共同富裕背景下就業救助的激勵機制完善研究

付浩然

黨的二十大報告對中國式現代化這一重大命題進行了系統闡釋，并強調要健全分層分類的社會救助體系。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，完善的社會救助制度則是實現共同富裕的底線要求，二者具有內在的契合性?！渡鐣戎?草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)第二十三條第一款規定“社會救助對象應當根據自身能力參加勞動，自助自立”，《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第八章亦對就業救助制度予以明確規定。在當前我國致力于由絕對貧困治理轉向相對貧困治理、推進共同富裕的階段，通過對有勞動能力的受救助者進行就業救助，以激勵性制度設計鼓勵其積極就業，從而實現社會救助法授人以漁、促使其通過經濟自立進而實現人格自立的制度目標。目前，學界對于共同富裕與社會救助法中就業救助制度之間內在關聯的討論相對欠缺，從法學角度對就業救助激勵機制的研究尚不夠深入，從而影響就業救助制度的實施效果。本文通過對共同富裕以及就業救助制度中就業激勵機制相關內容的分析，嘗試提出完善就業救助的激勵機制相關條款的建議，使社會救助法真正發揮幫助受救助者自立的功能，并最終助推共同富裕目標的實現。

一、共同富裕與就業救助制度的邏輯關聯

共同富裕與社會救助制度具有較高的契合度。作為我國社會保障體系重要組成部分的社會救助制度具有顯著的再分配作用，對于促進共同富裕目標之實現具有重要意義[1]。一方面，共同富裕為社會救助制度提供了更高的目標指引，即由注重生存保障功能轉向更加重視助人自立功能的發揮，而對有勞動能力受救助者進行幫扶的就業救助制度則是實現助人自立的重要制度設計。另一方面，就業救助制度亦是推動共同富裕的有效工具，即通過提高受救助者的“可行能力”從而解決能力貧困問題，而必須完善就業救助的激勵機制方能使其有效實現上述功能。

(一)共同富裕對社會救助制度助人自立的指引

從語義上分析，共同富裕包含“共同”與“富?！眱蓚€維度?！肮餐币辉~表明共同富裕指全體人民的富裕而非少數群體的富足，在法學語境下該詞之內涵指向憲法所規定的平等權[2]。共同富裕的平等理念客觀上要求對社會弱勢群體進行幫扶，給予公民應有的權利，這意味著不能讓部分社會群體游離于社會進步之外，使其產生被拋棄感[3]。社會救助制度因其生存保障的功能相比社會保險、社會福利等制度更為明顯，因此被視作維護社會安全的最后一道防線，社會救助通過為弱勢群體提供物質和服務幫助，從而為實現共同富?！安宦湟蝗恕钡膬仍诶砟畹於ɑA[4]。但若社會救助制度僅發揮其保障弱勢群體基本生存的托底安全網功能，在當前我國貧困形式發生變化的情況下將無法有效推動共同富裕目標的實現。作為從平等權演化而來的共享權，其主張共享國家給予其他公民的資源[5]。共同富裕實質上是強調全體公民共享改革發展成果，基于政策理念影響，《征求意見稿》第一條將立法目的修改為“使公民共享改革發展成果”，立法目的之變化反映出我國社會救助法的戰略定位也發生相應改變?！肮蚕怼币辉~對社會救助制度提出了更高要求，在共同富裕要求“共享”的背景下，社會救助制度應當實現從維持公民基本生活到更加重視受救助者自立發展的轉變。這一轉變在理念上要求社會救助制度應更加重視對受救助者人格尊嚴的維護，在具體制度設計上則要更加注重就業救助制度作用的有效發揮，且就業救助亦是實現維護受救助者人格尊嚴的有效手段。

