旅游產業復蘇政策研究及對鄉村旅游綠色復蘇的啟示※

邵 鵬 張亞雯

(西安工程大學管理學院,陜西 西安 710048)

旅游業作為國民經濟戰略性支柱產業,旅游產業復蘇有助于刺激消費、拉動內需、擴大對外開放和促進就業。作為一種政府干預手段和工具,旅游政策能夠調控危機,調整產業布局和結構,促進旅游的高質量發展[1]。2022年2月18日,國家發改委等14部門聯合印發《關于促進服務業領域困難行業恢復發展的若干政策》,將旅游業作為重點幫扶行業。各地方政府及文旅部門也積極響應,為推進旅游產業復蘇發布了一系列政策文件。

政策工具是政府將政策意圖轉變為政策執行的中間環節,是政策制定者為解決某一社會問題而采用的具體措施和手段[2]。針對失序狀態下社會系統的應急管理實踐表明,政策工具的選用與創新已然成為有效應對重大突發事件的重要變量?，F有相關研究根據政策產生的不同影響劃分政策工具,主要使用供給型、環境型和需求型三類政策工具。制定旅游產業政策是發展旅游的出發點,旅游產業政策的指導作用貫穿于旅游事業發展的全過程。高瑞龍等(2021)基于政策工具和鄉村價值的二維分析框架,研究發現鄉村休閑旅游業偏好環境型政策工具[3]。石培華和翟燕霞(2022)發現紅色旅游政策供給型政策工具使用過溢,環境型政策工具適中,需求型政策工具不足[4]。胡北明等(2023)對31個省份的規劃進行文本分析,發現“生態”“保護”“數字”及“國際”成為“十四五”時期旅游產業發展的共性目標[5]?？傮w而言,已有學者對旅游產業政策工具開展研究,但對后疫情背景下的旅游產業復蘇政策的關注不足。

隨著我國經濟社會發展逐步恢復常態,旅游行業也迎來新的發展機遇。鄉村旅游是推動新型城鎮化的重要動力,是實現鄉村振興的重要路徑。大力推動旅游在農村的縱深發展和蓬勃發展,對于鄉村振興具有積極作用[6]。在經濟復蘇背景下,地方政府發布的旅游產業復蘇政策具有什么特征?地方政府發布的政策如何推進鄉村旅游產業復蘇?這些政策對后疫情時代鄉村旅游產業綠色復蘇具有怎么樣的啟示?本文將對地方層面旅游產業復蘇政策文本進行扎根分析,對后疫情時代鄉村旅游產業綠色復蘇進行討論。

1 研究設計

1.1 數據收集與描述

通過31個省、自治區、直轄市(港澳臺地區除外)的政府官方網站搜集2022年以來“旅游業恢復、紓困、扶持”的相關政策。選擇該省份的最新政策,最終獲得政策31項,包括通知、方案、計劃、措施、意見等形式。這些政策大部分是由省政府或省文化和旅游廳發布,僅陜西省的支持文旅政策是由省財政廳發布。對旅游產業復蘇的政策文本進行詞頻分析,在清洗和去除無意義的單字和數字后形成詞云圖(圖1)。詞云直觀明了地展示出政策文本主要關注旅游、文化、企業、發展、建設、推進等內容,即搜集的文本資料與本研究主題相符。

圖1 政策詞云

1.2 研究方法與分析框架

本文采用質性分析法展開研究,基于Nvivo12軟件對旅游產業復蘇的相關政策進行三級編碼,包括開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼。三級編碼得出這些政策主要集中在基礎設施建設、資金投入、公共服務供給、科技和信息支持、人才培養與引進、政府采購及外包、督導監管、海外市場、目標規劃、法律管制、策略性措施、金融及稅收支持、考核激勵制度等13個分析維度。

本文選擇政策工具與旅游要素兩個維度來構建旅游產業復蘇政策分析框架(圖2)。其中,將政策工具作為X維度,包括供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具,代表不同類型的政策手段;將旅游要素作為Y維度,包括吃、住、行、游、購、娛,代表政策的作用對象。

