論德國基本法中的一體化憲法規范

王德志，李 欣

（山東大學法學院，山東青島 266237）

隨著歐洲聯盟的建立并進一步“超國家化”，歐洲一體化進程不斷向前推進，各成員國向歐盟層面的主權讓渡范圍逐步擴大，對各國國內憲法及政治秩序產生了強有力的沖擊。各成員國紛紛在其憲法或基本法中納入歐盟規范，以便對歐洲聯盟與該國國家、公民、國家機關之間的關系進行調整。比利時、葡萄牙等國家憲法將歐洲聯盟有關的事項融入有關“國際關系”“公民權利”的規定當中，分散于各個章節。法國、奧地利等國家憲法中專門設置了“歐洲聯盟”一章，對歐盟事務參與、歐洲公民權利等內容作出規定。德國基本法則采用混合模式，一方面單獨設立“歐洲條款”，另一方面又以該條款為軸心，將相關的歐盟規范納入公民基本權利、聯邦與各州關系等領域的基本法條款當中。在歐洲走向一體化的進程中，作為歐洲一體化“發動機”的德國扮演著極為重要的角色。一方面，德國基本法明確，歐盟不僅應當遵循輔助性原則，還應當承認德國基本法上的各項原則，包括基本權利保護原則、民主原則、聯邦制原則、社會國原則、法治國原則等等。唯有如此，德國才會通過法律將主權讓渡至歐盟。也正是基于這一點，德國聯邦憲法法院才有理由對歐盟法展開審查。另一方面，德國基本法也以歐盟規范的形式，確認了歐盟法中有關歐洲公民權利、共同避難政策、歐洲逮捕令的規定，并對聯邦與各州之間的歐盟事務參與權進行了分配。

一、一體化憲法規范概述

（一） 一體化規范的內涵和分類

與傳統憲法規范調整國家與公民之間、國家機關之間、國家與國內各政黨之間的關系不同，一體化憲法規范是指一國憲法或基本法中，規定區域一體化問題，調整國家與區域一體化國際組織關系，規定國家與國際組織、國家機關與國際組織、公民與國際組織相互關系的法律規范。由于歐洲聯盟是當今世界國家間結合最為緊密的國際組織，一體化憲法規范廣泛存在于歐盟成員國憲法之中。

首先，一體化憲法規范是規定在一國國家憲法或基本法中的法律規范，這類規范規定于一國國家憲法當中，因而屬于憲法規范。一體化規范同所有憲法規范一樣，都具有政治性、最高性、穩定性、概括性等特點[1]，都是調整憲法關系的最根本的法律規范。德國（Germany）、法國（France）、奧地利（Austria）、比利時（Belgium）、葡萄牙（Portugal）等國家的憲法中均出現了與歐洲聯盟有關的憲法規范。但并非所有歐盟國家的憲法中都設有專門的一體化規范。如意大利（Italy）、荷蘭（Holland）、挪威（Norway） 等。這些國家的憲法要么僅僅針對特定國家機關在歐盟相關領域的立法權限作出概括性規定①，要么直接將與歐洲聯盟有關的內容納入一般國際法規范的范疇。

其次，一體化規范調整的是歐洲聯盟與該國國家、公民及國家機關之間關系的憲法規范。一方面，一體化規范不同于傳統意義上的憲法規范。一般來說，憲法規范主要調整的是國家、國家機關與公民之間的關系，具體表現為公民的基本權利和基本義務、國家及其機關的權力和責任等內容。而一體化規范將歐洲聯盟這一“超國家（Supranational）”[2]的主體納入憲法，其調整范圍遠遠超出了國家的范疇。另一方面，一體化規范也不同于憲法中的國際規范。憲法中的國際規范，主要包含國際法與國內法之間的關系、國際法在特定國家國內法律體系中的地位等價值性規定，并不涉及主權國家之間關系、國家與國際組織關系等實體性規定。而一體化規范是直接針對國家機關在歐洲聯盟內的事務參與、本國公民在歐盟范圍內的基本權利以及歐洲公民在本國國內的基本權利等內容作出規定，屬于直接賦予職權與職責、設定權利與義務的實體性規范。

最后，一體化規范并不屬于歐盟法的范疇。一般認為，歐盟法旨在規范和調整歐洲聯盟對內和對外關系，主要分為三個層面：一是作為歐洲聯盟得以建立和長期存續的根基的歐盟基礎條約，也即歐盟范圍內的“憲法性條約（Constitutional treaty）”[3]；二是歐盟各成員國共同締結的其他條約、歐盟作為共同體與第三國締結的條約；三是包括歐盟理事會（Council of the European Union）、歐洲議會（European Parliament） 在內的歐盟內部立法機構制定的條例、指令、決定②以及歐盟法院（Court of Justice of European Union） 發布的司法判例。因此，歐盟法是一種“自成一派的法律體系”[4]其與各國國內法相互獨立而存在。誠如上文所述，一體化規范出現在歐盟相關成員國國內憲法或基本法當中，其與歐盟法分屬于兩個不同的法律體系。歐盟法是“超國家”的法律體系，歐盟法規范則是成員國國內法律體系的有機組成部分。

（二） 一體化規范的產生與發展

一體化憲法規范是在歐洲一體化的進程中，隨著各國對其主權的讓渡以及歐盟法的產生、發展而不斷出現的，這類規范的產生和發展過程可以分為三個階段：

第一，萌芽階段。第二次世界大戰后，德、法、英等昔日的歐洲強國走向衰落，歐洲各國面臨美蘇兩大霸權的威脅。在此背景下，法國提出“舒曼計劃（Schuman Plan）”③，德法逐步和解，歐洲開始走向聯合。隨后，包括德國、法國在內的西歐六國先后簽訂了《巴黎條約（Treaty of Paris）》《羅馬條約（Treaties of Rome）》 和《布魯塞爾條約（Brussels Treaty）》，成立了旨在開展經濟貿易合作的區域性共同體——歐洲共同體（European Community）。歐洲共同體的成立使歐洲各國開始打破國家的地域界限，嘗試創造一個零關稅、無過境關卡的共同市場（Common Market），實現各國之間商品、服務、資金、勞動力等經貿要素的自由流通。遺憾的是，各國憲法或基本法中均未專門針對有關歐洲共同體的事項作出規定，各國與歐洲共同體的關系僅僅通過一般國際法規范進行調整。但不可否認的是，歐洲共同體的成立及其職能的履行已經觸及各國主權讓渡的層面。當然，這與各國憲法或基本法的規定并不沖突。早在1949 年，德國基本法（German Basic Law） 就存在有關主權讓渡的規定。因此，作為國家主權讓渡的開端，歐共體的出現不僅為歐洲聯盟的建立、歐盟法的產生奠定了基礎，也成為各國憲法中一體化規范產生的根源。