具言之，首先，隨著我國由絕對貧困轉向相對貧困治理，社會救助制度之目的不局限于生存保障，而是應當以積極自立的理念通過完善制度設計實現對受救助者的幫扶[6]。維護人的尊嚴構成社會國原則的價值基石，實現對社會弱勢群體的救助、促進其人格自立發展最終都指向對人的尊嚴的維護。共同富裕是作為社會平衡理念的中國表達，與社會國原則所欲實現的目的有相同之處[7]。而社會救助制度作為社會國原則的具體化，在共同富裕背景下亦應當以維護受救助者的人格尊嚴作為基本價值理念。其次，在具體制度設計上，“授人以魚不如授人以漁”，依靠傳統社會救助的生存照顧功能無法實現共享改革發展成果的目標，因而必須重視提高自立能力的救助措施。社會救助制度中的就業救助項目正是體現上述共同富裕內在要求與社會救助法助人自立理念的制度設計，幫扶有勞動能力的受救助者積極就業，有助于其通過勞動實現經濟自立乃至人格自立，進而實現社會救助制度助人自立的目標。最后，就業救助制度是維護受救助者人格尊嚴的必要手段。平等是社會救助制度的法律理念之一，社會救助制度通過對各類符合平等取向的差異進行整合以替代不符合平等取向的差異，從而實現福利社會之目的[8]。受救助者因其弱勢地位而與其他社會主體處于不平等狀態，而人格尊嚴所要保護的是人作為人之地位關系以及人融入社會共同生活結構之中的權利，其最終目的在于達到人人平等的境界[9]。因此就業救助制度通過幫扶有勞動能力受救助者提高自立能力，使其通過回歸勞動力市場從而推動與其他主體的地位平等，進而實現維護其人格尊嚴的目標。

(二)就業救助制度對實現共同富裕的有效推動

就業救助制度可通過提高受救助者的“可行能力”這一路徑，從而成為推動共同富裕的有效工具。共同富裕的“富?！本S度首先意味著經濟與生活水平的提高，從主體角度觀之，共同富裕目標之實現一定程度上也取決于個體的能力水平，通過幫助弱勢群體提高自身的“可行能力”，從而使其擺脫貧困狀態是促進共同富裕的基本要義和重要路徑。所謂“可行能力”意指人們具有的選擇自主生活、實現可能活動的實質自由，對于導致貧困的原因，阿馬蒂亞·森認為經濟上的匱乏僅是表面上的原因，而人們可行能力的缺乏是導致貧困的根源所在，貧困問題必須被視作對可行能力的剝奪而非僅僅收入低下的問題[10]。因而要解決相對貧困、助推共同富裕目標之實現，必須以提高受救助者的可行能力為重要手段，此理念與就業救助制度的目標相一致。我國社會救助制度對有勞動能力者的就業要求大致經歷了從無到有、從寬松到嚴格、從粗糙到優化的發展趨勢，在社會救助制度建立初期并無明顯的對受救助者積極就業的要求，1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》第三條規定國家堅持鼓勵勞動自救的方針，積極就業要求初顯。隨后，《暫行辦法》第四十五條以有勞動能力受救助者的勞動就業為條件限制領取救助金，就業要求進一步嚴格，與此同時第八章關于就業救助的措施也進一步優化。上述趨勢實際上揭示了社會救助制度越發重視受救助者可行能力提高的問題，即通過就業救助制度使其人力資本得到有效增長，從而提高就業能力、減少外部依賴、實現實質自由的享有，最終推動共同富裕目標的實現。

共同富裕目標之實現有賴于就業救助制度作用的有效發揮，而如何激勵有勞動能力的受救助者積極工作則是完善就業救助制度的核心問題之一。恰當的激勵制度能夠激發主體的動力，使其依照立法者的意愿做出相關行為。就業意愿對于推動就業的重要性不言而喻，《失業保險條例》第十四條規定可領取失業保險待遇的條件之一即為“已辦理失業登記，有求職要求”，此做法是為防止申請人喪失就業意愿而過于依賴外部制度。對于社會救助制度而言，對受救助者主觀意愿的規制亦相當重要。英國所謂“從搖籃到墳墓”的福利制度設計不但給國家財政帶來沉重負擔，亦加劇了人們的福利依賴現象如主動失業。國外為真正“激活”有勞動能力的受救助者，多通過規定正向的經濟激勵措施以及反向的懲罰性措施以調動受救助者的就業意愿，此種“胡蘿卜加大棒”式的激勵機制已成為常態[11]。法律之治的最高境界在于通過“強制地”規定讓主體不做什么的制度規則，從而達到讓主體“非強制性地”做什么的激勵；法律激勵意指對法律主體所為之行為的激發與鼓勵，廣義上的法律激勵包括正向與反向兩種激勵模式，其中的正向獎勵模式可以起到保持與強化法律所希冀之行為的正強化作用，反向懲罰模式則能夠起到動搖和減弱法律所不希望主體所為之行為的負強化作用[12]。對于就業救助制度來說，亦要通過有效的正向激勵以及反向激勵措施以“激活”有勞動能力受救助者的就業意愿，使其依靠自身努力實現自立而非對社會救助制度產生不當依賴，進而通過合理有效的激勵機制使就業救助制度有效發揮提高“可行能力”的作用，最終實現對共同富裕的促進。

