地方改革試點的實踐樣態與行動邏輯
——基于“激勵—問責”協同性框架的多案例分析

黃振華,楊文迪

(華中師范大學 政治學部/中國農村研究院,湖北 武漢 430079)

一、提出問題與文獻回顧

改革試點是一項獨具特色的中國式現代化的治國理政機制,成功的地方改革試點能夠推動中國共產黨治國理政的有效實現(1)閆義夫:《“政策試點”:中國共產黨治國理政的重要方式》,《社會科學家》,2017年第10期。。習近平總書記多次強調“試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法”(2)http:/news．xinhuanet．com/politics/2015-06/05/c＿1115529040．htm.。黨的二十大報告提出中國共產黨在新時代新征程的使命任務,并強調要牢牢把握“堅持深化改革開放”原則,“深入推進改革創新,著力破解深層次體制機制障礙”。中國全面深化改革進程穩步有序地推進離不開“凡改必試”的“中國模式”,原因就在于改革試點是推動經濟、制度轉型的關鍵(3)韓博天:《中國異乎常規的政策制定過程:不確定情況下反復試驗》,《開放時代》,2009年第7期。。因此,探尋地方改革試點的成功之道,已然成為全面深化改革進程中亟待破解的難點。

對于“地方改革試點何以推進”這一問題,學者大體從中央、央地關系以及地方三個層面來展開。第一,有學者認為中央政府的需求決定了試點的改革形式及其實際功效(4)劉培偉:《基于中央選擇性控制的試驗:中國改革“實踐”機制的一種新解釋》,《開放時代》,2010年第4期。。試點實際是基于中央政府對地方試點的“選擇性控制”,目的在于將基層政策創新吸納到國家政策制定之中,以此實現對地方試點的整體性控制。第二,地方改革試點作為我國的本土化機制,根本上反映的是中央與地方的關系(5)武俊偉:《政策試點:理解當代國家治理結構約束的新視角》,《求實》,2019年第6期。。中央與地方的互動關系通常被視為地方改革試點得以順利實施的關鍵。當前,各地的改革試點從地方探索為主轉變為中央設計與地方探索相結合(6)陳榮卓,胡恩超:《引領型治理:國家改革試點何以可能:以廣東省江海區“全國農村社區治理實驗區”建設為例》,《中國農村觀察》,2022年第4期。。地方政府在揣測上級政策意圖后,通過改革試點呈現中央政府的政策偏好或排序。第三,地方改革試點并非完全自主、自發的創新,而是在既有基礎性政策下的一種主動行動,缺乏動因的地方政府僅需完成試點的最低要求。因而,中國的這種地方改革模式被稱為典型的“分級制政策試點”(7)韓博天,石磊:《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》,《開放時代》,2008年第5期。。

既有文獻為本文研究提供了重要參考,同時也存在進一步拓展的空間。一方面,既有研究雖從宏觀、中觀以及微觀等多個層面出發,較為全面地闡述了地方改革試點的影響要素,但更多的是聚焦于某一側面的單案例研究,難以對受多重因素影響下的改革試點進行綜合分析。另一方面,既有研究強調改革試點中“自上而下”的主導性,往往忽視了“自下而上”的選擇性。對此,有必要進一步考察地方政策執行的使動與能動條件,深入剖析地方改革試點的內在邏輯,探究同一宏觀制度安排下地方改革試點效能存在差異的誘因。

作為政策求解的工具,地方改革試點既存在“試對”的可能性,也需要承擔“試錯”的風險性?；诖?本文將構建“激勵—問責”協同分析框架,選取地方改革試點典型實踐——農村集體產權制度改革,并采用多案例對比分析法,分解地方改革試點的動因,以期探索地方改革試點的內在規律。

二、激勵-問責協同性與地方改革試點績效

在地方改革試點中,激勵結構與問責力度是影響政策執行的兩個關鍵要素。本文將從“結構—行動”理論出發,構建“激勵—問責”協同性分析框架,解析地方政府行動策略。

(一)激勵結構與政策執行

激勵結構產生于“自上而下”的權力結構,是影響政策執行的關鍵,也是地方政府落實改革政策的重要指標和行動依據。楊宏山基于“路徑—激勵”分析框架,區分了行政、變通、試驗以及象征性四種政策執行模式,得出激勵結構與政策執行之間為正相關(8)楊宏山:《政策執行的路徑—激勵分析框架:以住房保障政策為例》,《政治學研究》,2014年第1期。。其中,激勵結構包括政治激勵和經濟激勵兩個層面。