第二，建立階段。20 世紀90 年代初，國際形勢發生變化，蘇聯解體、東歐劇變以及德國的統一為歐洲一體化的發展提供了新的動力。1991 年12月9 日，各國簽訂了《歐洲聯盟條約》，即《歐洲經濟與貨幣聯盟條約》 和《歐洲政治聯盟條約》，被稱為《馬斯特里赫特條約（Maastricht Treaty）》。這一條約明確了各國之間開展政治經濟合作的“三大支柱”，即在共同體事務之外，設立了共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）、司法與內務合作（Judicial and Internal Cooperation）兩大支柱，成為建立歐洲聯盟的立法基礎?！恶R斯特里赫特條約》的通過，表明各國之間的聯盟與合作從經濟貿易領域逐步滲透到國內政治領域，也進一步推動了各國國內憲法的變遷。例如，法國憲法（France Constitution） 增加“歐洲聯盟”一章[5]，專門針對歐洲逮捕令、歐洲公民市鎮選舉權、歐盟事務參與制度等內容作出了規定。1992 年12 月21日，德國基本法也作出相應修訂，增加了第23 條“歐洲條款”，對聯邦與各州參與歐盟事務的權限和程序作出了規定，并對歐洲公民（European Citizen） 的市鎮選舉權進行了確認。然而，根據《馬斯特里赫特條約》，歸于二、三支柱范疇內的共同外交安全政策和司法內務合作，與作為“第一支柱”的共同體事務顯然不屬于同一層次。無論是外交安全，還是司法內務，都僅僅停留在政府間合作的層面，其一體化程度遠不及傳統意義上的共同體事務。相應地，各國憲法中一體化規范的調整范圍也僅限于一般的共同體事務。

第三，完善階段。繼《馬斯特里赫特條約》之后，《阿姆斯特丹條約（Treaty of Amsterdam）》、《尼斯條約（Treaty of Nice）》都使歐盟各成員國之間的外交安全合作、司法內務合作進一步增強，但都沒有突破政府間合作的界限。直到2004 年6 月，各國通過了《歐盟憲法條約（Treaty establishing a Constitution for Europe）》，改革了歐洲聯盟的組織結構和運作機制，并將“三大支柱”統一歸屬于歐洲聯盟的職能范疇。雖然《歐盟憲法條約》在法國、荷蘭的全民公決中慘遭否決[6]，但2007 年12 月通過的《里斯本條約（Treaty of Lisbon）》延續了《歐盟憲法條約》的精神和具體內容，并把“刑事司法警務合作（Criminal Judicial and Police Cooperation）”④界定為歐洲聯盟的“非專屬權能（Non-exclusive Power）”。在此過程中，歐盟各成員國逐步將引渡、庇護等刑事司法合作事項納入本國憲法當中。德國進一步修改基本法，增加了“來自歐盟成員國的公民不得主張政治避難權”、“法律可允許將德國公民引渡至歐盟某一成員國”等規定。值得注意的是，有關共同外交與安全政策的內容仍然屬于各成員國國家間合作的范疇，應當適用特殊的決策程序與規則。同樣，各國憲法中的一體化規范也未對歐盟國家在共同外交與安全領域的合作事項作出明確規定。

（三） 一體化規范在德國基本法中的體現

正如阿登納（Konrad Adenauer） 所指出的，“歐洲一體化進程與德國統一的進程是一致的”，“歐洲統一就能完成德國統一”[7]。德國基本法從一開始就對主權的讓渡保持開放態度⑤?！恶R斯特里赫特條約》簽訂后，聯合憲法委員會⑥提出了“關于歐洲這一主題的建議”，并進一步通過了《關于基本法的第38 次修改法律》（以下簡稱《第38 次修改法律》）?！兜?8 次修改法律》設立了專門規定歐盟事項的條款——第23 條，被稱為“歐洲條款”。經過歷次修訂，以“歐洲條款”為軸心、輻射至多項公民基本權利規范及聯邦制規范的歐盟規范體系，成為德國基本法中一體化規范的顯著特點。

根據德國基本法第23 條第1 款，德國向歐盟讓渡主權應當符合四個要件：第一，歐洲聯盟必須受到“輔助性原則（Subsidiarity）”的約束。根據《杜登德語大辭典》 的解釋，輔助性原則指的是，只有在下級沒有能力履行某一項任務時，上級社會單位才能承攬該項任務[8]?！恶R斯特里赫特條約》最早將輔助性原則納入歐盟法，該條約第5 條第2 款明確規定，在專屬權能之外的領域，歐洲聯盟采取行動的前提條件是“行動目標無法在成員國得以全面實現”。因此，歐洲聯盟及其機構應當受到輔助性原則的約束，不僅是德國基本法上的歐盟規范，更是歐盟基礎條約的具體要求。第二，歐洲聯盟必須承認“民主（Democracy）”“法治國（Rrechtsstaat）”“社會國（Sozialstaat）”及“聯邦制（Federalism）”等各項原則。根據基本法第20 條的規定，德國是“民主的和社會的聯邦國家”“一切國家權力來源于人民”“立法權依照憲法行使”“行政權和司法權依照法律行使”。這些原則性規定構建起了德國的基本憲法秩序，成為德國組織國家權力、保障基本人權的根本遵循。第三，歐洲聯盟必須能夠提供“與基本法實質內容類似的基本權利保護”。德國基本法將“基本權利（Fundamental Rights）”置于第一章，規定了“基本權利可以直接適用”“基本權利的實質在任何情況下都不被觸及”“當公權力對基本權利造成侵害時，被侵權人可據此提起訴訟”等內容?；緳嗬Ｗo在德國基本法中的地位不言而喻。第四，歐盟法規范的修正和完善，必須符合特定的程序要求。具體而言，對基本法有關歐洲聯盟的事項進行修改或補充，應當遵循基本法關于憲法修改程序的限制，也即必須經聯邦議院及參議院三分之二以上多數通過。

