基層治理中協商民主制度效能提升研究

朱晨斕

摘 要：中國的協商民主實踐在近些年不斷展現出其生命力和活力，并且對基層治理和公眾參與都產生了重大影響。從加布里埃爾·阿爾蒙德的政治學結構功能主義提煉出參與主體-運行過程-行動結果的分析框架作為考量基層治理中協商民主制度效能的三個核心關鍵。緊密圍繞這三個要素，通過對協商民主內涵界定及其與“治理”內在聯系的探討，對協商民主及如“民生議事堂”等最新的基層實踐開展分析。從理論和實踐上認識協商民主在基層治理中的作用發揮并從效能提升的角度對其當下發展現狀和未來工作開展提出一定意見建議。

關鍵詞：基層治理；協商民主；制度效能；民生議事堂

中圖分類號：D628 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００50 — ０5

黨的二十大報告指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”。人民政協是我國國家治理體系的重要組成部分，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是中國共產黨領導中國人民發展社會主義民主、開辟“中國之治”的重要制度設計和治理平臺，在全過程人民民主制度程序和參與實踐中具有獨特優勢、發揮著重要作用［1］。

面對治理體系治理能力現代化的新要求，面對基層治理現代化的現實需要，本文討論的話題是：如何發揮協商民主制度在基層治理中的作用？在“兩個先行”發展新背景下，浙江如何通過實踐創新提升協商民主制度效能，擴大協商民主積極意義？

一、協商民主與基層治理的內在邏輯

現代意義的“民主”在中國發展變遷不過百余年，而協商民主的重要意義在于它很大程度上使得公民得以直接參與到執政過程當中。

（一）協商民主理論、制度設置及發展目標

百年來，如何探索一條中國特色的民主政治道路，一直是各方關注的重點。改革開放以來，學界也提出過替代民主論、自由民主論、直接民主論、中國民主道路論和增量民主論［2］等發展民主的理論探索。但這些理論忽視的最大現實是，中國的民主政治或

者說中國的許多國家頂層制度設置往往來源于基層地方實踐，是自下而上的過程。忽視中國的基本國情和政治文化傳統的民主實踐都會成為無源之水。

黨的十八大報告明確指出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。協商民主是公民政治參與的重要方式，其主要目標“不是追求片面的個人利益，而是運用公共理性以最大程度地滿足利益

相關者的愿望”［3］。因此，協商民主的最終導向是公共利益，它通過決策前和決策中的各方利益表達、最廣泛理性討論，來最終達到匯聚共識、協調各方的目的。

（二）協商民主發展實踐及面臨問題

針對不同國家的不同國情，各國的協商民主面臨的問題也具有很大差異。西方協商民主理論與實踐的主要問題，體現在民意測試成本極高、協商結果合法性難以確保、參與深度不高、強大利益群體影響力過大［4］等。

我國當前主要的“協商”和民主機制形式［5］主要包括：民主評議會、顧問團、民意調查、民主懇談會、民情溝通會、參與式預算、立法聽證等。除形式創新，協商民主在領域和程度上也有許多新做法。各級各地不斷探索創新且一定程度上取得良好效果。但仍存在一些問題：一是協商主體上的問題。協商民主參與者的精英化傾向導致協商主體缺乏足夠的代表性與廣泛性，擁有更多社會資本的社會精英事實上成為協商的主體，而普通民眾的參與度相比之下顯得較低；二是協商程序上的問題，一些協商缺乏程序化與標準化的開展規則，有的表現為議題的提出沒有切實可行的標準，有的表現為協商過程比較隨意。三是協商效果上的問題，表現為注重協商過程和形式而輕視協商結果的落實監督。

（三）協商民主與基層治理的內在關聯

梳理協商民主的發展過程和當前主要問題后，需進一步理解其與基層治理的內在關聯。人民政協協商民主可以理解為一種現代治理體系構建過程中的重要表征。

從理論上看，加布里埃爾·阿爾蒙德的政治學結構功能主義分析框架，可以較好地進行分析闡釋。他認為，應該通過結構分化達到一個政治體系的體系、過程和政策三個層次的功能完善，最終實現政治發展。從中，可得出考量基層治理中協商民主制度效能和作用發揮的三個核心關鍵［6］：

