018-2020年）》，旨在以“一網協同”為重點全面推進政府數字化改革工程。該工程以省政務服務大數據平臺為核心，通過技術融入、數據嵌入，推動政府運營架構調整和制度重塑，同時聚焦組織的橫向和縱向一體化建設，形成全省協同的橫向到邊、縱向貫穿的移動政務網和安全運營雙體系（見圖3），大幅提升了全省各級黨政機關多跨協同聯動方面的工作能力。從組織邊界的角度看，作為數字時代核心要素，技術與數據賦能部門間互動協作，推動數字網絡中主體、角色、資源、流程、制度等有機整合，實現決策、管理、行動和績效的“一網協同”。數字賦能政府部門協同不僅提高了政府服務水平和決策效率，也加快了治理體系和治理能力現代化進程。

（一）構建虛擬組織，重塑行動主體邊界

數字技術在政府部門協同合作中具有重要意義，其中推動組織數字化轉型和重新塑造行動主體邊界是關鍵。為實現組織數字化轉型，浙江通過構建虛擬組織，以數字化形式優化和創新實體組織架構、資源配置、管理模式和適配要素等方面，確保網絡與技術相互銜接、相互協作，從而滿足高效運營的需求。數字化轉型過程可以分解為規劃設計、數字化落地及數字化協同三個循環階段［40］，每一階段都有獨特的任務和目標，借助組織數字化平臺、數字儀表板和人工智能等技術手段推動數字化轉型。一是重塑行動主體邊界，關鍵在于構建虛擬組織，推動經濟增長、文化創新、基層服務、社會管理等要素自由流動，在數字世界進行空間映射。為提升政府資源利用和服務的效率，浙江制定了《數字政府標準規范》，要求政府部門統一使用數字化手段記錄人員、財務和物資等信息，并保持網絡數據庫及時更新。利用這些數據，政府可以基于云計算技術呈現的邏輯，將其行動主體、運營流程、業務范圍和職責權限等方面進一步數字化整合和搭建，以提高公共事務的運行效率和服務水平。通過網站和移動終端軟件，政府服務內容在數字世界中以可視化方式呈現在用戶面前，達到線上虛擬組織與線下實體組織之間的互通和互補。二是利用數據智能驅動組織管理，并將實時反饋機制貫穿于對虛擬組織的全過程監測，進一步增強線上線下有效的協調互動效果。虛擬組織在實現線上網絡業務運營和線下組織行動管理方面扮演了重要角色。根據不同部門情況，采用數據分析和動態建模的方法，為線下現實組織行動提供精確統籌的協同方案，并依據治理目標來實現數據整合。數字互動將基于多跨場景的特點，有效實現各方資源、需求、目標的統一。 三是虛擬組織在數字空間中扮演重要角色。它通過整合各種網絡數據并預測社會需求，提升了政府部門對內外部需求的響應能力，加強了服務、資源和業務的協同性。隨著政府部門人員配置、資源調度、業務進展等實時變化，更新數據集以反映最新情況成為必不可少的過程，要確保新信息能夠實時傳輸到數字空間，推動虛擬環境中的數據集更新，保持線上虛擬組織與線下現實組織之間的閉環聯系。這些改進使現實組織獲得更好的支持，帶來更高效的工作流程和更精準的響應能力。

（二）強化數據智能，重塑業務流程邊界

政府數字化轉型不僅需要靜態層面的數字化重塑，還需整合動態層面的業務流程。在政策執行中，推動組織變革，提升部門協同能力，要準確把握三種網絡互動關系，推動政府橫縱一體的數字化建設。一是信息溝通關系重塑。推動信息溝通無縫銜接，有助于系統或平臺實時感知組織需求，精準回應問題關切。這是政府部門高效協同的基礎，也是協同主體達成共識的前提。通過構建數字空間中的虛擬組織和數字信息流，政府部門之間形成點到點的數字化溝通渠道。這種依托數字化信息溝通渠道的雙向數據生產、傳輸與反饋，提高了政府部門間協同效率，可以更好解決信息不對稱問題。二是業務往來關系重塑。傳統科層制協同模式下，人員之間需要面對面互動，導致錯綜復雜的工作有重疊，組織運營效率極度低下。數字化建設促使不同政府部門之間的業務往來關系實現無縫對接，實現多跨場景高效應用和迭代升級。借助數字技術，政府部門以數字空間為載體，克服時空鴻溝，實現遠程合作、協同辦公［41］。三是績效考核關系重塑。數字化建設對于政府部門績效考核體系的改革起到至關重要的作用。傳統的績效考核存在被考核部門只知結果而不知過程的情況，導致部門間缺乏協同合作，產生惡性競爭。數字化建設將部門文件資料、政策制度、法律規章進行數據化，并在系統內實現考核標準的統一，對全系統實現數據公開共享、集中整合，在彌補網絡協同和數據智能不足的同時，內在數字化轉型得以加強，并構建良性競爭生態。