從具體內容來看，德國基本法中的一體化規范主要體現在以下幾個方面：一是確立了歐洲公民的市鎮選舉權。該項歐盟規范由第28 條第1 款予以規定，根據這一條款，擁有歐盟成員國國籍的“歐洲公民”，在德國市鎮選舉中享有選舉權和被選舉權。這一規定將“歐洲公民”概念引入德國基本法，極大地增強了德國國民對于歐洲一體化的政治認同。二是對歐洲公民尋求政治避難（Political Asylum） 的權利作出了限制性規定。根據基本法16a條第2 款，“來自歐盟成員國的公民”，不得主張政治避難權。之所以作此限制，不僅與20 世紀末期大規模的難民潮有關，更是德國為執行歐盟共同避難政策及歐洲公民自由流動權作出的政治選擇。三是為“本國國民不引渡（No National is Extradited）”原則設定了例外。該項歐盟規范由基本法16 條第2款予以規定，根據該條款，德國國民在特定情況下可以被引渡到歐盟成員國。在以歐洲逮捕令（European Arrest Warrant） 為核心的刑事司法警務合作過程中，這一規定突破了“本國國民不引渡”的引渡原則。四是建立了聯邦與各州之間的歐盟事務參與制度。所謂歐盟事務參與制度，指的就是規范聯邦和各州在參與歐盟決策、處理歐盟事務時的權限分配問題的制度。這一制度不僅占據了基本法第23條的大部分篇幅，在第45 條、50 條、52 條、104a條、109 條等條款中均有所體現，是最具德國特色也是基本法中最為重要的一體化規范。

二、公民基本權利方面的一體化規范

（一） 歐洲公民市鎮選舉權規范

選舉權與被選舉權被認為是公民最重要的政治權利，指的是公民所享有的選舉或被選為國家公職人員的權利。在現代民主憲政國家，選舉權與被選舉權的享有、行使必須符合特定的年齡、國籍等限制性條件。根據德國基本法第38 條第2 款，“年滿18 周歲的人享有選舉權”，“成年人享有被選舉權”。該條款僅僅針對選舉年齡設置了限制條件，而沒有將擁有德國國籍作為選舉資格存在的界限，為“歐洲公民市鎮選舉權”在基本法上的確立提供了可能?！兜?8 次修改法律》在基本法第28 條第1 款增加規定：“在市區、鄉鎮選舉中，擁有歐盟成員國國籍的公民享有選舉權與被選舉權?！痹擁棜W盟規范將“歐洲公民”概念引入德國基本法，對于增強德國國民對于歐洲一體化的認同、強化民眾在歐盟范圍內的歸屬感具有非常重要的意義。

所謂“歐洲公民”，是歐洲聯盟作為超國家的主體，為了建立與各成員國國民之間的政治聯系、增強公民對歐洲的政治認同而創造出來的一種身份和資格。早在1957 年的《羅馬條約》 序言當中，有關“歐洲公民”的觀念就已經初現萌芽?！敖W洲人民之間更為緊密的聯盟”被納入《羅馬條約》的序言部分，成為歐洲共同體的發展目標和方向。20 世紀70 年代，“歐洲公民”作為一種社會政治理念進入人們的視野。1973 年11 月，埃羅·斯皮內利（Altiero Spinelli） 在歐共體委員會（EEC Commission） 會議上提出，共同體的工作目標要從經濟領域轉向政治領域，以促進“歐洲公民間的公正與團結”⑦。1975 年歐共體委員會發表《面向歐洲公民身份的報告》，提出要以建立歐洲統一護照的方式賦予共同體公民特別權利。隨后，萊奧·廷德曼斯（Leo Tindemans） 向歐洲理事會提交報告，提出基本權利保護是建設“公民的歐洲”的必要條件[9]。20 世紀80 年代，“公民的歐洲”成為歐盟重要的發展目標。1985 年由皮埃特羅·阿多尼諾（Pietro Adonnino） 擔任主席的歐委會工作組作出的著名的《阿多尼諾報告》，詳細闡述了包括自由流動權、獲得外交保護權等在內的歐洲公民特殊權利⑧。

為了“推進歐洲人民的團結”，盡可能地以“貼近公民”的方式作出決策，《馬斯特里赫特條約》直接引入了“歐洲公民”這一概念，并在此基礎上建立了以歐洲公民權為核心的歐洲公民身份制度。首先，關于歐洲公民的概念，《馬斯特里赫特條約》作出界定：“凡成員國的國民都是歐盟的公民”。這一規定表明，歐洲聯盟對各成員國國民一視同仁，所有成員國的國民都具有歐洲公民的身份。但這樣一來，不免讓人產生疑問：歐洲公民身份與各成員國國家公民身份有何異同？歐洲公民身份是否能夠取代各成員國國家的公民身份？為此，《阿姆斯特丹條約》又進一步指出，“歐洲公民身份應補充而非替代成員國公民身份”，明確了歐洲公民身份對各成員國國家公民身份的補充作用。其次，關于歐洲公民的權利，《馬斯特里赫特條約》進行了詳盡的列舉，包括“自由流動與居留權”、“選舉權與被選舉權”、“獲得外交領事保護權”、“請愿權”等基本權利。在此基礎上，《里斯本條約》再次擴展了歐洲公民權，規定歐洲公民對歐盟事務享有“動議權”⑨，并通過加入《歐洲人權公約》、承認《歐盟基本權利憲章（Charter of Fundamental Rights of the European Union）》的方式對歐洲公民的基本權利予以保障。