圖2 二維分析框架

(1)X維度:政策工具。本研究將供給型、需求型和環境型政策工具納入旅游產業復蘇政策分析的X維度進行考察。其一,旅游產業復蘇供給型政策工具是指政府通過基礎設施建設、資金投入、公共服務供給、科技與信息支持、人才培養與引進等方式,推動旅游提檔升級,加快推進旅游產業復蘇的政策工具。其二,環境型政策工具是指政府為旅游產業復蘇工作開展提供寬容開放環境的政策工具,通過目標規劃、法律管制、策略性措施、金融及稅收支持、考核激勵機制等途徑,間接影響旅游產業復蘇。其三,需求型政策工具是指政府通過購買及外包、督導監管等清除旅游產業復蘇障礙,提高旅游產業的內在價值,從而激發旅游產業發展活力,是實現旅游產業有效治理和復蘇的政策工具,主要包括政府購買及外包、督導監管、海外市場等。

(2)Y維度:旅游要素。一般認為,旅游者在旅游過程中的消費可以分解為六要素,即吃、住、行、游、購、娛。從六要素的角度考察旅游政策適用性、旅游者消費的結構特征,有助于分析當地旅游發展所帶來的經濟效益的結構來源,識別旅游業的發展潛力,從而優化旅游產業政策?；诖?本研究將旅游要素維度劃分為吃、住、行、游、購、娛。

2 旅游產業復蘇政策文本分析

2.1 旅游產業復蘇政策維度闡述

根據旅游產業復蘇政策文本每個節點的參考數,在文本整體一致性的前提下,使用的編碼參考數越多,表明政策工具使用的比例越高。如表1所示:首先,環境型是使用頻率最高的旅游產業復蘇政策工具,參考點為232,占比44.8%。造成這一現象的部分原因是后疫情時代我國鄉村旅游產業復蘇工作處于起步階段,政府需要推出大量環境型政策工具進行旅游產業復蘇環境建設。其中策略性措施與金融及稅收政策占比最大,說明政府注重構建完善的管理機制和金融扶持策略,對旅游產業復蘇工作管理提出明確的普惠性政策標準及措施,以激發旅游產業潛在活力。目標規劃占比較大,表明政策注重規劃引導,通過對旅游產業復蘇的清晰規劃從而全面協同旅游產業發展。其次,供給型政策工具參考點為224,占比43.2%。其中資金投入占比最大,說明政府加強一般公共預算投入,為旅游產業復蘇提供資金支持?；A設施建設和公共服務供給占比較大,表明政策著重通過完善配套基礎設施來支持旅游復蘇。最后,需求型政策工具參考點為62,占比11.9%。其中政府采購及外包占比最大,表明政府較為重視建設創新文旅產品,通過財政性資金進行采購,為旅游產業復蘇提供產品和服務支持。督導監管及海外市場占比較少,仍有較大提升空間。

表1 X維度分析結果

從旅游要素對我國旅游產業復蘇政策進行分析(表2)。首先,“游”參考點數量最多,占比為43.91%?！坝巍笔锹糜萎a業的核心,也是后疫情時代下鄉村旅游產業復蘇的出發點,政策文本主要關注打造創意旅游景區、完善旅游設施和配套服務、開發研學旅行產品、推進“旅游+”與相關產品融合、聚焦“金融+科技+旅游”、創新旅游市場監管機制、打造旅游精品線路以及物聯網感知服務設施和智慧旅游公共服務平臺建設等方面。其次,住、行、娛參考點數量相當?！白　眳⒖键c占比13.91%,政策文本中主要關注加強對旅行社的扶持力度如暫退旅游服務質量保證金、發放旅游住宿消費券、開展精品酒店民宿評定工作、指導特色民宿和精品酒店等方面;“行”參考點占比13.04%,政策文本中主要關注加強對交通線路的保障、打造旅游風景道、特色化旅游線路,在線提供預約預訂服務和支持自駕游線路等方面;“娛”參考點占比11.31%,政策文本中主要關注加強演藝服務體驗,以文塑旅、提供特色化服務等方面。最后,吃、購的參考的數量較少?！俺浴眳⒖键c占比8.26%,政策內容包括開展星級旅游飯店評選,打造文化旅游主題飯店、智慧餐廳,開展評選特色美食工作等;“購”參考點占比9.56%,政策文本中提出打造旅游特色紀念品、支持夜間購物、創新旅游商品、銷售當地土特產品、舉辦非遺購物節等活動。