（三）跨越時空藩籬，重塑身份角色邊界

數字技術推動組織系統內身份角色重塑的前提是跨越時空藩籬，實現不同角色、不同職能、不同要素在物理空間、社會空間和數字空間自由互動交流［38］。這些空間互相交融，為政府部門提供數字化整合平臺，實現了跨部門溝通與協調。數字化整合物理空間，需要利用專業硬件設備和數字技術創建數字化媒介工具，在此基礎上實現各政府部門之間的數字互動和協同合作?！耙痪W、一云、一中臺、N應用”平臺體系借助多種數字化媒介工具實現“云、網、數、智、運”五位一體高效運作，促進了流動環節間有效銜接和配合。

數字化整合社會空間可以突破傳統的組織形態，創新政府部門互動方式和協作途徑?？茖又平Y構常常造成信息孤島，各部門的交流和合作難以開展。從整體智治視角建立數字化平臺可以融合不同主體在不同空間下的業務工作，并通過數字化互動溝通與協同共享扁平化政府部門組織結構［42］。信息空間的數字化整合是數字協同合作的必要條件，有效的數字化整合需要利用數字技術改造信息的符號形態，增加信息的開放性和流動性，達到高效獲取、傳遞和共享信息等目的。政府部門借助搜索引擎等工具，在數字空間中快速獲取所需信息，包括政府數據資源、公共企事業資源、社會第三方資源等，精準匹配信息以實現高效協同合作，信息的符合度和精準度成為促進業務協同合作的關鍵因素。

（四）明確數據歸屬，重塑內在驅動邊界

推動組織變革的內在驅動因素有很多，其中權力、職責和制度最為關鍵。不同政府部門的基本價值訴求在某些情況下可能存在分歧，導致部門之間出現協調困境，這是多元主體良性互動面臨的一個重要挑戰。為了消除這種障礙，厘清部門間責任與權力邊界，做到整體調適、權責明晰和制度創新，關鍵點在于實現各價值觀點的融合［43］。權力是表達各類價值訴求的根本，這就需要明晰權力范圍和行使方式，做到前瞻性和預測性相統一［44］。過去，政府部門的權力往往會在組織情景差異、信息不對稱、孤立思維的影響下面臨各種協作問題，數字技術的賦能為解決這類問題提供了新的途徑。政府通過構建平臺化的業務對接渠道，以數字化方式界定和約束各部門的數字權力與責任邊界，允許各部門在數字空間中平等地進行表達和行使權力。數字化系統兼具平臺化的調度指揮功能，推動上級政府部門采取傳統行政手段以保證下級各部門共同完成工作，并協調各部門的決策，確保多元主體之間權力行使和組織決策活動能夠有序、高效的開展。

從價值取向視角看，明確各方責任是部門間凝聚價值、實現合作的重要前提［45］。在傳統組織模式下，各部門常常采取“避責”“多一事不如少一事”的價值取向，回避協作配合，甚至出現扯皮推諉或不作為現象。而在數字化條件下，通過網絡信息系統實現數字化聯接、留痕與監測，明確各部門工作任務、工作目標、主要職責等，實現任務分配精準化、職責響應顯性化。在數字化改革中，數據的匯聚、整合、共享、開放和流通對政府部門提出更高的管理與安全保障要求［46］，政府部門的數據權責從四個層面實現了多部門協同作用和行為規范。一是規定各部門數據采集的標準化流程、范圍、方式和渠道等，確保數據采集的合規性及有效性。標準化建設是推動數據資產化，使數據發揮有效作用的重要保障，完善數據采集標準在很大程度上能夠規避數據的弄虛作假、殘缺不全等風險。二是明確各部門數據管理的規范，保障數據的完整性、合規性和標準性。規范化管理能夠保證數據從采集到運營的有效流通和共享，部門間可以按需自主選擇數據資源，推動數據最大化發揮生產力效能。三是遵循“應開盡開”原則，建立內外兼容的政務系統。開放數據是智能化政府建設的必然要求，通過明確政務數據的社會公開范圍、場景、渠道和方式，推動數據流動共享，以致在數字時代更好地服務民眾，提升政府公信力。四是實現數據使用的規范性和安全性，明確數據追溯機制和問題處理機制，并運用技術手段記錄各個部門數據使用及其過程，提高數據獲取能力。這些措施促進了政府部門間的數據協同合作，提高了數據使用效率和規范化水平，推動數字化改革邁向更高的階段。