歐洲公民身份是歐洲聯盟創設與各成員國公民之間更密切聯系的新嘗試，有助于促進歐盟各國公民之間的理解與交流，共同參與歐洲一體化進程，進而增強歐洲認同（European identity）、推進歐洲政治一體化的深入發展。然而，歐洲公民身份真正在德國獲得認可，仍然面臨著制度建設和政治實踐的雙重阻礙。一方面，被寫入德國基本法的歐洲公民權利，僅限于“在市區、鄉鎮選舉中的選舉權與被選舉權”，而不包括選舉或被選為歐洲議會議員的權利。這就意味著，在德國，不具有德國國籍的歐洲公民，沒有資格和機會通過歐洲議會參與歐盟事務、表達自己的政治意見。另一方面，根據《歐盟運行條約》 第22 條（原《歐共體條約》 第19條） 以及相關指令⑩的規定，特殊情況下，成員國可以對歐洲公民的選舉權與被選舉權作出限制。這實際上意味著一種法律保留，為德國減損歐洲公民在本國享有的市鎮選舉權提供了合法性和正當性。根據德國基本法第33 條第2 款，“根據資格、專業能力、水平而獲取的平等擔任公職的機會”的主體是所有“德國人”。也就是說，非德國國籍的歐洲公民，可能無法獲得與德國人對等的擔任公職的機會。這讓人不禁懷疑，德國基本法第28 條第1 款所確立的“市鎮選舉權”，只是用來彰顯歐洲公民身份的“權利工具”。

此外，由于內容的不完善以及理論依據的缺失，歐洲公民身份制度本身也深受詬病。首先，歐洲公民身份更多的是對公民權利的規定，對公民應當承擔的義務和責任卻很少涉及。這種公民義務的淡化傾向，并不能加強公民權利的保護或促進公民權利的實現，反而使歐洲公民身份制度的約束作用有所降低，在一定程度上帶有某種工具主義色彩。有學者指出，歐洲公民權沒有考慮到“公共道德和集體利益”，將加速公民身份的“非責任化”，導致公共空間被“技術官僚”所掌控[10]。其次，所謂“歐洲公民身份”，并不來自歐盟層面的授予或認可，而是取決于各成員國有關國籍方面的規定。從某種意義上來說，歐洲公民身份只是成員國公民身份的附屬和補充，缺乏一定的獨立性。更為重要的是，歐洲民眾對于自己的“歐洲公民身份”還存有較大的疑慮。歐盟委員會于2020 年10 月發布的“歐洲晴雨表（Eurobarometer）”顯示，對于“你認為你是一位歐洲公民嗎？”這一問題，只有不到一半的歐洲民眾給出了明確肯定的答復。這表明，歐洲認同有待進一步加強，歐洲公民身份建設任重道遠。因此，在德國民眾擁有充分的歐洲認同之前，歐洲公民在德國充分、平等地享有并行使選舉權和被選舉權，是難以真正實現的。

（二） 歐洲公民尋求政治避難的界限

政治避難又稱政治庇護，即主權國家可以作出決定，對出于政治原因受到國籍國追訴而申請避難的外國人給予保護并允許其入境、居留的行為。政治庇護是主權國家的一項權利。個人可以申請政治避難，但是否允許政治避難，需要由被申請國家作出決定。1993 年6 月28 日，德國基本法作出修訂，將原第16 條第2 款“遭受政治迫害的人享有避難權”的規定單獨列為一條——第16a 條，并對該政治避難的適用范圍、程序等內容作出了限制。根據第16a 條第2 款，“來自歐盟成員國的公民，不得主張政治避難權?！痹擁棜W盟規范將政治避難的適用范圍縮減到極致，引發了學者對基本法上有關政治避難權的廣泛討論。有學者認為，“這一規定體現了避難權保護的后退”?。有學者甚至指出，“這標志著避難權在德國基本法上的廢除”[11]。

實際上，此項規范的納入，背后蘊含著深刻的政治因素。第二次世界大戰結束之初，為了彌補歷史罪過，獲得國際社會的認可，德國采取了較為寬松的難民政策。因此，德國在起草基本法時，就將政治避難權規定為公民基本權利，并且沒有作出任何限制。但到了20 世紀80 年代，面對大規模的難民潮，德國當局開始收緊難民政策，通過嚴格避難審批程序、限制難民權利等措施控制難民數量。但這些措施并沒有使難民數量有所下降。反而，隨著蘇聯解體、東歐劇變，來自東歐國家的政治避難者大量流入德國，并于1992 年達到頂峰?。在此背景下，德國修改基本法，從根本法上對政治避難權的適用范圍作出限制，將“來自歐盟成員國的公民”以及“來自適用《難民地位公約（Convention relating to the Status of Refugees）》 和《歐洲人權公約（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）》國家的公民”排除在外。

然而，這并不意味著，德國沒有義務接受任何關于政治避難的申請。在1993 年6 月28 日基本法修訂之前，為推動歐盟范圍內的避難事務合作，包括德國在內的歐盟12 個成員國簽訂了《確定避難審查責任國的公約》，即《都柏林公約（Dublin Convention）》?！抖及亓止s》以“有且只有一個國家對一項避難申請負責”為基本原則?，構建了一套較為詳盡的負責國機制。該公約不僅規定了授予避難申請者居留許可或簽證的國家、避難申請者非法進入的首個國家、避難申請者提交申請的首個國家的責任順位，還賦予了各成員國主動審查有關避難申請以及基于人道主義的考慮請求其他成員國進行審查的權力。不僅如此，《里斯本條約》通過后，歐洲共同避難政策被進一步納入歐盟基礎條約?，并通過《都柏林條例》《資格指令》等文件得到細化和完善。因此，德國有義務根據歐盟共同避難政策，對相應的避難申請進行審查并作出決定。

德國基本法之所以規定“來自歐盟成員國的公民”不得申請政治避難，還存在一些制度上的考量。一方面，由于歐洲公民在德國領土范圍內享有“自由流動與居留的權利”?，德國根據歐盟共同避難政策的要求負責的“難民”，一般是指“第三國國民（Third Country Nationals）”[12]，即非來自歐盟國家、不具有歐洲公民身份的人。換句話說，歐盟共同避難政策并沒有禁止德國對歐洲公民的政治避難權作出限制。另一方面，基本法第16a 條在作出“歐洲公民不得申請政治避難”這一原則性規定的同時，也明確了“成員國之間簽訂的協議”不與上述規定發生沖突。因此，德國對避難申請進行審查時，仍需遵守相關協議所規定的國際義務。而根據《關于歐洲聯盟成員國國民避難的議定書》，當申請人所在成員國依據《歐洲人權公約》第15 條采取了減損義務的措施，或因嚴重違反《歐洲聯盟條約》第2 條規定的價值觀而被歐洲理事會采取行動時，該國國民的避難申請可以被受理?。所以，歐洲公民在德國尋求政治避難的權利并未被完全禁止。在相關歐盟法規定的特殊情形下，德國仍有義務對歐洲公民的政治避難申請進行審查。