政治激勵是中國地方政府內部最基本的、長期的動力源泉,涵蓋了晉升機制和發揮動力作用的考核機制。其中,“晉升錦標賽”能夠促進地方政府的積極態度和正向行為。官員晉升作為政治激勵的具體形式,是地方政府執行上級政策的主要動機。周黎安將地方官員的人事晉升設定為對地方政府能力的激勵,即利用經濟增長的“標尺競爭”以增加政治晉升的機會。

有學者認為經濟激勵是與政治激勵并存的一種激勵機制,在政策執行中能夠發揮根本性作用。一方面,明顯的經濟激勵是一種正向強激勵(9)陳家喜:《地方官員政績激勵的制度分析》,《政治學研究》,2018年第3期。,其激勵作用時常優于政治激勵(10)喬寶云,等:《地方政府激勵制度的比較分析》,《經濟研究》,2014年第10期。。另一方面,國家通過有效的經濟激勵機制可以實現調適地方政府行為的目的(11)馬萬里,張敏:《財政激勵變遷與地方政府行為調適:中國經濟奇跡的財政邏輯》,《理論學刊》,2022年第1期。。對此,應從政策設計出發,整合政治激勵與經濟激勵的雙重作用,推動地方政府產生實質性的政策執行(12)陳玲,林澤梁,薛瀾:《雙重激勵下地方政府發展新興產業的動機與策略研究》,《經濟理論與經濟管理》,2010年第9期。。

(二)問責、避責與政策執行

壓力型體制構成中國政府管理體制的制度基礎,由中央為主體來發動政策實施,透過“目標管理責任制”、項目制、政策監督和績效考核等問責機制向下推動,試圖將任務層層分解為考核評價的“達標政治”(13)楊愛平,余雁鴻:《選擇性應付:社區居委會行動邏輯的組織分析:以G市L社區為例》,《社會學研究》,2012年第4期。。本文所指的問責機制可理解為負向壓力機制,主要包括目標管理責任制和監督問責機制等發揮壓力作用的考核機制,在一定程度上會消解地方政府的積極行為。

具體而言,壓力型體制作為基層政府回應上級壓力的起點,本身存在導致政府行為異化的可能性。在實際的基層政權結構中,常常出現有權無責、有責無權或其他權責不對等情況,這會促使基層政府行為從邀功向避責行為轉變(14)倪星,王銳:《從邀功到避責:基層政府官員行為變化研究》,《政治學研究》,2017年第2期。。面對強壓力的問責機制,基層政府往往會通過“責任兜底”的避責行為來規避風險(15)尹利民,田雪森:《“責任兜底”:基層政府的避責行為與邏輯:基于J縣精準扶貧實踐的經驗分析》,《南昌大學學報》(人文社會科學版),2021年第3期。。當問責機制中的執行力度與壓力指標發生變化時,不僅會導致執行過度與執行不足問題交替出現的“波動式執行”,還可能引發政策屬性的轉變,進而影響條塊工作模式,出現密集的政治變通(16)劉驥,熊彩:《解釋政策變通:運動式治理中的條塊關系》,《公共行政評論》,2015年第6期。。當負向壓力指標的考核要求越高,地方官員被問責的可能性就越大,反之,被問責的可能性就越小。如若問責力度持續加強而形成“全面問責制”的政治背景,甚至可能會倒逼基層干部“為官不為”、政策局部“空轉”(17)張權,楊立華:《“局部空轉”現象:動機、行為及擴散:一場“理性經濟人”參加的“避責生存賽”》,《人民論壇》,2019年第36期。以及選擇抵制等消極執行的現象。