1.參與主體。在現代社會中，社會參與的重大表征就是主體多元。協商民主如要在基層治理中發揮更好作用，關鍵就是要強調多元主體參與，重視普通民眾、社會組織的政治參與。真正發揮好協商民主“凝結最廣大民意”的重要作用。

2.運行過程。阿爾蒙德認為，一個制度體系的運作包括自上而下和自下而上的雙向權力互動。治理是一個復雜的動態過程，是一個表達利益訴求、綜合各方利益、協商、制定政策、政策實施，最后到效果評估、反饋的完整閉環?，F代社會中，沒有任何一方可以單獨完成整個過程。

3.行動結果。當一個社會能夠保障公民擁有美好生活，達到一個和諧共同體的狀態，就是治理能夠和期許到達的最高目標。

（四）協商民主在基層治理中的重要意義

作為中國特色的一種政治制度，人民政協制度是以政治協商和民主監督為基本職能的。從上述構建的理論框架來審視其意義，可發現，政協在制度設置上天然具有獨特功能定位，因而在基層治理中具有重要意義。

1.制度架構。人民政協的制度設置符合多元主體參與的要求。協商民主本身就建立在以界別為組成單位而設計的制度基礎上。并且，其制度設計明確以擴大公民有序政治參與為準則，在“大團結，大統一，囊括一切代表人物”的方針下，力求界別組成的最廣代表性。

2.過程規則。協商民主的制度設置給予社會各主要利益群體知情、參與、協商和監督的重要政治渠道，是引導各方理性合法表達訴求的重要方式。能夠通過協商民主的方式實現有序政治參與并實現全過程人民民主和人民當家作主。這不僅給執政黨更大的治理主動性，也是提供了一個更好吸納公民進行政治參與的制度通道。

3.行動效果?！吧浦巍钡膶崿F，不僅需要政策實施效果的良性反饋，也有賴于行動主體的素質提升。民主的實現和“善治”，需要每一個公民擔負起政治責任。協商民主及各類基層創新實踐，深遠意義在于對公民的正確引導和政治文化熏陶。各類基層協商民主實踐也可能成為一種制度創新的先導和探索，進一步推動中國特色民主制度的發展。

二、“民生議事堂”的具體實踐及效能發揮的提升方向

中國在40多年改革開放進程中，逐步形成了政黨—國家—社會—市場—公民良性互動的格局，實現了民主政治制度的運行機制與操作程序不斷完善和優化［7］。在這個過程中，各地也產生了許多基層協商民主上的實踐創新。浙江省，蘊含著協商民主產生和發展的制度、文化土壤，具有基層協商民主先發地的區位優勢。1999年，溫嶺市首創中國式民主懇談；2000年，義烏市開始探索社會化維權的模式。當前，浙江省政協正大力推進“請你來協商”平臺建設。

（一）海寧“民生議事堂”工作的具體實踐

浙江海寧的“民生議事堂”是人民政協政治協商工作的一大基層創新。2019年浙江省政協部署“請你來協商”平臺建設后，海寧市就“X”協商進行創新探索。4月，出臺了《關于打造特色品牌工作的實施意見（試行）》，以“民生議事堂”現場協商會為抓手，探索推進政協協商與基層協商相銜接、與基層社會治理相結合的新路徑。浙江省政協綜合各地的情況，最終將“民生議事堂”上升為全省政協系統統一推進的工作品牌。圍繞阿爾蒙德的政治學結構功能主義分析框架，我們探討其主要做法如下：

1.關注選題民生、參與多元。

（1）原則與使命

政協協商具有鮮明的政治屬性和政治價值指向，即“以人民為中心”，這與全過程人民民主的“人民性”是高度一致的。在工作開展中，“民生議事堂”將這種價值指向具體為“協商于民、協商為民”。在這一原則指導下承擔四大使命：一是堅持黨的領導，通過有效開展工作和政協委員的深度參與做好民意引導，推動黨的方針政策在基層落地。二是發揚社會主義民主，充分回應廣大基層群眾的利益訴