表2 Y維度分析結果

2.2 旅游產業復蘇政策熱點分析

對“政策工具-旅游要素”(X-Y)兩個維度交叉分析。發現“游”“住”“行”要素主要以供給型政策工具為主;“購”要素以需求型政策工具為主;“吃”和“娛”要素以環境型政策工具為主。

將“政策工具”和“旅游要素”結合來看(表3),編碼數量最多的是“游—策略性措施”,共有12條。表明在旅游產業復蘇政策實施中,在“游”這一要素方面需要突出策略性措施作用,包括非遺+旅游、紅色旅游等措施?！坝巍萍己托畔⒅С帧本幋a數量次之,表明政府高度重視通過創新數字化為完善“游”這一要素,以此來為旅游產業復蘇賦能。政策條文數量較多的還有“住—資金投入”,這表明完善“住”這一要素需要政府通過加強投入保障,加強對旅游消費補貼力度。

2.3 旅游產業復蘇政策比較分析

2.3.1 綜合經濟區比較

參考八大經濟區的劃分[7],以所在地區發布的相關政策創建案例,與政策基本工具和旅游要素進行交叉分析得到交叉分析表(表4、表5)。交叉分析表中的數據表示各地區分別在政策和旅游要素維度中的編碼參考點數量所占百分比。由于劃分的八大綜合經濟區中省份數量有差別,因此表格中還呈現了每類經濟區的占比均值。

表4 地區視角下的政策工具維度

表5 地區視角下的旅游要素維度

從表4可以發現:其一,東北綜合經濟區省份的均值百分比較高(5.26%),說明東北綜合經濟區省份對于旅游產業復蘇的政策發布相對較多。其二,交叉分析表百分比能夠說明這些地區發布的政策分別關注的政策工具類型,如東部沿海綜合經濟區省份更關注需求型政策工具(3.76%),黃河中游綜合經濟區省份更關注環境型政策工具(4.33%),大西北綜合經濟區省份更關注需求型政策工具(3.87%)。其三,從供給型政策工具來看,東北綜合經濟區省份發布的政策較多(6.21%);從環境型政策工具來看,黃河中游和東北綜合經濟區省份發布的政策較多(分別為4.33%和4.47%);從需求型政策工具來看,大西北、大西南和東北綜合經濟區省份發布的政策較多(分別為3.87%、3.87%和4.84%)。

從表5可以發現:其一,北部沿海綜合經濟區的均值百分比較高(3.78%),表明北部沿海綜合經濟區省份完善旅游要素維度的政策相對較多。其二,交叉分析表百分比能夠說明這些地區省份發布的政策分別關注的旅游要素,如大西北綜合經濟區省份更關注“行”和“購”(分別為4%和4.76%),東部沿海綜合經濟區省份更關注“吃”(5.56%),黃河中游綜合經濟區省份更關注“住”(6.25%)。

2.3.2 資源富集區比較

按照國家文旅部發布的國家5A級旅游景區、五星級旅游飯店、國家級滑雪旅游度假地、國家級旅游休閑街區數據集,將31個省、自治區、直轄市劃分為低旅游資源區(14個)、中旅游資源區(14個)、高旅游資源區(3個)三大類。以所在地區發布的相關政策創建案例,與政策工具和旅游要素分別進行交叉分析得到交叉分析表(表6、表7)。由于劃分的旅游資源區中省份數量有差別,因此表格中還呈現了每類資源區的占比均值。

