高校治理體系和治理能力現代化政策文本研究

高向杰,韓瓊玉

(1.河北大學 工商學院,河北 保定 071002;2.中共大同市委黨校,山西 大同 037000)

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題。高等教育是國家核心競爭力的重要組成部分,高校治理現代化應成為國家治理現代化的先行者。[1]黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代”,為加快完善高等教育治理體系和提升大學治理能力水平現代化提供了堅實的制度基礎,將根本上推進完善和提升我國高等教育治理體系與治理能力現代化的步伐。黨的二十大報告指出,教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐,高校作為科技第一生產力、人才第一資源和創新第一動力結合點、交匯處,既是國家創新體系的重要組成部分,同時又擔負著為黨育人、為國育才、培養社會主義事業建設者和接班人的根本任務。實現這一宏偉戰略目標要提升大學治理體系和治理能力現代化水平。

近年來,國內關于高校治理體系和治理能力研究成果的廣度和深度都得到了很大進展。學者大多從內涵、困境以及路徑設計三個維度對大學治理體系和治理能力現代化進行研究,對現代大學治理體系的構成及大學治理能力現代化的提升進行了分析。大學治理體系和治理能力現代化是一個復雜、多維度的理論問題、實踐問題,在結合我國本土實際的理論依據基礎上,運用多學科分析工具從多個層面進行系統和綜合研究分析,可以為我國大學治理體系和治理能力現代化推進提供理論支持和實踐指導。筆者通過對選定的政策文本進行樣本屬性分析,并運用社會網絡分析法對政策文本內容進行研究,對高校治理體系和治理能力現代化相關的政策文件從發文數量、發展歷程、發文內容、發展態勢等方面進行了系統研究,分析了高校治理變革的原因,通過呈現不同時期、不同階段、不同環境下所體現出關注點的共性與差異,對高校治理體系和治理能力現代化的主要特征以及實現路徑進行探討。

二、樣本選擇與樣本屬性分析

(一)樣本選擇

研究將我國比較權威的法律信息檢索平臺“北大法寶”作為搜索數據庫,搜索標題及全文同時包含 “高?！?或“大學”“高等學?！薄按髮Ｔ盒！?、“治理體系”(或“治理能力”)檢索詞的中央法規,并進行有效篩選。同時,將教育部、科技部、財政部等相關部委門戶網站的政策文件作為補充。在政策文本的搜集過程中,遵循高度相關、內容完整等原則對樣本進行了過濾篩選,發文主體為中央政府機構的政策,政策文本直接體現高校治理的關鍵特征。受數據庫收錄限制,檢索時間范圍為2014 年1月 22日至2022 年10月28日,共得到89份有關高校治理體系和治理能力現代化的有效政策文件,主要包括行政法規、部門規章和黨內法規制度等,涉及以通知、意見為主的多個種類的政策文本,相關數據統計如圖1所示。

圖1 研究樣本文獻年度發文數據

(二)樣本屬性分析

2013年11月9日至12日,中共十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的命題后,2014年教育部即印發了《教育部2014年工作要點》,明確提出“加快推進教育治理體系和治理能力現代化,努力辦好人民滿意的教育”,并就推進高校治理體系和治理能力現代化做出部署,“印發進一步落實和擴大高校辦學自主權、完善高校內部治理結構的意見,確保放權到位,更多地運用法律法規、政策、標準、公共財政、信息服務等手段,探索建立新的管理體制和工作機制”。自此之后,《教育部人事司2014 年工作要點》《高等學校學術委員會規程》《2014年教育信息化工作要點》《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》等重要政策陸續出臺,分別就教育干部人事人才工作、高校學術治理體系、教育信息化工作、高校章程建設等方面提出了治理體系和治理能力現代化的相應要求,并且各高校的章程也陸續核準確立。2015年出臺的有關高校治理體系和治理能力現代化的政策多是高校章程,并涉及到“推進教育管辦評分離促進政府職能轉變”“教育行政審批制度改革”“統籌推進世界一流大學和一流學科建設”等重要內容?？傊?國家教育事業發展 “十二五”規劃的后期,也就是2014年和2015年有關高校治理體系和治理能力現代化的政策數量有小幅度的增加,也顯現了其承前啟后的特征。