求，給予群眾充分的知情權、參與權和發言權。三是加強基層治理體系和治理能力現代化建設，將政協協商嵌入基層社會治理，通過溝通與對話促進問題解決。四是推進政協協商民主深扎基層，打開政協協商大門，到群眾“家門口”協商，拉進與群眾的距離。

（2）議題與參與

在立足“人民性”和破題“精英范”后，“民生議事堂”在議題設置和廣泛參與上進行設計，使協商民主參與治理具有更大的靈活性：一是開放議題設置。在政策的設計中，社會訴求能否影響決策固然重要，但更重要的是能否影響議程設置［8］?！懊裆h事堂”的規則設置最大程度確保各界真正關注的話題通過協商進入決策程序。二是開放參加對象。除政協委員、鄉鎮和縣（市、區）相關部門負責人外，也根據議題需要邀請對協商議題有興趣、有利益相關或有話說的群眾代表參加，視情邀請利益相關方、專家等其他人員參與。不能到現場的可通過網絡協商、遠程協商的形式發表意見建議。三是開放協商空間。與以往協商在會場不同，“民生議事堂”在協商地點的把握上更加靈活多樣，可在鄉鎮、村社會議室，也可到田間地頭、廣場小巷等群眾生產生活的現場開展協商。

2.注重流程規范、過程科學

（1）規范協商運行機制

2019年，時任全國政協主席汪洋來浙江調研時指出要鞏固基層政協協商民主創新成果，進一步夯實工作基礎，逐步提高制度化、規范化、程序化水平，更好發揮人民政協專門協商機構的作用。海寧在推進“民生議事堂”工作中十分重視規范化建設，就平臺建設主體、參加人員范圍、協商流程、成果轉化推進等形成了一整套制度。浙江省政協也在《關于推進“請你來協商·民生議事堂”平臺建設的指導意見》中就相關運行機制作了明確：一是明確主體。由縣（市、區）政協組織實施，主席會議成員分工指導，政協專門委員會、界別掛鉤聯系，鄉鎮（街道）委員履職小組負責具體事務。二是確定協商內容。主要聚焦增進人民福祉，選取影響范圍大、切口小又與人民群眾切身利益密切相關的事項開展協商，其范圍基本限定在一個鄉鎮（街道）區域內的老百姓共同關注的熱點難點問題。三是規范協商程序。按照確定議題、組織調研、開展討論、報送成果、推動落實等程序，規范開展協商活動［9］。四是注重成果落實。以協商紀要或其他形式形成協商成果，為黨政決策提供參考。同時持續跟進協商建議的采納落實情況，如海寧市政協后續就協商建議的落實與黨政部門開展“再協商”、組織委員開展民主監督、組織評議。

（2）規范基層創新機制

人民政協在全國、省、地級市層面的運行機制都較為成熟清晰，但基層政協工作職責、工作理念、工作方式模糊的問題仍存在，尤其是縣（市、區）以下人民政協組織空白，很多工作仍在探索中?！懊裆h事堂”由基層政協主抓，解決了工作責任主體的問題。同時在鄉鎮（街道）成立委員履職小組，具體負責協商活動組織開展，實行“不建組織建機制、不建機構建平臺”的模式，解決了政協在縣級以下開展工作沒有抓手問題。而委員履職小組的成員基本都是工作或生活在當地的政協委員，這些委員對“鄉土社會”更有使命感、責任感，群眾也對這些委員更加信任，愿意表達自身真實訴求。

3.確保形成閉環、協商有效

政協協商的連續性體現在協商前的民意收集、協商中的意見表達以及協商后建議采納的跟進。這種全過程的理念在“民生議事堂”中主要體現在兩個方面：一是協商鏈條的全過程。協商前的調研過程就是民意廣泛收集和提煉的過程，為協商作好準備；協商中委員、群眾代表面對面與黨政交流互動；協商后由政協形成協商建議轉黨政部門，并通過內部渠道加以跟進。二是推動決策中體現民意。決策是協商鏈條的延伸，決策實現民意的程度是評價民主實現程度的一個標準。為避免協商與決策脫節，“民生議事堂”在運行機制中有一個制度設計，即由政協專委會指導鄉鎮（街道）開展協商活動。這種機制一方面保證了協商活動的規范性和質量，更重要的是利用專委會資源，加強與黨政溝通，在協商中協調各方推動相關問題進入決策議程并監督決策執行。