(三)激勵-問責協同性分析框架

我國地方改革試點的政策執行發生于特定的情景,基層干部行動策略受到多重因素的影響和制約。從吉斯登的結構化理論來分析,結構能夠塑造行動(18)安東尼·吉斯登:《社會的構成:結構化理論綱要》,李康等譯,中國人民大學出版社,2008年,第23頁。,地方改革試點是“結構—行動”理論與中國地方實踐相融合的重要產物?！敖Y構—行動”理論認為結構與行動者之間是互相建構的關系(19)賀海波,黃紅發:《行動與結構:弱勢群體利益表達的邏輯分析》,《求實》,2015年第2期。,結構在各種政策實踐中“內在于”行為者的活動,具有約束性和使動性;而行動者將結構“外化為”策略行動,具有自主性和能動性。概括來說,地方改革試點的成功主要取決于外部性和內部性兩大主要因素的作用,外部性因素為政策與制度結構的設計,內部性因素在于執行者的能動性或自由裁量權。其中,由政策激勵與政策壓力所構成的制度結構,對政策執行所發揮的作用尤為重要。

進言之,激勵與問責不僅是保證壓力型體制內上級政府順利實現壓力傳導的制度設計,還是基層政府回應上級壓力時策略行為動機的產生起點。對此,為解析中國地方改革試點的多樣化策略,本研究將基于“結構—行動”理論,構建“激勵—問責”協同性分析框架。一方面,從使動條件——政策結構出發,回應地方改革試點中政策執行的制度約束;另一方面,從能動條件——基層官員視角出發,分析基層政府在制度約束下的實際行動策略。

“激勵—問責”協同性是由主體構成和結構組合等方面構建的分析框架。一是主體構成,主要聚焦于地方政府,其既是改革試點政策執行和落實的主體,也是“激勵—結構”制度結構設計的主體,包括市縣兩級政府在內的基層政府。地方政府行動也可以理解為地方政府的政策執行,指地方政府官員運用行政權力落實公共政策的具體策略,在實際政策執行中往往具有差異化特征,即在統一的政策安排之下,各地區實際執行政策的態度、力度和效果各有不同(20)周雪光:《基層政府間的“共謀現象”:一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》,2008年第6期。。另外,還包括鎮村各級推進試點改革工作的領導干部及工作人員等。二是結構組合,不再局限于激勵機制或問責機制的單一性作用,而是關注于兩者之間的互動效用。根據激勵結構和問責強度的互動效用進行交互搭配,產生四種制度結構組合(詳見圖1),“雙強模式”(強激勵—強問責)、“一強一弱模式”(強激勵—弱問責、弱激勵—強問責)以及“雙弱模式”(弱激勵—弱問責),由此對政策執行產生一定的限制性和差異化。

本文基于“激勵—問責”協同性的分析框架,遵循多案例研究方法,將以H省4縣(市)的農村集體產權制度改革為研究案例。H省于2020年10月開始對中央農辦、農業農村部所批復的18個縣級試點進行評估,其中包括整市試點和縣級試點。筆者具體選取了該省轄區內Z縣、H縣、Y縣和X市(21)依照學術慣例,本文用英文字母代替地名,以保護相關人物與地方的隱私。四個地區的個案,前三個地區為縣級試點,X市為整市試點,并于2020年10月至2021年4月對四個地區的農村集體產權制度改革進行深入的調查研究。從四個縣(市)抽取40個村,通過實地走訪、查閱資料、聽取匯報以及問卷調查等方式,對調研點的基本情況進行全面了解。同時,參與各級座談會16場,訪談總人數超過80余人,訪談對象主要包括縣(市)村各級主管產權改革工作的主要領導、集體經濟組織負責人、組織成員以及普通農戶。本文中使用的經驗材料主要來源于調研材料、調研筆記。本文將從中總結農村集體產權制度改革的典型模式,分析地方改革試點背后的行動邏輯。

三、農村集體產權改革試點中的典型實踐

農村集體產權制度改革是我國農村重大制度創新。自2017年以來,農業農村部先后部署了五批次改革試點,覆蓋全國涉農的縣市區,至2022年改革的階段性任務基本完成。在此過程中,出現了多樣態的地方改革模式。

(一)爭先創新:強激勵強問責的地方改革試點

Z縣于2019年被納入全國第四批農村集體產權制度改革整縣推進試點縣,縣轄區內的村莊皆有較為豐富的資源性和經營性資產,當地農村集體資源存量大,具備推行改革的良好基礎。該縣運用多元化(22)Z縣的集體經濟發展模式主要有資產盤活型、物業經營型、資本投資型、合作創收型、聯合發展型、光伏增收型、清違糾偏型、服務創收型、“互聯網+”型、鄉村旅游型等。集體經濟發展模式,指導基層充分挖掘自身潛力。