四、跨界治理：技術驅動、多元協同與全過程重塑

科層組織模式是為適應工業化追求秩序、理性和效率的要求而產生的，但其跨界治理方面面臨著部門協調、權責異質、業務融合、職務耦合等挑戰。隨著數字政府建設成為各級政府開展工作的中心，各類組織需要加強數字技術的應用，以提高協同水平。因此，本文在價值導向和技術導向研究基礎上，聚焦邊界重塑，圍繞“組織變革和跨界治理”這一核心目標，從主體、關系、空間、角色等方面實現技術的全領域驅動，催動組織變革性蝶變，實現整體智治（見圖4）。同時，從整體智治和宏觀層面，提出技術迭代、標準體系構建、業務整合集成等方面展望。

（一）數字技術推動主體重構，解決部門協同困境

部門協同一直是困擾政府數字化轉型的主要障礙。傳統科層組織由于其架構固定、缺乏變革意識及較強的數據主體性，使部門間難以實現全流程數據共享，信息壁壘和信息不對稱仍然存在，政府運行效率低下，時常伴有“踢皮球”現象。在數字時代，通過數字技術在政府部門間的深度應用，打破信息不對稱，以終端門戶形式讓數字化改革推動實體政府部門在數字空間延伸和強化，以融合思維讓數字化改革促使政府部門更好地合作與協調，實現信息的快速共享和高效處理，有效提高政府部門協同水平，推動政府主體重構。數字化建設不僅為政府部門提供了將線下實體工作延伸到虛擬空間的機會，也為重塑政府行動空間，推動網絡空間、社會空間、物理空間相互融合，構建一個公開透明、協同高效的數字空間提供了底層邏輯支撐。在數字空間，政府部門可以構建數字化門戶、加強數據管理和共享，推出智慧化政務系統，優化政府組織結構、流程和服務質量，從根本上解決部門協同困境。

（二）數字技術賦能關系重塑，破解權責異質難題

政府部門間權責不清、推諉扯皮，是建設數字政府必須要率先破解的難題，是提升政府辦事效率、貫徹以人民為中心發展思想的內在要求。數字化改革在推動關系重塑包括制度邊界重塑和業務流程集成過程中，需要明確政府部門的權責明細，規范互動關系并進行制度邊界的整改。通過數字化改革確立清晰的權責分工，明確政府部門的職責，避免推諉扯皮現象發生。同時，對政府部門之間的內生關系進行技術賦能實現規范化，通過建立有效的協作機制和溝通渠道，確保數字化改革過程中互動關系的規范性和可持續性。政府部門可以通過集成業務流程實現數字化轉型。根據不同的需求，利用數據要素、技術邏輯和適當的硬件部署，構建以數據為核心的創新模式，實現多重業務體系整體從傳統線下向數字空間轉移，使信息獲取、部門協商、資源調度、方案制定等業務整體迭代升級，部門內部業務流動便捷高效。通過明確權責邊界，規范互動關系，重塑制度邊界及集成業務流程，政府部門可以提高辦事效率，更好地服務于人民，實現數字政府建設的目標。

（三）數字技術加速空間整合，拓寬業務融合渠道

持續拓寬業務融合渠道是數字政府建設的本質要求。政務數據的沉淀、民眾需求的升級及數字技術的創新，倒逼政府在數字化轉型中延伸和拓寬業務融合渠道，加速業務空間整合。政府部門應鏈接線上線下兩個渠道，將數字空間行動轉化為線下實際業務行動，并根據實時情況進行動態調整。這種“以業務為中心”的政務協同合作模式有助于促進政府部門之間信息溝通和協同互動，實現政務業務的整體效益提升，為民眾提供更加高效優質的行政服務。一是積極推動跨部門、跨地區、跨層級的信息共享和業務協同。通過建立統一的數據標準和接口規范，政府部門之間實現數據的無縫對接和流動共享。同時，建立跨部門業務協同機制，實現信息共享和聯動，提高政務辦理的效率和便捷性。在跨地區的行政審批過程中，政府可通過數字化平臺實現信息互聯互通和審批環節的共享，加速審批流程，提高審批效率和質量。在跨層級領域，數字技術的嵌入，有助于政府層級上下聯動運營和協同共治，權力、業務、職能在集體行動中能夠發揮最大效益，提升效率的同時，實現了組織架構縱向一體化協同。二是加速打造綜合服務平臺、一站式服務和辦事渠道。通過整合各部門的信息和服務資源，將不同領域的政務服務集成到統一平臺，為民眾提供便捷的服務入口。通過政府數字平臺一次性辦理多個相關事項，無須跑多個部門，減少了時間和精力成本。三是積極探索新技術的應用，進一步完善業務融合渠道。利用物聯網、人工智能、區塊鏈等技術，實現智能化管理和智能化服務，推動政務數據的實時監測和分析，為民眾提供個性化、精準化的公共服務。通過智能感知技術，實現智慧城市的交通管控、環境監測等，提升城市管理的精細化水平。