國家教育事業發展 “十三五”規劃期內,有關高校治理體系和治理能力現代化的政策數量總體上呈現逐年增加的趨勢。2016年出臺的政策數量較多,主要是 “十三五”規劃期內涉及到的各個領域、各個環節關于推進高校治理體系和治理能力現代化的政策。2017年1月10日,《國家教育事業發展“十三五”規劃》正式印發后,同年政策主要聚焦“十三五”規劃內,在“高等學校設置”“推進政務公開”“思政工作”等多方面都提出了治理體系和治理能力現代化的相應要求。2018年2月26日至28日中共十九屆三中全會審議通過 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,2019年10月28日至31日中共十九屆四中全會會議審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》后,2018年和2019年有關高校機構改革的政策也陸續出臺,就“政府會計制度實施”“預算績效管理”“智慧教育示范區建設”等方面對于推進高校治理體系和治理能力現代化提出目標和要求。到2020年政策數量出現“井噴”,相關政策出臺數量之多、涵蓋范圍之廣、政策內容之細化前所未有,有關高校治理體系和治理能力現代化的政策到達了新的發展階段。

國家教育事業發展 “十四五”規劃前期,有關高校治理體系和治理能力現代化的政策數量仍然保持逐年增加的發展態勢,2021年多是關于高校法治工作方面治理體系和治理能力現代化的內容,2022年多是關于高校章程修改的批復,修改為有關“治理體系和治理能力”的表述,例如將“管理體制與組織結構”修改為“治理體系與組織機構”等,發文內容更加細化,體現出今后有關高校治理體系和治理能力現代化的政策也將日漸系統和完善。

三、基于社會網絡的高校治理體系和治理能力現代化政策文本分析

筆者運用社會網絡分析法,利用ROSTCM6統計軟件提取高校治理體系和治理能力現代化政策文本內容的高頻詞,并分析其不同時期、不同階段、不同環境下所體現出的關注點的共性與差異。這里主要運用ROSTCM6統計軟件獲得高校治理體系和治理能力現代化政策高頻詞的統計結果,并把高頻詞中與治理體系和治理能力現代化有關的主要名詞,包括“高?！薄按髮W”等剔除,同時將“教育”“教育部”“通知”“意見”等對政策關注點無明顯影響的詞剔除,篩選出政策中前25位高頻有效詞,如表1所示。

表1 高校治理體系和治理能力現代化政策前 25 個高頻有效詞匯統計

(一)政策文本內容高頻詞分析

各個時期的政策關注點存在共性。政策的高頻詞體現了政策內容的關注點,也反映了高校治理體系和能力現代化的觀念和舉措。從表1中可知:各個時期都將“治理”“體系”和“能力”作為政策關注點,并以此為邏輯起點,高頻詞“管理”“建設”和“依法”都位于各個時期政策關注點的前位,反映了高校治理體系和治理能力現代化主要從“管理”切入,加強各方面“建設”,保證全過程“依法”治理的內在要求;“十二五”規劃后期和“十三五”規劃期政策高頻詞都出現了“改革”一詞,分別位于第四位和第七位,反映了這兩個時期都將改革作為主要任務,進而推動高校治理體系和治理能力現代化。各個時期政策對于“管理”“建設”和“依法”的共同關注體現了國家對于高校治理體系和治理能力現代化的統一性、持久性的部署和安排落實。