二、就業救助制度中就業激勵機制的問題檢視

就業救助制度中的激勵機制包括正向激勵與反向激勵兩種模式，其適用的對象為社會救助制度中有勞動能力的受救助者，而現行規定對于何為有勞動能力的判定標準不明導致無法有效區分適用對象，如果適用對象錯誤，則強制不具有勞動能力的受救助者去工作這一現象與制度目標相悖。對于正向就業激勵制度如收入豁免和漸進退出制度，目前國家層面的社會救助法律法規并未對其予以明確規定；對于反向懲罰性激勵制度，則存在懲罰程度過重、制度設計不夠細化等問題，導致無法有效發揮助人自立的制度功能。

(一)適用對象的判定標準不明

激勵機制可通過懲罰性的反向激勵制度對行為人的行為產生間接強制作用，就業救助制度中的就業激勵機制之目的在于調動主體的就業意愿，適用的對象為有勞動能力的受救助者。而無論是《暫行辦法》第八章“就業救助”抑或《征求意見稿》第二十三條及第三十四條，均對何為具有勞動能力未予細化規定，存在擴張行政機關自由裁量權、提高救助門檻以及不當侵害公民社會救助權利的危險。有些人生理上雖有從事工作的能力，但須承擔照顧子女等家庭責任，就業則無人照顧年幼子女，在此種“心有余而力不足”情況下，是否依然認為其具有勞動能力而強制其就業值得討論。在受救助者違反社會救助就業要求的情形下，依照現行制度規定可能無法領取救助金。此時若依照前述規定對此類人群適用帶有懲罰性質的反向激勵規定，則無疑與社會救助法的制度理念不符，因而對受救助者勞動能力標準的判定是適用該制度的前置性問題，只有真正具有勞動能力的受救助者方能對其適用就業激勵的相關制度以促使其工作。具體而言，就業救助制度中具有勞動能力的判定標準與一般所謂勞動能力的標準有所區別，其并非單純從年齡或是否具有身體疾病、殘疾方面予以考慮，強調個人自我責任的同時亦要看到個人作為社會中的一員與各類社會因素相聯結。因而考慮個人就業責任時亦要從其他方面予以考量，如受救助者受制于外部因素而不能使用自身勞動能力。實踐中已出現忽視相關因素而一味強制工作的案例，存在侵害公民社會救助權的嫌疑，準確把握勞動能力的判定標準對于明確個人權利與責任之間的界限尤為重要。

(二)缺乏有效的正向就業激勵制度

對于不具有勞動能力的受救助者不應當強制其履行就業義務，而對于有勞動能力的受救助者重點在于如何使其提高就業意愿、活用自身勞動能力。提高就業意愿或動機對于促進就業目標的實現具有重要作用，通過正向激勵制度保證受救助者朝著工作的方向穩步前進是就業救助的重點。就業救助制度中的正向激勵除了直接的經濟補貼與獎勵措施外，亦包括讓參加工作的受救助者能夠感受工作所帶來的好處的相關措施，即參加工作所獲得的利益要多于單純接受社會救助所獲得的利益。目前制度設計難以調動有勞動能力受救助者的就業意愿，福利捆綁以及收入認定和救助退出規則過于嚴苛等問題顯然無法對其產生正向激勵效果。首先，低保制度與其他制度的福利捆綁造成對就業意愿的負面影響，受救助者看重的不僅是低保制度本身，更是與該制度捆綁的其他福利如醫療、教育、廉租房等。一旦再就業導致收入超過低保認定線則其“損失慘重”，相關福利隨著工作收入的增長而喪失，生活成本驟增，必然對受救助者的就業意愿產生負面影響[13]。其次，《暫行辦法》第十二條規定救助金的發放采取補差形式，《征求意見稿》第二十八條第二款堅持了這一做法。實踐中家庭收入越多則可領取的救助金越少，兩者形成簡單的替代關系，但實際上大部分受救助者就業初期薪酬僅剛剛跨越貧困線，在努力工作、工資較低的情況下失去受救助資格讓其產生不如坐享其成領取救助金的想法，無疑對其就業意愿產生了不利影響。