（三） 德國國民不被引渡的例外

引渡是主權國家之間開展刑事司法合作的重要方式，指的是一國根據相關國家的請求，將在本國境內居留的犯罪嫌疑人、被告人移交給請求國，以便對其進行起訴、審判或執行刑罰的行為。由于涉及國家主權，各國都通過憲法或法律對引渡設置了一定的限制。根據德國基本法及《國際刑事司法協助法》的相關規定，德國向其他國家引渡犯罪人，必須遵循“德國人不引渡”“政治犯不引渡”“死刑犯不引渡”等原則。而“德國人不引渡”原則是德國引渡制度中的首要和核心原則，也是唯一一個納入德國基本法的引渡原則。

2000 年11 月29 日，德國修改基本法，在第16 條第2 款增加了這樣的表述：“對于向歐盟成員國或某一國際法院的引渡，可以通過法律作出例外規定，但必須遵循法治國家的各項基本原則?！币簿褪钦f，在特定情況下，德國人可能被引渡到某一國際法院，也可能被引渡到某一歐盟成員國。德國將本國國民引渡到國際法院，是依據1998 年7 月17 日通過的《國際刑事法院規約（Rome Statute of the International Criminal Court）》，所應當履行的條約義務?。而將本國國民引渡到歐盟成員國，則是德國推動歐盟各國刑事司法警務合作、配合理事會引渡“框架立法”的基本法依據。

所謂“框架立法”，是由《阿姆斯特丹條約》授予歐盟理事會的一項特殊立法權。根據該條約，歐盟理事會有權以框架立法的方式對成員國之間對刑事合作作出規定。在此之前，歐盟各成員國之間的引渡合作，主要是通過1957 年12 月13 日在歐洲委員會（Council of Europe） 主持下簽署的《歐洲引渡公約（European Convention on Extradition）》來調整的。盡管歐盟曾嘗試建立各國之間更為緊密的引渡合作機制，并于1995 年和1996 年分別通過了《簡化歐盟引渡程序的協定》《歐盟成員國間引渡協定》，但均因未獲全部成員國的批準而未能生效。因此，《阿姆斯特丹條約》強調，要在歐盟范圍內建立“自由、安全與正義”的區域，加強包括引渡在內的刑事司法合作，實現彼此之間刑事規則的相互接近。2002 年6 月13 日，為打擊恐怖主義犯罪、建立“自由、安全與正義”的司法區域，歐盟理事會通過了《關于歐洲逮捕令及成員國間引渡程序的框架決定》（以下簡稱《框架決定》）。該決定指出，“根據相互承認原則（Mutual Recognition），對于以追究刑事責任或執行刑罰為目的簽發的歐洲逮捕令，被請求國應當予以執行?！边@就意味著，即使被請求引渡人是該國國民，被請求引渡國也應當根據歐洲逮捕令將其予以引渡。

然而，即使根據基本法第16 條第2 款的授權，德國《國際刑事司法協助法》針對德國人在歐盟其他成員國的引渡程序作出了具體規定，歐洲逮捕令在德國的執行也并沒有想象中那么順暢。2005 年7月18 日，在著名的“EAW 案”中，德國聯邦憲法法院宣布《國際刑事司法協助法》的上述規定違憲?。2006 年8 月2 日，德國修改《國際刑事司法協助法》，并按照聯邦憲法法院的建議規定了新的拒絕引渡的理由。根據《國際刑事司法協助法》 第80條，歐盟成員國簽發歐洲逮捕令請求引渡德國人，應當符合以下幾個條件：第一，請求國需保證，在對作出監禁或其他刑罰的最終判決之后，只要被請求引渡人愿意，就應當將其解送回德國執行。第二，被請求引渡人所實施的犯罪行為應當與請求國存在“實質關聯”。所謂“實質關聯”，是指犯罪行為全部或主要部分是在請求國主權范圍內實施的，并且行為的結果也主要發生在該請求國。即使是極為嚴重的跨國犯罪，也要求至少有部分犯罪行為在請求國實施。第三，如果被請求引渡人所實施的犯罪行為與請求國不存在“實質關聯”，則必須符合“雙重犯罪原則（Double Criminality）”，即該行為必須在德國法上也被認為是犯罪。同時，被請求引渡的德國人必須同意引渡，并由法官將其意見記入筆錄。

除第80 條專門針對德國人引渡的規定之外，《國際刑事司法協助法》還對歐盟成員國之間引渡的一般性限制加以明確。這些限制性規定同樣適用于歐盟范圍內德國人的引渡。首先，對于《框架決定》所列舉的32 種具有“準刑事可罰性”的犯罪?，特別是網絡犯罪、種族主義等詞義模糊的犯罪，仍然要進行有選擇的審查。其次，根據“一事不再理（Non Bis in Idem）”原則，如果被請求引渡人的行為已經在德國或其他國家被宣告無罪或判處刑罰，那么基于該行為提起的引渡請求將不被允許。另外，盡管《框架決定》要求簡化引渡審查程序，建立“司法機構之間直接的解送制度”[13]，但根據《國際刑事司法協助法》第79 條的規定，德國與歐盟其他成員國之間的引渡，仍然遵循傳統的司法審查程序和行政審批程序。也即先由州高等法院進行合法性審查，如果州高等法院認為符合引渡的條件并且可以執行歐洲逮捕令，再由聯邦或州的司法部門進行審批。

總的來說，由于德國《國際刑事司法協助法》對引渡適用程序和條件的嚴格控制，在其他歐盟成員國通過簽發歐洲逮捕令，請求對德國人進行引渡時，仍然存在著較大的阻礙。

三、德國聯邦制下的歐盟事務參與規范

（一） 歐洲一體化對德國聯邦制的沖擊

德國是典型的聯邦制國家，德國基本法通過第20 條、第79 條第3 款將聯邦制原則確立為不可更改的憲法原則。與美國、加拿大等聯邦制國家一樣，德國聯邦制符合“忠于聯邦”“同質性”“聯邦法優先”等原則[14]。但與其他國家的聯邦制不同，德國聯邦是各州自治與聯邦共治的結合，因而被稱為“復合聯邦制”。