Z縣地方政府自主設定“強激勵-強問責”的共同發揮。就強激勵來說,Z縣將村干部的待遇獎勵、考核晉升與改革績效直接掛鉤。一方面,運用“晉升錦標賽”激勵機制(23)馬萬里,李齊云:《從“援助之手”到“攫取之手”:地方政府行為差異的政治經濟學分析》,《財政研究》,2017年第1期。,以縣域內各村莊第一責任人為對象,將改革績效作為可度量指標進行考核,其中優勝者能夠獲得晉升機會。另一方面,在鄉鎮和縣直部門年度綜合目標考核中,將各級干部改革工作推進情況作為重要內容納入績效考核。另外,地方政府還通過將國家扶貧項目中興建的50座光伏電站資產劃歸貧困村所有,將其納入股權量化的配置范圍,以此壯大村集體經濟。

就強問責來說,首先,實行代理會計制度,核查監督村級核算工作。要求村級財務的核算會計以“包片區”的方式,協助各村開展相關資料搜集工作。其次,建立民主管理制度,限制基層干部權力。將財權和事權分置,使基層干部的工作推進處于合作社股東和監事會的監督之下,規定由股東代表大會決定重大事項。最后,運用“目標管理責任制”進行量化考核,針對各村工作人員制定考核細則,并依據量化考核的標準進行問責(24)周黎安:《行政發包的組織邊界兼論“官吏分途”與“層級分流”現象》,《社會》,2016年第1期。。

在“強激勵—強問責”的制度結構下,Z縣的基層政府以政府主導下“爭先創新”的行動策略開展改革工作。一是堅持因村施策與創新發展、改革工作與美麗鄉村建設的雙重結合。二是任用精英干部主導產權改革,由具備強勁領導能力的政府官員主推改革工作,抽調鄉鎮相關部門中優秀精英充實專班隊伍,選任老干部、老黨員、老會計等“三老”人員為主要成員。三是在合理利用閑置資源和盤活集體資產方面下足功夫,如將閑置的21所小學收歸村集體進行統一改造裝修,面向社會公開招租收取租金的同時,還招收村內老人入住。

總的來看,由于Z縣集體經濟基礎良好且領導干部高度重視,已有174個行政村和1個社區全面完成改革試點任務。當地集聚縣、村和企業三級合力盤活集體資產,躋身H省農村集體產權制度改革發展先進行列。

(二)穩妥有序:強激勵弱問責的地方改革試點

H縣受到多山地峽谷的地理區位限制,經濟基礎十分薄弱,曾是國務院認定的重點貧困縣。目前,該地區仍以農業發展為全縣主要支柱產業,除個別規模較大、地理條件相對較好的村莊之外,絕大部分村依然維持著傳統的運轉模式。對此,H縣基層政府通過設定“強激勵—弱問責”制度結構,以穩妥有序的行動策略來落實改革政策,而其所取得的改革成效已超越許多基礎條件優越的地區。

H縣地方政府所設定的制度結構呈現常規問責與強化激勵的行動邏輯。就常規問責來看,將縣黨委政府確定為推進改革工作的第一責任主體,縣鄉兩級成立由黨委書記任組長的改革領導小組,黨委書記親自掛帥對產權改革工作進行指導、協調以及督查,在村級成立村支部書記為組長的改革小組,并要求聯合各級主體,對全縣村集體資產和資源進行分層級和分類別的清查。同時,注重加強對改革工作的檢查督辦,在建立縣直部門工作協調機制的基礎上組建綜合協調組,通過每周“通報-約談”的方式進行問責,實際推進過程中,未出現追責懲罰的實施情況。

就強化激勵來看,H縣以經濟績效作為考核的量化指標,將村干部尤其是村黨組織書記的績效報酬,與發展壯大集體經濟直接掛鉤,村集體經濟所取得的經濟收益越多,村干部所獲得的報酬待遇越高,同時對被認定為創新經營型經濟合作社的村集體將給予相應獎勵。還運用“晉升錦標賽”激勵機制,建立分類晉升方式,對于在推進產權改革工作中表現突出的領導干部,在同等條件下優先推薦提拔。