雖然國家層面的社會救助法律法規中的正向就業激勵制度缺位，但從地方性政策來看，部分省份已然認識到就業救助制度激勵機制的重要性，因此部分地區對收入豁免和漸進退出兩大激勵制度予以規定，此類措施亦是一種“間接經濟獎勵”，但在實際運行中存在諸多問題。收入豁免往往扣除固定比例金額，如上海市扣除870元后，其余收入部分再計入家庭收入(1)參見：上海市民政局網站，https：//mzj.sh.gov.cn/jzgzdt/20220628/d8791a53975e41bd9fb234f480798fb1.html.。但家庭規模越大低保替代率越高，對于1、2、3人戶而言，替代率分別為28.0%、55.9%、83.9%，可看出區別明顯[14]。當前收入豁免制度未考慮再就業受救助者家庭規模的影響，部分家庭受到收入豁免后因家庭開支較多，實際上收入并不能明顯增加。關于漸進退出制度，各地漸退時間一般為6～12個月。但實踐中漸進退出以及收入豁免等經濟激勵措施以全日制工作、收入需達到一定比例為適用前提，并對適用救助漸進退出制度的收入上限予以限制(2)如《重慶市改革完善社會救助制度重點舉措》規定：“實施低保漸退制度，家庭收入發生變化，家庭月人均收入超過但低于低保標準1.5倍的給予6個月漸退期?！薄渡虾Ｊ猩鐣戎鷹l例》第二十七條第一款規定：“申請社會救助家庭中有實際就業行為、月勞動收入達到本市企業職工月最低工資標準的成員，其符合有關標準規定部分的收入，不計入家庭收入?！?。目前多數有勞動能力的受救助者從事的是非全日制工作，2015年有勞動能力的受救助者在職人員為31.6萬人，占比1.85%；而靈活就業受救助者的數量為379.2萬人，占比達22.20%[15]。大量從事靈活就業受救助者的工資可能低于最低工資標準，導致部分群體無法享受收入豁免與漸進退出制度。對于適用漸進退出制度的收入上限予以限制的規定而言，上限規定較低導致收入超出上限的受救助人群無法享受漸退制度，但其實際收入仍較低，因此無法實現激勵效果。

(三)反向懲罰性激勵制度不夠完善

1.懲罰程度有待商榷

《暫行辦法》第四十五條規定了對受救助者連續3次拒絕積極就業的減發或停發最低生活保障金的懲罰措施，共同富裕雖更加重視社會救助制度的“助自立”功能，但同時亦要求社會救助制度為其織牢兜底“安全網”，確保為陷于困境的弱勢群體提供物質和服務幫助，發揮作為保障公民生存最后一道防線的作用。而剝奪救助資格這一做法無疑與共同富裕的上述要求相違背，無法發揮社會救助兜底“安全網”的作用?！墩髑笠庖姼濉返谌龡l規定只有公民在依靠自身努力難以維持基本生活的情況下，國家方可提供救助。本條款中的“依靠自身努力”這一表述體現了社會救助法的兜底性或補足性，即在陷于貧困的個人在窮盡一切可能的手段仍無法維持自身基本生活時，社會救助法方能加以適用。勞動就業作為維持個人生存的重要手段，自然包含在“依靠自身努力”的解釋范圍之內，因此《暫行辦法》第四十五條以及《征求意見稿》第二十三條規定的就業要求是該理念的具體體現之一，懲罰性激勵措施則是為實現此立法理念的配套制度設計。強調補足性的社會救助制度在具體適用時會與生存權保障理念產生一定沖突，因此可能出現所謂的“值得救助者”現象，即只有依照就業救助制度規定去努力就業的貧困者方值得救助，這與社會救助給付的無因性相違背。由此依照上述《暫行辦法》第四十五條之規定，有勞動能力而不活用自身能力去積極就業的群體，可能被排除在社會救助范圍之外。懲罰性激勵模式應當以剝奪較低層次的利益為主要內容，救助金對于受救助者而言則是維持自身生活的重要利益內容，現有制度設計懲罰過重導致出現受救助者被剝奪社會救助資格，從而無法保障自身生存的情況，存在不當限縮憲法對生存權保障意旨的疑義[16]。