首先，基本法針對聯邦與各州的職權劃分，要求聯邦與各州分別在法定的權限范圍內行使權力，各州實行“自治”。從立法權來看，根據德國基本法第70 至74 條的規定，聯邦享有專屬立法權，有關外交、防御、貨幣、關稅、交通、郵電等事項的立法，只能由聯邦議院（Bundestag） 決議通過的法律作出規定。除此之外，涉及司法、難民、土地、醫療、食品等事項的立法，屬于競合立法，只有在聯邦不行使立法權時，各州才能頒布相關法令。從執行權來看，基本法第83 條規定，“除非基本法作出特殊規定，聯邦法律應當作為各州的事務予以執行”。因此，在德國，聯邦通常無需在各州設立機構，聯邦法律頒布或決策作出后直接交由各州執行。其次，基本法在聯邦與各州之間構建了一種相互牽制、相互制約的關系，以便實現“共治”。一方面，基本法規定了聯邦對各州履行聯邦義務的強制權、聯邦法律執行情況的監督權以及對各州合憲性秩序的保障義務，為聯邦對各州權力進行監督和制約提供了有效途徑。另一方面，各州雖然沒有太大的立法權，但可以通過在聯邦參議院（Bundesrat） 派遣的代表，對聯邦立法施加充分的影響，從而直接參與聯邦意志的形成。

而聯邦德國對歐盟事務的參與，最初是按照一般國際關系來規范和調整的。根據基本法第32 條第1 款的規定，“外交事務由聯邦負責履行”。第24條第1 款規定的國家主權讓渡主體也只有“聯邦”。因此，在歐洲一體化領域，聯邦與各州的權力并沒有得到明確的區分，德國便主要依靠聯邦對歐盟施加影響。但隨著歐洲一體化進程的不斷深入，歐盟各成員國之間的合作從經濟層面逐步擴展到政治領域，德國向歐洲聯盟進行主權讓渡的范圍也不斷擴大。這對德國而言，無論是聯邦，還是各州，都面臨著權力損失的風險。聯邦政府可以通過行使其在歐洲理事會的表決權，以保證聯邦對歐盟決策的影響，各州卻沒有這樣的途徑。因此，相對于聯邦，歐洲一體化對各州權力造成的侵蝕顯得更為嚴重。很多基本法中規定應當由各州管轄的事項，如廣播電視、文化服務、消費者保護等，都在歐盟的層面予以解決。

為了應對歐洲一體化帶來的威脅，聯邦參議院和各州開始通過向歐共體派駐觀察員、設立聯絡處等方式，努力參與聯邦對歐洲事務的決策。但無論是觀察員還是聯絡處，都僅僅具有傳達信息、提供咨詢或建議的功能，并不能對歐盟層面的決策產生實質影響。直到1986 年批準《單一歐洲法令》時，各州在歐盟事務中的參與權才真正得到改善。1986年12 月19 日，《單一歐洲法令批準法》獲得通過，該法第2 條第3 款規定，“在批準涉及各州專屬立法權或重大利益的歐共體決議之前，聯邦政府必須聽取聯邦參議院的意見，并且除迫切的外交和政治原因之外不能偏離其意見?！?987 年12 月17 日，聯邦與各州締結的《關于執行<單一歐洲法令批準法>中聯邦參議院和各州對于歐共體法律草案知情權和參與權的協議》又進一步規定，州的代表“是德意志代表團成員”，“經代表團團長同意可在工作委員會和工作小組中發表聲明”。這樣一來，聯邦參議院及各州代表在歐盟事務中的參與權便得到擴大。為了充分履行上述職能，聯邦參議院還增設了“歐共體法律草案室”，即歐盟事務委員會的前身——“歐洲室（EG-Kammer）”。各州也為了協調它們的歐盟政策、增強談判能力，成立了專門的協商機構——“歐洲部部長常務會議（EMK）”。然而，僅僅通過聯邦議院立法以及聯邦與各州協議的形式確認的參與權，是否符合基本法所構建的分權秩序受到質疑。有學者認為，《單一歐洲法令批準法》第2 條第3 款的規定違反了基本法，是一種“對憲法上聯邦政府職責的介入”，使聯邦參議院與聯邦政府之間的分權不復存在[15]。

（二） 聯邦與各州歐盟事務參與規范的形成

《馬斯特里赫特條約》的簽訂，為各州要求在基本法中納入有關歐盟事務參與的規范，從而將《單一歐洲法令批準法》確立的歐盟事務參與制度進一步正當化提供了契機。當時的聯邦政府，即科爾（Helmut Kohl） 政府希望以基本法第24 條為基礎通過《馬約》。在與科爾政府的談判過程中，以巴伐利亞州（Freistaat Bayern） 為領導的各州提出加強自身歐盟事務參與權的要求。各州認為，《馬斯特里赫特條約》已經突破了歐共體原有的界限，在現有的憲法基礎之上批準該條約將會侵蝕和破壞它們的國家屬性。因此，必須修改基本法，實現各州對歐盟事務更為廣泛的參與。在此背景下，《第38次修改法律》對基本法第24 條第1 款進行了修改，規定“各州可以在自身管轄范圍內，經過聯邦政府批準，將主權讓渡至有關國際機構”。這表明，德國向歐盟讓渡的“主權”，不僅來自聯邦，也來自各州。確認并擴大各州在歐盟事務當中的參與權，也因此具備了基本法上的依據。

關于聯邦政府、聯邦議院和參議院以及各州政府在歐盟事務中的參與權限、程序規范，在《第38次修改法律》修訂的基本法中占據了較大篇幅。不僅如此，1993 年3 月12 日聯邦議院和參議院又通過兩項立法——《聯邦政府與聯邦議會關于歐盟事務的合作法》《聯邦與各州關于歐盟事務的合作法》?，專門針對上述問題作出了詳細規定。1993年10 月29 日，聯邦與各州政府進一步簽訂了《關于歐盟事務合作的協議》。德國聯邦與各州之間的歐盟事務參與制度就此確立。具體包括以下幾點：