基于此,當地基層政府以穩妥有序的行動策略落實改革政策。一是注重改革工作與專業引導相結合。Z縣大力吸收精準扶貧“尖刀班”、第一書記、包村行政干部等熟悉業務的基層骨干為改革小組成員。二是與國家扶貧政策支持充分聯動,不僅以資金入股的方式量化分配給農戶股份,把資金投入到村里閑置的土地,因地制宜地發展出花卉、蔬菜大棚、鄉村民宿旅游等特色產業。三是積極靈活處置閑置田地,將外遷戶和過世五保戶的土地轉變為村集體經濟固定資產,引進外來主體經營。并在運用村級資金方面下足功夫,不僅擴大投資主體的范圍(不僅限于本村),還將村集體資金入股縣城企業和租賃縣城門面等。

總的來看,H縣地理位置偏遠、資源匱乏且經濟基礎薄弱,但卻在地方政府與基層政府的共同努力下,基本完成清產核資、成員確認、股權配置、股權管理以及收益分配等各環節的工作任務,整體取得了顯著成效,在此基礎上總結出了可推廣的經驗與做法。

(三)應付避責:弱激勵強問責的地方改革試點

Y縣立足于自身資源和區位優勢,以市場為導向走集團化發展模式,逐步形成了水產養殖、飼料加工、建筑房地產開發、倉儲物流、賓館酒店、商業貿易等六大支柱產業,經濟實力十分雄厚且具備良好的改革基礎條件。然而,該縣地方政府在“弱激勵-強問責”制度結構下,以應付避責的行動策略推動改革工作。

Y縣地方政府設定的制度結構由弱激勵措施與“施壓式”問責構成。在激勵結構上,地方政府僅在改革經費方面給予一定保障,無其他實質性的激勵措施,而且以公開招標的方式遴選第三方機構介入改革工作。

該縣屬于典型壓力型體制下地方政府的“施壓式”問責改革探索,當地政府充分運用監督問責機制,在經管局之下設置政策組、綜合組、宣傳組及四個督查組,在各村設置包村專管員和駐村干部進行日常督辦。每日、每周進行督辦和通報,對工作行動遲緩、敷衍塞責和落實不力等情況進行公開通報批評。將改革工作任務納入經管部門工作考核,定期嚴格考核結賬,由此甄別在改革工作中不作為的基層干部。

首先工作人員要做好實地測量工作，結合測量數據，在主梁的翼板上焊接I28，使其作為懸挑的支架，翼板的內部則焊接U形螺桿作為拉桿，之后完成安裝鋼管、方木、模板的安裝任務。需要注意一點是，為了提升懸挑結構的安全和穩定，在懸挑的主梁之間要使用鋼管進行拉接處理。

對此,Y縣基層政府往往采用應付避責的行動策略。一是負責落實改革工作的村書記大部分年齡偏大,存在畏難情緒和主動性不夠等問題。二是改革專班的基層工作者多為“雙非”人員,即非專業職能部門的非專業人員,專業素養與實踐經驗不足。三是Y縣基層政府致力于完成表面工作而忽視了改革工作的實際落地,如部分村莊“清人”分類形式單一,又如雖完成民主議定程序這一任務,卻未能完全履行程序。四是基層政府默許各村集體維持原有“不作為、不發展”的狀態,導致大量閑置的資產和資源仍然處于棄置狀態。

總的來說,Y縣的產權改革沒有充分利用當地財力雄厚、資源稟賦和區位優越等優勢,整體改革效果不理想,僅停留于完成既定動作。

(四)象征執行:弱激勵弱問責的地方改革試點

X市是人才資源十分豐富的歷史古都,曾入選全國投資百強縣市,同時還具有能夠貫通南北和承東啟西得天獨厚的區位優勢。而X市政府將其制度結構設置為“弱激勵—弱問責”,在這一結構下,當地基層政府以象征執行的策略推行改革。

X市的制度結構呈現“弱激勵—弱問責”。就弱激勵來說,市級領導名義上親自掛帥,實際上并未親自指揮、監督改革。該市雖將產權改革工作任務納入年度考核中的績效考核中,但其占比非常低。僅將改革工作經費納入前一年的財政預算中,要求按照每村三萬元的標準落實,通過以獎代補的方式發給村委會。

就弱問責機制來說,X市在政策文件中雖明確提及要嚴格民主監督程序,要求將改革各個階段的工作推進情況作為檢驗工作落實的重要指標,并張貼于村務公開欄進行全面公示,但實質上,當地并未布置相應的監督檢查工作,對落實改革政策過程中所遇到的實際問題也完全不了解。