各個時期的政策關注點存在差異。國家教育事業發展“十二五”規劃后期政策高頻詞中“學術”“委員會”出現頻次較高,分別為93次、82次,反映了這一時期政策對完善學術治理體系,提升學術治理能力的高度重視,也體現了通過設置學術委員會、學位評定委員會等各類委員會來提升學校治理水平和治理能力的安排部署;國家教育事業發展“十三五”規劃期政策高頻詞中“發展”“董事會”出現頻次較高,分別為140次和107次,反映了該時期政策關注教育發展新理念以及發展規劃、方式等方面的重新布局與改進,另外“董事會”這一高頻詞主要集中在《教育部關于同意設立西湖大學的函》這一文件中,其附件《西湖大學章程》中關于學校治理體系單設一章,要求學校設立董事會,實行董事會領導下的校長負責制,是推進高校治理體系和治理能力現代化的重要實踐;國家教育事業發展“十四五”規劃前期政策高頻詞中“法治”“制度”出現頻次較高,分別為27次、20次,體現了該時期政策對于加強高等學校法治工作、在法治軌道上推進高校治理體系和治理能力現代化的觀念和政策舉措上的傾斜,另外還反映了該時期更加關注完善高校制度體系、強化高校制度保障的特點。各個時期政策關注點存在差異、各有側重既體現了政策能與各個時期的當下具體實際深度結合,也有利于從整體上推進高校治理體系和治理能力現代化的實現進程。

(二)高校治理變革和發展的原因分析

教育部在2014年的工作要點中對高校治理體系和治理能力現代化做出統一部署之后,各項相關政策陸續出臺,從各個方面完善了有關規定以推動高校治理體系和治理能力現代化,其中,高校學術治理是各項政策內容的主要關注點?！案咝Ｖ卫淼暮诵木褪瞧胶鈱W術權力和行政權力”。[2]因此,如何做到這兩者間的有效協調,如何以高校學術組織實現民主治理是一道必答題?！陡叩葘W校學術委員會規程》為高校加強學術委員會的組織建設提供了指導,有利于更好地發揮教授治學的作用,也是民主治理而非集權管理的重要實踐。在各高校章程中對學術組織建設及其學術委員會等都進行了明確、詳細的規定,也體現了國家教育事業發展“十二五”規劃后期學術治理體系和治理能力現代化的主題。

習近平總書記在2015年10月黨的十八屆五中全會上提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念后,高校發展開始重視貫徹落實新發展理念,高校治理體系和治理能力現代化相關政策體現出更加關注“發展”的特點。而且,隨著高校內部治理結構的優化和民主治理進程的推進,國家教育事業發展“十三五”規劃期內高校治理體系和治理能力現代化政策內容呈現出了追求“發展”多元化的特點,學術發展制度的構建、高?？萍及l展方式轉型和科技治理能力提升、國家大學科技園創新發展、現代遠程教育試點高校網絡教育高質量發展等都是這一時期的重要關注點,此外還對高校自主發展、科學發展等提出了更高的要求。

推進高校治理體系和治理能力現代化,是高?！笆奈濉睍r期建設和發展的核心任務之一。隨著法治國家、法治體系建設的深入演進,加強高等學校法治工作,全面推進依法治教、依法辦學、依法治校成為國家教育事業發展“十四五”規劃前期推進高等學校治理體系和治理能力現代化的重要任務,這一時期出臺的多個相關政策涉及了學校法治工作測評指標、新修訂教育法、法治政府建設等方面。另外,該時期政策著重強調章程在高等學校依法治校以及推進治理體系和治理能力現代化中發揮著重要的基礎性作用,因此各高校及時修改各自章程,教育部關于同意各高校章程部分條款修改的批復在這一時期接連發布,是對教育部關于做好新一輪高校章程修訂工作要求的有力落實,也為推進高校法治工作治理體系和治理能力現代化奠定了制度基礎。

四、高校內部治理體系和治理能力現代化的實踐路徑

(一)明晰高校治理體系和治理能力現代化的內涵和目標

習近平總書記在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的重要講話中指出,國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排,也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。高校治理體系和治理能力的現代化要明晰兩個關鍵詞:治理和現代化。