（二）基層治理中協商民主制度效能提升的重要問題

通過對協商民主在基層治理中的作用發揮以及對“民生議事堂”具體實踐創新的審視，結合理論框架，可進一步思考這一制度設計的運行矛盾并提出效能提升的努力方向，為未來工作做一理論探索。

1.參與主體的代表性與自主性問題

一是從社會公眾角度來說。雖然公眾開始越來越關注公共事務，但選擇以參與協商民主這種具體政治途徑來表達意愿主張和利益訴求的卻還是不多見?；鶎娱_展民主懇談、民生議事，甚至是村社開展很多與大家利益相關的公共事務討論，很多人包括一些黨員干部和社會精英，主動參與度還是不高。

二是從地方政府角度來說?；鶎訁f商民主，組織開展還是要依靠地方黨委政府，基層干部、具體工作承擔者的協商意愿會很大程度影響協商效果。海寧的“民生議事堂”實踐開展紅火，一方面得益于上級政府的支持，另一方面也是基層干部順應公眾對民主協商的訴求需要。實踐發現，地方經濟發展好、上級領導重視、公眾素質高都會推高協商民主的積極性。但調研中也發現，基層特別是鄉鎮干部對基層協商民主表現出復雜的意愿和態度，工作時長、年齡、學歷等都一定程度上影響著基層干部的協商意愿。

三是從政協組織角度來說。影響協商民主參與主體代表性和自主性的原因還在于界別委員產生的過程。近些年，政協對于新利益群體、新行業有所關注，但更多是鎖定其中的精英階層，難免在代表性上有所欠缺。

2.協商過程辯論性和政治性問題

一是從協商的辯論性看。協商民主作為一種以最廣泛多元主體參與為基本特征的制度方式，是以各方利益主體間的平等協商、辯論、博弈為基本程序設置的。當前各種形式的協商民主或其創新形式，都符合這一基本的人員、場景要求，也就是把相當行業的人員聚集起來，用討論交流的方式，在一切可能的場合進行意見表達和思想碰撞。近些年在各類協商中我們可以發現，各級政協組織在召集開會的過程中已有意識的給予委員或參與各方更多自由發言時間。但能發言的依然是少數，另外，發言總體上停留在“獨立發言”，少交流互動。此外，除“關起門”來的辯論不多，公開“辯論”則更少，一定程度上削減了對普通人的參與吸引力。

二是從協商的政治性看。公眾應該在基層協商民主中享有議題的發起權，這一方面會增加公民參與協商的積極性，同時也能保障公眾的重要話語權。實際調查發現，參與者以及普通百姓對當地矛盾突出的問題、基礎設施建設或民生建設的問題、關系切身利益等問題更感興趣。因此，從基層實踐中我們也發現，不管是政協議政、委員提案、議事堂選題等，更多聚焦經濟和民生方面，一方面是委員代表來自各方，代表不同群體，需要為不同群體“發聲說話”，提一些普遍關注話題也在情理之中。因此，農業農村、教育醫療、交通等部門就成為常常被“關注”的部門。與此相對，大家對于政治方面、制度設置等方面則關注較少，不僅在每年的政協提案中占比較少，在具體的基層協商、民主懇談中也不多見。政協全程“政治協商會議”，在聚焦民生基礎上，也應進一步引導鼓勵更多關注重大問題、利益敏感問題等。

三、提升基層治理中協商民主制度效能的相關建議

（一）完善參與主體設置，提升民主協商在基層治理中的制度認同

一是提升委員產生的開放性。除各界精英人士外，也要提高普通公民甚至不同意見者比例。一方面提高參與主體的代表廣泛性，另一方面，將潛在的異見者放到臺面上來［10］。同時，在產生方式上，探索建立民主推選，在差額推選中引入競爭機制，從源頭上提高委員的參與主動性。在“民生議事堂”等具體協商形式中也可探索“揭榜掛帥”“效能擂臺”等方式，不斷督促提高參與主體積極性。