第一，聯邦參議院在歐盟的話語權得到擴展。在《單一歐洲法令批準法》的框架下，聯邦參議院僅僅享有針對歐盟事務向聯邦政府“提出意見”的權力。而基本法的此次修訂，一方面加強了聯邦參議院的意見對聯邦政府的約束作用，另一方面還為聯邦參議院通過其他途徑影響歐盟決策提供了可能。首先，聯邦政府對聯邦參議院負有“及時報告義務”。報告的內容包括但不限于歐盟機構向歐洲理事會提供的信息、有關會議記錄及會議決定以及聯邦政府向歐盟提出的倡議、聲明、評論等在內的文件。其次，聯邦參議院的“意見”將受到更為密切的關注。只要是有關聯邦參議院自身或各州的管轄事項，聯邦參議院就有權提出意見并受到重視。即使是在專屬于聯邦管轄的領域，一旦觸及各州的利益，聯邦政府就必須聽取聯邦參議院的意見。另外，聯邦參議院還享有對主權移交法律的“批準權”和對歐盟立法的“起訴權”?；痉ǖ?3 條第1 款明確規定，聯邦“通過制定法律”向歐盟移交有關主權，需要經過聯邦參議院的批準。第23 條第1a 款還規定，當發現某項歐盟立法與輔助性原則相悖時，聯邦參議院有權向歐盟法院提起訴訟。為此聯邦參議院還設置了歐盟事務委員會（Europakammerbilden），該委員會由各州代表組成，專門針對歐盟事務作出決議。

第二，各州除了可以通過聯邦參議院參與歐盟事務之外，還獲得了一項特殊的“談判權”?；痉ǖ?3 條第6 款規定，如果有關歐盟事務歸于各州專屬立法的范疇，聯邦應當將參與歐盟談判的權力移交州代表，由州代表就有關事宜同歐盟其他成員國進行磋商。這一州代表是由聯邦參議院任命的，并且應當是州政府的部長級成員。但應當注意的是，州代表在與歐盟其他成員國進行談判之前，應當同聯邦政府進行協商并取得一致意見。另外，《關于歐盟事務合作的協議》第4 條第7 款還規定，在談判權沒有移交給州代表的情況下，州代表可以經代表團團長授權，在工作委員會和工作小組發表聲明。這一點與上述《單一歐洲法令批準法》的執行決議是一脈相承的。

第三，相對于聯邦參議院和各州政府，聯邦議院在歐盟事務參與過程中的存在感并不是很高?；痉▋H僅針對聯邦議院的“起訴權”作出了規定，即就違反輔助性原則的歐盟立法行為，聯邦議院也可以向歐盟法院起訴。除此之外，同聯邦參議院一樣，聯邦議院也設置了專門處理歐盟事務的內部機構。但由于聯邦議院本身的歐盟事務參與權限就不大，其參與歐盟事務也都是通過聯邦參議院來進行，該委員會在實際中并沒有發揮太大的作用。

（三） 德國聯邦制改革與歐盟事務參與

隨著德國基本法中歐盟事務參與規范的納入，德國各州在歐洲聯盟中的話語權越來越強，影響力也越來越大。同時，由于聯邦立法權與各州執行權的相對分立，德國聯邦與各州在參與歐盟事務、完成各自任務時必須密切合作，這導致德國聯邦制的共治性越來越突出，而各州的自治權卻開始被邊緣化。于是，以巴伐利亞州為代表的各州提出了擴大自身立法權的要求，這與聯邦政府希望借此理清與各州之間權限糾纏的意愿完美契合。2006 年8 月28 日，德國修改基本法，對聯邦制作出了大規模的改革。在立法權限方面，聯邦的框架立法權被剝離?，聯邦與各州競合立法的范圍也進一步收窄。各州在教育、環境、司法等方面的立法權得到擴大，必須經聯邦參議院批準才能生效的法律進一步減少。此外，為《歐盟憲法條約》在德國的生效作準備，此次基本法修改也涉及了諸多歐盟事務參與規范：

首先，聯邦議院向歐盟法院起訴的程序要求進一步簡化。依照原第23 條第1a 款，需要有“三分之一議員提案”，聯邦議院才有義務針對違反輔助性原則的歐盟法提起訴訟。而此次修改將“三分之一”改為“四分之一”，并允許聯邦議院和參議院通過立法對多數表決原則予以變通。這樣一來，無論是從提案人數上，還是從表決要求上來講，德國聯邦議院向歐盟法院起訴的程序都得到簡化。

其次，聯邦參議院所設歐盟事務委員會的議事規則進一步完善?！兜?8 次修改法律》中新增的第52 條第3a 款，在規定歐盟事務委員會的設置時，對各州代表的表決權行使方式作了限制，即“各州職能統一地由出席的議員或其代理人行使表決權”。該項規范在2006 年8 月28 日的基本法修訂中被廢除。這不僅提高了歐盟事務委員會決議的效率，在一定程度上也意味著各州權力的擴張。

另外，與各州權限擴大的趨勢形成鮮明對比的是，基本法第23 條第6 款規定的州代表的在歐洲理事會中的“談判權”并沒有擴大，反而被進一步限制在“學校教育、文化、廣播電視”這樣幾個領域。之所以作此修改，是為了減少歐盟法對各州新增立法權的影響，避免聯邦與各州在歐盟事務上的進一步糾纏。

最后，聯邦和各州在違反歐盟法財政義務時的責任承擔進一步明確?；痉ǖ?04a 條新增第6款，規定德國違反超國家法秩序所產生的經濟負擔，由聯邦和各州“依據各自的管轄范圍來承擔”，但如果這種經濟負擔是“由于歐盟法作出有關修訂造成的”，聯邦和各州則按照“15%比85%”的比例承擔。第109 條第5 款還進一步明確，如果這種經濟負擔違反了《歐盟運行條約》第126 條?規定的“歐盟財政預算紀律”，則由聯邦和各州按“65%比35%”的比例承擔。