表6 各資源區的政策工具維度

表7 各資源區的旅游要素維度

從表6可以發現:其一,高旅游資源區的均值百分比較高(3.77%),說明高旅游資源區省份對于旅游產業復蘇的政策發布較多,注重利用旅游資源發展經濟。其二,交叉分析表百分比能夠說明這些地區發布的政策分別關注的政策工具類型,如低旅游資源區省份更關注供給型政策工具(3.64%),中旅游資源區省份更關注環境型政策工具(3.19%),高旅游資源區省份更關注需求型政策工具(5.91%)。其三,從供給型政策工具來看,高旅游資源區省份發布的政策較多(3.79%);從需求型政策工具來看,高旅游資源區省份發布的政策較多(5.91%);從環境型政策工具來看,低旅游資源區省份發布的政策較多(3.28%)。

從表7可以發現:其一,高旅游資源區的均值百分比較高(5.67%),表明高旅游資源區省份對完善旅游要素的政策發布相對較多。其二,交叉分析表百分比能夠說明這些地區發布的政策分別關注的旅游要素,如高旅游資源區省份更關注“行”(8.89%),低旅游資源區省份更關注“吃”和“行”(分別是4.37%和3.57%),中旅游資源區省份更關注“購”“娛”和“住”(分別為4.08%、3.85%和4.02%)。

3 結論

本研究對我國旅游產業復蘇政策進行了分析,主要結論如下:

(1)旅游產業復蘇政策中,供給型和環境型政策工具數量相當,但環境型政策工具內部結構不均衡,需求型政策工具數量相對較低;不同旅游要素的政策參考點差異較大,其中游、住、行的政策參考點數量較多,面向娛、購、吃的政策參考點數量較少。

(2)通過交叉分析發現,游、住和行相關政策偏好供給型政策工具,吃和娛相關政策以環境型政策工具為主?！坝巍呗孕源胧薄坝巍萍己托畔⒅С帧薄白　Y金投入”等編碼數量較多。

(3)東北綜合經濟區省份發布旅游產業復蘇政策參考點相對較多,且在政策工具和旅游要素維度中的占比均值也較高。我國高旅游資源區省份發布旅游產業復蘇政策最多,并且在需求型政策工具和“行”要素中發布政策最多。

(4)在“雙碳”和“兩山”目標引領下,旅游產業綠色復蘇和鄉村綠色振興將成為后疫情時代穩住經濟的重要方向。當前政策已經涉及旅游產業綠色復蘇內容,但未來仍需系統地制定產業綠色復蘇政策,以通過綠色產業發展、產業綠色轉型和經濟社會可持續發展,統籌推進鄉村旅游綠色復蘇。

4 對鄉村旅游綠色復蘇的啟示

旅游業是典型的資源節約型、環境友好型產業,能夠有效促進鄉村綠色發展。在后疫情時代,鄉村旅游產業復蘇的過程也是綠色復蘇的過程,更是激活鄉村旅游企業與游客旅游方式向綠色轉變的過程。研究發現各省旅游復蘇政策已經涉及鄉村旅游綠色復蘇的內容:在“游”要素方面,如推進鄉村旅游信息數字化、綠色化改造,促進田園變游園,使“顏值”變“價值”;在“吃”要素方面,如支持農家樂開展綠色發展示范,實施節水節電、綠色低碳升級改造項目;在“住”要素方面,如推進“農房變客房”,開展山水主題酒店和精品民宿推選評定工作,開發健康養老綠色產品業態;在“行”要素方面,如發展戶外旅游和山地旅游,加快鄉村生態旅游公路建設,支持建設鄉村特色文旅廊道;在“購”要素方面,如推動“農品變商品”,將國家地理標志產品、綠色產品、富硒產品等特色農產品轉化為旅游綠色商品;在“娛”要素方面,如以文融旅,推進非遺、文創、演藝等進鄉村旅游企業,推動非遺技藝活態傳承,豐富鄉村旅游文化體驗?？傮w而言,疫后居民更加青睞生態化、自然化、低人口密度的旅游資源。本研究在旅游產業復蘇政策分析的基礎上,闡述現有復蘇政策對鄉村旅游產業綠色復蘇的啟示。