基于此,X市的基層政府采用象征執行的行動策略。一是主要工作由非對口部門經管局中的非業務骨干負責。二是對產權改革各項工作要求低,如在清產核資環節僅注重賬面清理,未開展全方位資產普查。三是X市的基層政府強調規整產權改革的資料檔案,實際是大部分村未按照規定時間和要求進行整理和歸檔。四是當地大部分村莊存在較大比例的閑置固定資產,基本沒有新增經營性資產,也沒有分紅的情況。

總的來說,X市由于“弱激勵-弱問責”結構的低效控制,將當地資源、區位以及經濟優勢皆異化為抵制改革進程的內生阻力,導致X市的改革未能在政策框架內順利實施,整體改革實踐中出現大量不規范等問題。

四、地方改革試點的策略性行動

中國的地方改革試點是在國家引領和地方探索互動實踐的基礎下進行的,這意味著國家整體性和地方自主性之間的張力契合。在地方改革試點中,地方政府往往會根據自身的情況對制度環境進行自主選擇。其中,資源稟賦是既定的,地方政府主要圍繞強弱激勵和強弱問責的制度環境展開選擇。面對不同激勵約束結構,基層政府在落實試點政策的過程中采取不同的行動策略,并由此形成差異化的改革績效。就改革試點的成效來說,基層試點的成效疊加起來便是地方改革績效?；诖?通過對上述案例進行深入的分析對比,可進一步將基層政府的行動策略歸納為爭先創新、穩妥有序、應付避責以及象征執行四種類型。

表1 案例的比較分析

由此看來,激勵結構、問責強度與資源稟賦分別作用于地方改革試點的行動態度、行動空間以及行動能力。地方改革試點成功背后動因主要來自激勵—問責協同性的影響作用。

(一)激勵結構影響地方改革試點的行動態度

激勵結構對基層政府行為有正向促進作用,能夠激發干部隊伍的積極性和主動性,推動政府行為的有效實現?；鶎痈刹孔鳛榈胤秸呦到y中的中心人物主導基層政府行動(25)邁克爾·豪利特,M.拉米什:《公共政策研究:政策循環與政策子系統》,龐詩等譯,生活·讀書·新知三聯書店,2006年,第98頁。。組織行為學研究由個體、群體與結構三類因素決定的組織中的行為,本文借鑒其所關注的主要內容“人們在組織中做什么以及這種行為如何影響組織的績效”(26)斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇:《組織行為學》,孫健敏等譯,中國人民大學出版社,2016年,第10頁。,對基層干部的行動態度進行如下理解:在政策執行中,基層政府官員對將做什么以及這種行為對政策落地將會帶來何種實際影響的預見性心理預期,并在此基礎上形成的行動偏好。

(二)問責強度影響地方改革試點的行動空間

問責強度作為政策執行的條件因素,不僅是決定地方改革試點成功與否的關鍵因素,還為基層政府提供了政策執行的行動空間。試點政策的實踐過程中,時常出現“上有政策,下有對策”的現象,基層政府雖未逾越上級部門改變政策命令,但卻能夠在現有的政策空間下采取“變通”(27)王漢生,劉世定,孫立平:《作為制度運作和制度變遷方式的變通》,《中國社會科學季刊(香港)》,1997年第21期。、“應對”(28)艾云:《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析:以A縣“計劃生育”年終考核為例》,《社會》,2011年第3期。以及“規避”(29)王國紅:《地方政府的政策規避與政策創新辨析》,《政治學研究》,2007年第2期。等一系列策略性行為?；鶎诱趫绦猩霞壵畹倪^程中,并非全部貫徹落實,而是在利益權衡中有選擇性地執行(30)Kevin J O’brien,Lianjiang Li,Selective Policy Implementation in Rural China,Comparative Politics,1999(2).。中央與地方關系存在一定張力,中央政策的靈活性不僅對應著地方政府的自主性,還與基層政策執行的彈性相呼應。研究發現,問責強度決定基層政府的行動空間。問責強度與行動空間之間呈現負相關,即問責強度越強,行動空間越小;問責強度越弱,行動空間越大。