四、結語

一體化憲法規范突破了傳統憲法規范所調整的國家與公民之間的“二次元”關系，伴隨著歐洲一體化的發展，一體化合作組織也被納入成員國憲法的調整范圍，與成員國國家和公民產生憲法關系。這些相互關系都能夠在歐盟成員國的憲法條文中找到根據。例如，法國憲法第八十八甲條、葡萄牙憲法第七條、匈牙利第E 條關于向歐洲主動讓渡主權權利的規定，支持歐盟行使共同權力。奧地利憲法第一章第二節“歐洲聯盟”規定奧地利的聯邦政府、總統、國民議會和聯邦議會以及各州就涉歐事務在歐洲聯盟框架下直接與歐盟產生相關關系?？肆_地亞第八章“歐洲聯盟”第二節“參加歐洲聯盟的機構”同樣也對該國的議會、政府、總統等國家機關直接參與歐盟事務作了專門規定。此外，像比利時憲法第八條、保加利亞第四十二條通過規定歐洲議會的直接選舉將公民與歐盟這二者直接建立聯系。民族國家、歐盟機構、個人都能在歐盟這個多層網狀政策共同體中參與一定的問題領域并干預決策的形成。一體化憲法規范是歐洲一體化組織成員國憲法中出現的規范國家與該組織之間關系的規范，它調整的主要是國家與國際組織、國家機關與國際組織、公民與國際組織之間的相互關系。這類規范不同于傳統意義上的憲法規范，因為傳統意義上的憲法規范是調整傳統憲法關系的各種規范的總和。它既包括社會、國家與個人之間的關系，也包括國家機關之間的關系。在憲法關系中國家或國家機關始終是重要的參與者。而一體化憲法規范中國際組織成為憲法關系的一方，對傳統憲法規范的概念構成沖擊。

注釋：

①根據《意大利共和國憲法》第117 條第2 款，意大利中央當局在調整本國與歐盟之間關系、規定非歐洲公民避難權等方面享有專屬立法權。

②此類歐盟立法以歐盟基礎條約為根本依據，是歐盟基礎條約內容的細化和具體化，因而被稱為歐盟的“二級立法”。參見[德]康拉德·黑塞：《聯邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務印書館2007年版，第81-82 頁。

③舒曼希望通過“建立一個超國家機構，共同管制德法及西歐的煤鋼資源，以圖一勞永逸地消除德國軍事工業資源?！眳⒁姀埐攀ィ骸兜聡c歐洲一體化》，人民出版社2011 年版，第72-78 頁。

④1997 年6 月17 日通過的《阿姆斯特丹條約》，將避難、移民、邊境檢查及民事領域的司法合作規定為“歐共體事務”。自此，作為“第三支柱”的司法與內務合作便只剩下“刑事司法與警務合作”了。

⑤早在1949 年5 月8 日通過的《德意志聯邦共和國基本法》中，就有“聯邦可以通過法律將部分主權讓與國際機構”的規定。參見北京大學法律系：《憲法資料選編（第五輯）》，北京大學出版社1981 年版，第107 頁。

⑥該委員會是由聯邦議院和參議院共同組建，主要職能是針對“兩德《統一協議》第5 條及由于歐盟統一進程的實現而引起的必要的憲法修改”提出咨詢建議。

⑦EC，No.775.3，December 1973，p.2.

⑧Report of the ad hoc Committee on a People's Europe to the European Council，Bull EC Supp.7/85.

⑨根據《歐洲聯盟條約》第11 條第4 款及《歐盟運行條約》第24條第1 款的規定，如果認為某一事項是實施歐盟條約所必需的，“來自多個成員國的、100 萬人以上的歐洲公民”可提出動議，要求歐盟委員會就該事項提交議案。

⑩1994 年12 月19 日，歐洲理事會針對歐洲公民的市鎮選舉權發布了專門的實施指令，對于存在特殊問題的成員國，該實施指令可以作出減損適用的規定。

?日本學者廣度清吾的觀點。參見廣度清吾：“關于德國統一圍繞修改基本法的問題”，《法律時報》1995 年第67 卷8 號。轉引自魏定仁、傅思明：《憲法發展簡史》，江蘇人民出版社2014 年版，第86 頁。

?德國地處歐洲中部，所有鄰國都屬于該條款規定的“安全第三國”，通過陸路前往德國的申請避難者幾乎完全被排除在外。參見唐艋：“德國難民政策的歷史與現狀”，《德國研究》2015 年第2 期，第51 頁。

? D．O’Keeffe，“The Schengen Convention： A Suitable Model for European Integration?”，Yearbook of European Law，Vol. 11，No.1，1991，p.199.

?根據《歐盟運行條約》 第78 條的規定，“歐洲聯盟制定與避難、附屬、臨時保護等事項有關的共同政策，必須遵循不推回原則（non-refoulement）”。

?從1957 年《歐洲共同體條約》開始，歐盟基礎條約中就已經存在關于人員自由流動的規定。參見朱曉青：“歐洲一體化進程中人權法律地位的演變”，《法學研究》2002 年第5 期，第140-141 頁。

? Protocol on Asylum for Nationals of the Union，the 24th Protocol of Lisbon Treaty.

?根據《羅馬規約》，只要國際刑事法院向某一締約國提出引渡請求，該締約國就必須將被引渡請求人移交至國際刑事法院。參見劉曉農、章成、劉英生：“國際刑事法院請求引渡的依據及法律障礙”，《江西社會科學》2011 年第10 期，第172-173 頁。

?BVerfG，2 BvR 2236/04 [2005] .有關“EAW 案”的討論，見本文第四章第三節。

?《EAW 框架決定》列舉的32 種犯罪包括：恐怖主義犯罪，種族滅絕，人口販賣，故意殺人及重傷害，非法拘禁及綁架，強奸，猥褻兒童，放火，劫持，詐騙，敲詐勒索，攜帶武器盜竊，買賣盜臟機動車，非法買賣文物、生長激素、核物質、毒品、武器、人體器官，偽造、變造貨幣、公文，幫助非法入境，洗錢，腐敗，網絡犯罪，環境犯罪等等。

?BundesgesetzblattI，S.311-313.

?原基本法第75 條規定了聯邦的“框架立法權”，允許聯邦在教育、文化、環保等領域制定立法原則。

?根據《歐盟運行條約》 第126 條（原《歐共體條約》 第104條》） 的規定，成員國應遵守歐盟財政預算紀律，避免過度的政府赤字。