2.具體措施不夠細化

首先，從理論上對《征求意見稿》第二十三條第二款進行分析，本條是從消極義務層面對受救助者做出的規定，具有訓示的性質，本條規定由于其訓示性的性質故不設置罰則。但出于社會救助制度促進受救助者發展權之實現、達到助人自立這一規范性目的，當受救助者違反本款規定時，即便法律條文不設置罰則，具體機關出于上述目的有權做出關于救助的不利變更決定[17]。但該條款由于僅規定了不得拒絕就業但未規定拒絕的后果，對于不接受工作的受救助者該如何處理無法明確，故《征求意見稿》對于懲罰性激勵措施的制度設計存在疏漏之處，未來應當進一步明確有勞動能力的受救助者不愿積極就業的法律后果。其次，懲罰性激勵措施一般可從懲罰手段、懲罰范圍以及具體的懲罰運行機制等方面展開，《暫行辦法》雖對懲罰性激勵措施予以規定，但對于上述三方面的條文設計過于粗糙導致無法有效實現激勵目的。從懲罰手段來看，《暫行辦法》第四十五條僅規定了無理由拒絕工作的應當減發或停發其最低生活保障金，懲罰手段過于單一，且對于減發救助金的大致比例規定不明確，容易導致救助機關自由裁量權過大。從懲罰范圍來看，目前懲罰手段適用的范圍過于狹窄，當前懲罰的范圍限定于無正當理由不接受介紹的適合工作，而社會救助法積極就業措施是涉及培訓、就業機會以及確保就業穩定等諸多環節的一整套救助體系。即便受救助者接受工作，后續亦可能因為故意被開除從而返回救助當中，因此未來應適當擴寬懲罰的范圍而不僅僅局限于接受工作這一環節。從懲罰機制來看，對于違反就業義務的行為而言，是僅減發一次救助金抑或采取逐步加重的方式也不甚明晰，就法條規定來看并未采取逐步加重處罰這一做法。

三、就業救助制度中就業激勵機制問題的成因

就業救助制度中就業激勵機制存在的問題既受到傳統社會救助歷史目標定位的影響，亦與現有制度的內在缺陷高度關聯。以往社會救助制度以“兜底”為其主要目標，在該目標的影響下社會救助制度未能充分重視就業救助制度功能的有效發揮；當前救助立法存在政策化傾向，致使存在諸多制度上的疏漏、具體激勵制度的可操作性不強；此外對受救助者權責配置的失衡亦是導致就業激勵機制運行不暢的重要原因所在。

(一)救助制度目標的單一性

從社會救助制度的歷史發展脈絡來看，新中國成立初期我國并未建立起系統的社會救助法律體系，這一時期以應急性救助為主，受救助者范圍較窄、待遇水平較低。隨著社會結構調整以及新的社會需求出現，國家從立法層面對最低生活保障制度予以明確，其保障范圍也逐步向農村拓展，這一時期最低生活保障制度成為社會救助兜底功能的集中體現[18]。而后，社會救助制度的救助對象范圍進一步拓展并不斷推進分類救助，2014年頒布實施的《暫行辦法》明確將醫療、教育、就業等方面的救助內容納入社會救助范圍之內，社會救助體系不斷完善。從上述社會救助制度的歷史發展進程觀之，在立法層面就業救助制度的建設起步實際較晚，“兜底性”始終是貫穿社會救助制度的主要目標，即社會救助制度被定位為社會的安全網，旨在保障群眾的基本生存[19]。中央各類文件亦強調社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用，而對社會救助的另一大目標——協助自立的重視程度相對不足。如2018年，民政部、財政部和國務院扶貧辦聯合發布《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，該文件明確指出要“完善農村低保、特困人員救助供養、臨時救助等保障性扶貧措施，充分發揮社會救助在打贏脫貧攻堅戰中的兜底作用”。因此，在應對絕對貧困的背景下我國社會救助制度的主要目標為兜底線、保生存，此種目標定位的單一性反映在具體制度上就是對就業救助制度的建設不夠重視。近年來，我國已經逐漸著力完善就業救助等專項救助項目以實現助人自立的目標，但制度完善是相對緩慢的過程，無法一蹴而就。未來應當因應共同富裕之所需，確立?；竞椭粤⒌碾p重目標并加快推進就業救助制度的建設。