關于治理,別敦榮認為治理的內涵包括利益相關者的四個方面,即共同參與、共同決策、共同監督和共同分享。[3]治理體系和治理能力的現代化在不同時期、不同領域的具體要求和表現是不同的,具體到高校治理體系和治理能力現代化的內涵或者表征來說,高校治理體系指的是高校黨委領導下內部各方構成的制度體系,包括政治制度、行政制度、學術制度、參與制度、監督制度等方面的體制機制、制度規定,是一整套緊密聯系、協調聯動的制度體系。[4]治理能力是指將治理目標轉化成現實的能力,高校治理能力就是實現高校治理目標的實際能力。有學者認為,高校治理能力包括科學運行各類管理手段,提升依法治校和規范管理水平的能力。[5]關于現代化,是一種“人為的、有目的的、有計劃的社會變遷過程”。[6]體制機制的現代化和人的現代化是國家治理現代化的核心要義,它影響著國家的治理水平和效益,這兩者都不可或缺。[7]《中國教育現代化 2035》強調,推進教育治理體系和治理能力現代化,要“提高學校自主管理能力,完善學校治理結構”。因此,高校治理體系和治理能力現代化建設是指,治理體系和治理能力要科學地適應和促進高校全面發展和整體水平的提升,一方面是制度體系的建設,另一方面是執行制度能力的提升,二者相伴相生、互相促進。

(二)完善制度建設,構建高?，F代化治理體系

制度是治理的依托,制度體系是治理體系的重要組成部分,制度建設是治理體系和治理能力現代化的重要基礎。大學制度體系包括基礎制度、基本制度和具體制度三個層面,高校內部要明確建設哪些制度、怎么建設制度,高校要做好頂層設計,建設一個系統化、全方位的制度體系。[8]

在制度建設和體系構建中要注重數字賦能。數字治理是提升高校治理能力的必由之路,不斷提高數字治理水平是實現高校治理體系和治理能力現代化的重要因素。在黨的二十大報告中強調,要“推進教育數字化,建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”。這是第一次將“教育數字化”寫入黨的代表大會報告,是以習近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰略部署,數字化正引領教育變革和創新的新浪潮。高校內部基于數據的循證決策、管理數字平臺的運用、服務數字平臺的運用、基于數據的教育評價機制的建立等,對于提升教育治理體系的現代化具有重要的作用。

(三)提高管理服務人員工作能力,助力高?，F代化治理能力的提升

治理能力提升的關鍵因素除了完善治理體系、加強制度建設,還包括決策者、執行者和相關人員的能力。因此,高校行政人員的能力提升包括決策能力、制度執行能力、組織能力、協調能力、創新能力等多方面。堅持黨委領導下的校長負責制,把黨的領導貫穿于辦學治校全過程,完善校內管理治理體系的頂層設計,是保障治理能力提升的基礎;重視發揮學校各類委員會和代表大會的作用,實現多元共治,加強民主管理和監督是保障治理能力提升的支撐;提升學校各級各單位工作人員業務能力和工作水平,建設高水平管理服務隊伍是保障治理能力提升的關鍵。

推動學校中心和重點工作各項制度的落實,需要學校各部門和各單位的協調聯動,離不開高素養的管理服務人員。管理服務人員首先要有良好的政治素質和道德品行,堅定正確的政治方向和信仰,熱愛教育事業、愛學校、愛師生。其次,要具備高效的業務工作能力,了解學校整體工作、熟悉本崗位工作,能夠高水平、高成效的完成本職工作,這其中如數字化素養、法治素養的提升至關重要。再次,要具有終身學習的能力,樹立終身學習理念,潛心鉆研崗位業務,不斷提升工作的科學化、專業化水平。

(四)探索具有校本特色的治理體系和治理能力

作為國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分,高校治理體系和治理能力現代化的提出是新時代推進高等教育管理體制變革的重要思想。高校治理體系和治理能力現代化既具有宏觀方面的共性,也需要適應本校實際、具有本校特色的治理模式。

不同類型、不同層次、不同區域的高校,由于其使命和目標、所處環境、自身基礎等方面的不同,在建設高質量教育體系、推進教育現代化的進程中,既要符合高校治理體系和治理能力現代化的基本邏輯,又要圍繞學校的定位、發展目標和實際情況積極探索和嘗試,形成符合時代要求、具有校本特色的治理體系和治理能力,建立起有效的決策、執行、評估和反饋機制,注重實效,不斷提升辦學水平和成效,充分發揮高等教育龍頭作用,推進教育強國建設。