第一,供給型政策工具是促進鄉村旅游產業復蘇的重要推動力。首先,促進鄉村旅游產業市場主體數字化水平提升。完善智慧信息綠色管理平臺,與互聯網企業積極對接;組織直播平臺主播為特色民宿和特色鄉村游開展直播,打造抖音網紅旅游線路。探索利用ChatGPT等人工智能技術提供鄉村文化歷史講解和導游服務。其次,推動鄉村旅游產業市場主體綠色化轉型。加強綠色技術和綠色產品在鄉村旅游產業各環節的應用,促進綠色技術與鄉村旅游產業需求精準鏈接;推動鄉村游使用節能減排交通工具;提供衛生、安全、生態、健康的農家樂、民宿體驗;做到貨真價實,不欺詐,不強制購物;圍繞時代精神、民族情懷、非遺文化、鄉村地區特色策劃具有較高端化的消費體驗活動。再次,通過“旅游+”和“+旅游”推動業態創新。依托資源稟賦開發農業觀光、農耕體驗、生態養康等鄉村旅游新產品新業態;創新“公司+合作社+農戶”的商業運營模式,促進鄉村旅游復蘇;策劃文化交流、戶外運動、越野徒步等方面鄉村旅游養康產品。

第二,需求型政策工具是促進鄉村旅游產業復蘇的拉動力。首先,通過數字化對接消費需求。創新鄉村旅游消費場景,積極培育鄉村旅游消費新模式;充分運用人工智能、大數據、區塊鏈等數字技術滿足大眾對鄉村旅游多樣化、個性化消費需求;推動鄉村旅游電子商務創新,促進線上線下鄉村旅游消費優勢互補、融合發展。其次,通過鄉村旅游模式創新激發綠色消費需求。鼓勵和倡導綠色消費模式,拓寬綠色消費渠道,增加綠色消費形式,從而增加鄉村旅游綠色消費的占比;支持發展共享鄉村旅游消費,鼓勵發展與自駕游、休閑度假相適應的民宿、共享汽車、異地還車等服務。再次,規范鄉村旅游市場環境保障消費需求。嚴格執行政府采購經費規定,不以星級、所有制等為門檻限制相關鄉村旅游企業參與政府采購;引導建立鄉村旅游協會或旅游企業聯盟,制定誠信經營公約,確保鄉村旅游主體誠信經營和公平競爭;建立信息共享機制,制止亂收費、亂罰款、亂攤派行為,組織開展不合理低價鄉村游、虛假宣傳、養老詐騙等問題專項整治。

第三,環境型政策工具主要從間接角度影響鄉村旅游產業綠色復蘇。首先,加強鄉村旅游產業綠色發展的政策支持。應建立健全綠色旅游標準,加大對綠色鄉村旅游市場主體的支持力度;鼓勵出臺促進新能源汽車、節能電器進鄉村旅游企業的消費補貼政策;搭建政企溝通平臺,及時反映鄉村旅游市場主體政策訴求、發布政府政策信息、構筑鄉村旅游行業綠色交流平臺;探索廢棄地復墾試點等方式,有效盤活利用存量建設用地用于鄉村旅游產業發展。其次,形成多主體參與的綠色鄉村旅游市場。市場主體應加強綠色鄉村旅游宣傳教育,增強群眾的環保意識和綠色消費意識;建立旅游院校、鄉村旅游企業、地方政府新型合作機制,進一步打通鄉村旅游企業和旅游專業人才交流渠道;注重科技賦能,加快5G、云計算、大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能等技術在鄉村旅游產業的深度實踐與應用。最后,為綠色鄉村旅游業態創造發展機遇。支持山地運動、溫泉度假、森林生態、醫藥康養等推動紅色旅游、生態旅游、鄉村旅游等創新融合發展;為智慧鄉村旅游、適老旅游、智能化產品消費等新業態新模式營造良好市場環境,使生態環保和綠色消費成為推動鄉村旅游產業綠色復蘇的重要動力。