(二)救助立法的政策化傾向

對于社會救助立法，相較于要不要鼓勵積極工作，更重要的問題是如何鼓勵積極工作。目前，《暫行辦法》與《征求意見稿》中有關就業救助制度的條文設計，似乎未對就業救助制度進行實際上的法律投入，更多是宣揚積極工作較為重要這一理念，而對于如何促使有勞動能力的受救助者走向工作，在具體激勵制度的設置上存在較大不足。當前社會救助法中有關就業激勵機制的規定集中于《暫行辦法》第八章“就業救助”，特別是第四十二條以及第四十五條，上述法律條文存在明顯的立法政策化傾向。法律與政策存在較為明顯的區別，法律須發揮指引、評價、預測等作用，作為一種行為規范，嚴謹性是法律區別于其他社會規范的重要特征之一；政策往往不具有嚴謹的邏輯結構，易表現為口號化和標語化。就業救助立法的政策化傾向致使現有規定不夠明確、可操作性不強。如對于反向懲罰性激勵制度而言，任何社會規范都會因頻繁遵守而得到強化，同樣也會因遭到頻繁違反而被弱化，如果缺乏對受救助者破壞規則的適度懲罰措施，則會導致其流于形式而無法有效實現立法目的。但當前就業救助制度雖對不予積極就業的受救助者規定了相應的懲罰制度，但具體措施語焉不詳，地方政府因此需通過出臺細則的方式進行補充，但又易造成違背法律保留原則與比例原則等不良后果。就業救助是推動社會救助制度從保障生存到促進發展、從消極救助到積極救助轉變的體現，從域外國家的相關經驗來看，其社會救助制度的一大特色即在于通過一系列完善的就業激勵措施，促使有勞動能力的受救助者通過提高自身能力重返勞動力市場。我國就業救助制度在就業激勵機制的設計上明顯存在諸多疏漏，為此需要進一步細化就業救助制度的激勵機制以推動立法的精細化。

(三)對受救助者權責配置的失衡

公民依法享有社會救助權利，但同時為避免福利依賴等現象也需承擔一定責任。當前在就業激勵制度中出現的由于懲罰程度過重而出現救助資格被剝奪的問題，一定程度上是過于強調受救助者的就業責任、忽視其權利保障而導致的結果。自社會福利新契約理論興起后，社會救助制度強調有勞動能力的受救助者不能坐享其成，而是應當積極參加工作以踐行自身責任。不可否認此種理念具有一定的合理性，但盲目強調個人責任存在不當弱化社會救助權利的風險。附義務的權利使社會救助的關注點集中于受救助者個人責任的履行而忽視政府的積極干預，容易使就業救助的立法目的落空，原因在于社會救助權利具有與其他權利相區別的兩大基本特征：權利主體的弱勢性以及權利與義務的不對等性[20]。對于就業救助制度，需要思考的是積極就業之規定究竟是有助于達到社會救助促使個人自立之目的，還是阻礙了社會救助法保障公民權利憲法任務的落實？問題的關鍵在于把握個人責任的適度性，如完全不要求有勞動能力的受救助者進行工作而一律給予其救助，則存在造成福利依賴之隱憂；反之過于強調就業責任則忽視了公民的權利訴求，如對個人科以過重的就業責任作為救助之前提，則在其陷入窮困、生存危機的情形下無法期待其保持自由與尊嚴進而自立。國外工作福利模式是建立在社會救助制度較為完善、福利給付水平較高的基礎之上，而我國國情則與之存在一定區別，因此我國在共同富裕的背景下應當注重對受救助者權利的保障，從而實現對受救助者權責的合理配置。

四、就業救助制度中就業激勵機制的完善路徑

一方面，針對當前立法的政策化傾向，未來應當通過明確受救助者勞動能力的判定標準、構建有效的正向就業激勵制度以及細化反向懲罰性激勵制度的有關規定，以推動就業救助制度立法的不斷精細化。另一方面，社會救助法作為一部權利保障法，要以維護受救助者的權利為主要目的，因此要注意反向懲罰性激勵制度對受救助者權利限制的問題，防止對其權責配置的失衡。最終，通過就業救助制度中就業激勵機制的完善推動社會救助法助人自立目標的實現。