（四）數字技術引領角色互換，平衡職務耦合失調

傳統組織中的角色分工較為剛性，職務耦合易導致信息流動不暢和創新能力受限。數字化改革通過打破傳統角色邊界，引入多樣化的技術工具和多元化的協同平臺，促進角色間的互動和合作。決策者可以更深入地了解執行者的工作場景，執行者可以參與決策過程，形成良性循環，促進組織的創新和變革。一是數字技術的應用使許多工作實現自動化和智能化。原本需要人工操作的任務轉變為由技術工具或系統來完成，原本屬于執行者的角色轉變為監督、優化和控制者的角色。通過數字技術的引導，執行者可以參與更高層次的決策和規劃，有效解決職務耦合失調問題。二是數字化改革使數據的共享和協同更加便捷和高效。通過建立跨部門和跨組織的數據共享平臺，不同崗位的人員更加方便地獲取所需的信息和資源。這種數據共享和協同的機制打破了傳統的信息孤島，促進了組織內部協同工作的順暢進行，解決了職務耦合失調帶來的信息流通不暢的問題。三是技術的更新與迭代推動不同團隊和領域之間更緊密的協同與合作。通過數字工具和協同平臺，不同團隊的成員共同參與同一個項目或任務，共享知識和資源，集思廣益，解決復雜問題。這種跨團隊和跨領域的協同合作有助于改善職務耦合失調問題，實現更高效的工作和人民更滿意的結果。

綜上，站在整體智治和治理現代化高度，為高效推動組織變革，建設平臺型智能組織，我們仍需在技術、標準、業務等方面持續攻堅。一是必須認識到技術更新與迭代對變革政府組織架構、重塑運營機制、重構業務流程的重要作用。積極推動現代技術與政府治理實踐有效鏈接，推廣科技成果轉化，始終將大數據和AI分析模型貫徹精準化決策、可視化追蹤、閉環式管理全過程，助推組織部門間信息資源良性互動、高效協同、共建共享。二是構建標準體系是數字技術發揮賦能效應的重要保障。在技術不斷更新迭代的背景下，政府應當發現趨勢、服務趨勢、推動趨勢，要根據情況的實時變動，制定動態統一的數字變革標準，規范政府部門組織架構、資源分配和業務內容，以保障虛擬和現實組織之間數字化聯結互動。三是流程重塑和業務整合是建設數字政府、打造平臺型智能組織的核心。在轉型實踐中，政府需要圍繞業務流程這一核心環節，通過技術創新持續調整優化組織職能，不斷為政府部門協同工作注入新活力，有效彰顯科技賦能政府治理的關鍵力量。

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責任編輯：王篆

Boundary Reshaping： How Does Digital Technology?Drive Bureaucratic Organizational Change？

——Analysis Based on the Practice of “One Network Collaboration”?in Zhejiang Province

Xi Jialiang， Liu Lirui

Abstract：With the continuous deepening of the new round of technological revolution and the integration and development of digital technology， digital reform centered on “one network collaboration” has become a feasible way to drive organizational change and achieve overall intelligent governance， playing a “driving engine” role in modernizing the state governance system and capacity. The key to organizational change driven by digital technology lies in utilizing digital reform to address issues such as departmental collaboration dilemmas， power and responsibility heterogeneity conflicts， business integration challenges， and job coupling imbalances， empowering technology to weaken or blur organizational boundaries， reshaping the four dimensional boundaries of government departments’ actors， identity roles， internal drivers， and business processes under multi-span collaboration， enabling all departments to exchange information， share data and interact with each other in digital space in a timely and effective manner， achieving comprehensive reset， process reshaping， and domain reconstruction of government organizations， creating a platform based intelligent organization driven by data elements， and gradually building a digital government with two-wheel drive of “network collaboration” and “data intelligence”.

Key words：technology empowerment， department collaboration， digital government， organizational boundaries， digital reform