二是增加協商參與的人員類型。政協委員是政協協商民主各類活動的最主要參與者。為回應當前社會結構重要變遷的事實，一方面應嘗試重新論證梳理現有界別設置的代表性和合理性，盡可能實現與社會結構的高匹配；另一方面，在具體協商活動中，應增加普通群眾等各類參與群體的比例。

三是提高基層干部的協商意愿和制度認同。當前，各地推進基層協商民主實踐的態度都比較積極，但協商民主的開展情況和制度效能不可否認的從很大程度取決于地方黨政領導或具體基層干部的個人風格和意識。值得關注的是，仍有基層干部存在協商意愿、制度認同、組織主動性上的問題。這種認知對協商民主的推進會起消極作用。同時，還要預防要關注基層干部對協商民主的認知與實踐運用脫節的情況。努力克服協商民主實踐中可能存在的“選擇性協商”“逐利性協商”“不協商”等現象。

（二）確保制度運行過程，提升民主協商在基層治理中的有效開展

一是重視科學設置議題。為避免協商民主混同于基層協商、村社區協商。在協商議題的設置過程中，要堅持將一個區域內的共性問題和公共政策列入首選。通過“海選”在群眾高度關注的具體事項中提煉抽象出普遍的共性問題，把這些問題通過協商推動進入決策程序。

二是提高政協履職實效。一方面，要為政協職能行使和協商民主作用發揮提供更大制度保障。提升協商的主動性和自主性，避免出現形式大于內容、監督無實效等情況；另一方面，提高政協“立法協商”、咨詢權等的作用發揮，使協商民主的成果更好轉化為黨委政府的重要參考。

三是提升協商專業水平。由縣級政協指導規范基層協商機構、活動的規范性。通過常態化的培訓，進一步提高協商參與者的表達、寫作等能力［11］。此外，要不斷提升協商工作數字化水平，實現基層協商民主的扁平化管理，通過大數據綜合應用平臺，將各個社會層面和條線的問題進行比對關聯，提高協商效率，找出“真問題”。協商民主實踐也可一定程度上借鑒國外做法［12］，并與當地實際相結合。

（三）暢通協商成果轉換，提升民主協商在基層治理中的效果保障

一是重視基層協商文化培育。如“民生議事堂”這樣的基層創新協商實踐，在全過程人民民主中的最大價值在于通過豐富多樣的協商活動將協商民主的理念廣泛傳播，引導基層群眾通過協商更妥善地解決訴求，引導利益群體用更理智的態度、通過更有序的渠道發聲。

二是注重協商成果的落地與反饋。政協協商一方面是思想政治引領、凝聚共識，在過程中向參加協商的人員進行宣傳解釋，以最大凝聚共識。另一方面要建言資政推動問題的解決?；鶎诱f要爭取黨委政府的支持，共同建立協商意見建議采納落實機制，推動更多協商成果納入決策程序。

三是充分發揮媒體作用。在協商前的調研和民意收集中綜合采用網絡問卷、網絡信箱、網上留言、主題議政等形式，讓更多的群眾發表意見建議，為協商提供最廣泛的民意支撐。在面對面協商階段，采用直播或開通留言板塊等方式，讓更多的主體參與進來。對一些開放性議題，也可組織網絡協商。

四、結語

協商民主，是為了在協商過程中激發我們“制度中沉睡的東西”，通過制度化、技術化的運作，推動基層治理的現代化。這是我們展現社會主義制度優越性的重要制度設置，也是培育社會主義民主參與的重要途徑。在協商民主助推基層治理現代化的眾多實踐探索中，我們不斷嘗試將協商民主與各種具體政治制度有效結合，不斷激發各類協商主體的積極性，不斷完善協商過程的科學性，不斷優化協商結果的有效運用，不斷用協商民主制度的效能提升促進基層治理的完善。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>