(三)資源稟賦影響地方改革試點的行動能力

資源稟賦是地方發展的先天條件,也是政策執行的基礎性因素。資源稟賦包括自然資源稟賦和非自然資源稟賦。資源稟賦的程度不同,基層政府的行動能力也有所差異。具備資源優勢的地區,政府行動能力相對強;而處于資源相對劣勢的地區,其政府行動能力相對較弱。這代表資源稟賦影響地方改革試點的行動能力,兩者之間互為正相關。一方面,分析政策執行的背后邏輯,要考慮資源稟賦這一要素所發揮的作用;另一方面,基層政府采取何種行動,應立足于自身所處的資源情境(31)David G.Sirmon,Michael A,HITT,R.Duane Ireland, Brett Anitra Gilbert,Resource Orchestration to Create Competitive Advantage:Breadth,Depth,and Life Cycle Effects,Journal of Management,2011(5).。

(四)激勵-問責協同性影響地方改革試點績效

所謂激勵—問責協同性,指的是激勵結構、問責強度與資源稟賦的協同能力。具體表現為三者在試點政策執行過程中的協調和合作,涵蓋了激勵結構、問責強度和資源稟賦對行動態度、行動空間和行動能力的綜合影響作用。同時,行動態度、空間和能力共同影響著激勵-問責協同性,促使基層政府生成與之相對應的策略性行動,進而影響地方改革試點的績效。通過案例分析可知,激勵—問責協同性與地方改革試點績效呈正相關。當激勵結構與問責機制二者屬性增強時,政策執行積極性隨之增強,地方改革試點的績效提高;反之,二者相關屬性減弱時,政策執行積極性相應減弱,地方改革試點的績效也隨之降低。

五、基本結論與政策啟示

改革試點作為一項獨具特色的中國式現代化的治國理政機制,將試點意圖轉化為實際成效的關鍵在于“激勵—問責”協同性所發揮的綜合性作用。這是由于“激勵—問責”協同性既是影響基層政府策略性行動的動力因素,也會影響地方改革試點的績效。因此,分析地方改革試點的內在邏輯,不應僅僅局限于激勵機制、問責機制或資源稟賦等單一條件要素的影響與作用,而是要進一步了解各要素間的協調與合作的關系,以及互動過程中的相關能力。這意味著需要用發展的眼光來看待“激勵—問責”協同性所發揮的實際效用。

本文分析框架的結構性和解釋力,能夠對當前地方改革試點中的策略性行動與邏輯進行較為準確的概括。一方面,條件要素是改革行動的關鍵因素,激勵結構、問責強度以及資源稟賦情況,為基層政府提供了政策邊界考驗,決定基層官員的能動性,回答了基層政府應在什么邊界內展開行動。另一方面,行動差異直接決定改革試點政策執行的效能,并最終影響改革試點績效。當改革試點中的激勵、問責以及資源條件在強弱高低和正負方向發生變化時,政策執行會隨之產生不同程度的動力與壓力,以及有著明顯的行動差異。行動差異影響激勵-問責協同性,并促使基層政府采取策略性行為?；谏鲜龇治?按照行動差異程度可將基層政府的策略性行動從高到低依次進行排序,爭先創新>穩妥有序>應付避責>象征執行,并生成相應的改革績效。其中,爭先創新更接近地方改革試點成功的藍本。本文試圖以此區別于以往的有關研究,拓寬地方改革試點政策有效執行的理論領域。

成功的地方改革試點不僅能夠為基層治理提供借鑒經驗,還對國家治理能力有著重要影響作用。那么,如何使地方改革試點的成功經驗發揮持續性效用呢?首先,要進行系統的借鑒學習,讓經驗“可復制”。充分發揮試點對地方全局性的帶動、示范和突破作用,全方位地吸取成功改革試點中的制度優勢、良性互動等有效經驗,將改革試點的成功經驗推廣到其他改革地區。其次,要營造包容的政策環境,讓優勢“可運用”。改革地區可根據自身實際調適政策環境,建立相對均衡的激勵與問責制度結構,激活基層政府的內生動力,進而激發地方改革創新的積極性和能動性。最后,要完善治理體系,讓優勢“可持續”。通過運用“激勵—問責”協同性的綜合影響作用,將改革試點中的制度優勢轉換為治理優勢,以此完善地方治理體系,提升地方治理效能。