(一)明確勞動能力的判定標準

社會救助法作為《憲法》第四十五條委托的任務，是為解決貧困者的基本生存問題而設立。盡管依據社會救助法的補足性原理，不愿工作者在理論上“不值得”被救助，但在考慮個人是否應被救助的問題上，合理的做法是應先考量其貧困狀態而非是否愿意工作。若申請人已陷于貧困，則其應當具有請求社會救助的權利，而后再對社會救助的勞動能力要件進行具體審查。如此判斷順序具有尊重公民生存權之意味，避免一味強調自立功能而忽視社會救助制度的兜底保障功能。在具體內容上，就業救助制度中規定的勞動能力實際包含兩層意思：一是要從客觀上判斷是否適合從事勞動，二是從主觀上認定是否具有積極運用勞動能力的意愿，如努力運用了自身能力但仍無法就業的，不可依據《暫行辦法》第四十五條之規定對其進行處罰，即不應當以有勞動能力而不就業為由減發或停發其救助金。對此，勞動能力的判斷應考慮三個要素：其一為是否具有工作期待可能性，其二為當事人是否有積極求職等行為，其三為當事人有無工作機會[21]。若不具有工作期待可能性則可直接認定為無法工作，從而無須考慮其就業意愿的問題；若具有工作期待可能性，在存在就業意愿但無合適就業機會的情形下，此時亦不宜認定其具有所謂的“勞動能力”而不就業。

具體而言，就第一點，所謂勞動能力并非單純意指生理勞動能力，不如以工作期待可能性替代勞動能力的表述更為恰當。如前述所言，有需要養育幼兒或照顧特定人員如老人與病患等情況的人員雖生理上適于工作，但受客觀因素制約而不具備工作期待可能性。如強迫上述人員去積極尋找工作則有違社會一般倫理，因而其可根據自身不具備工作期待可能性這一要件對抗社會救助法的強制工作要求，即認為其客觀上不適合從事勞動從而不具有“勞動能力”。對于第二點，可從當事人是否具有積極求職行為、是否尋求公共機構的就業幫扶等客觀表現方面，對其主觀意思加以判斷。在當事人拒絕接受推薦的工作時，能否將此行為徑行判定為拒絕積極就業而施加懲罰措施值得討論，可與第三點進行聯動判斷。第三點為當事人有無工作機會或事實上能否得到具體的工作崗位，不應將“工作機會”狹義理解為任何類型的工作，而應當考慮申請人所處的具體環境以及尊重申請人的意思兩個子要素，要求申請者活用勞動能力去積極就業并非強迫其勞動。因此在立場上應當從申請者本人出發，考慮其主觀意愿、過往就業經歷、教育背景、技能經驗等因素，并結合其所處的地域范圍內勞動力市場供需狀況，判斷其是否能獲得與其相匹配的工作崗位。在忽略上述因素的情形下，申請人有權拒絕為其推薦的工作，并且不能以此為由判定其不具備勞動意愿而施加懲罰。建議未來可通過新增法律條款的形式明確列舉不具有所謂“勞動能力”的具體情形，如此，就能在正面規定有勞動能力者應積極工作的同時，通過反面列舉的形式確保就業救助制度適用的精準性。

(二)構建有效的正向就業激勵制度

首先，實現最低生活保障制度與其他救助制度的適當解綁。有勞動能力的受救助群體相比其他救助對象而言脫離貧困的可能性更大，相對于持續性的救助，對上述人群的制度設計應朝向短期救助，福利捆綁恰恰削弱了其脫離貧困的意愿，造成了福利依賴?；旧罹戎?、專項社會救助、急難社會救助構成我國分層分類式社會救助體系的主體，應當使低保制度回歸“?；尽钡闹贫榷ㄎ?，強化各類專項救助制度建設，根據個人實際情況進行精準救助而非使其同時享受多類附帶福利。為此必須優化社會救助的瞄準機制，建立以個體瞄準為主、群體瞄準為輔的機制[22]?！墩髑笠庖姼濉返谑邨l及第十八條所規定的低收入與支出型貧困家庭，因需要更多剛性支出如醫療、教育而致貧率較高的群體，都應當享受專項救助，而非將救助對象局限于低保群體，逐步擴大社會救助的覆蓋面，推進救助項目與低保群體解綁。

其次，在《征求意見稿》中增加關于漸進退出的條款。受救助者獲得的工作可能是非全日制或臨時性質的，如果受救助者選擇就業將面臨較高的收入損失風險，則更應強化激勵措施以增強其就業意愿。對此，《征求意見稿》應當在總結各地方立法經驗的基礎上，將有益措施上升為國家層面的法律規范，明確規定社會救助漸進退出制度。對于收入超過低保線的不應當使其立即退出救助，目前部分省市如上海市已對漸退期制度有所規定，即設置一個緩沖期，使其在因工作收入增加而退出低保后仍然可領取一定比例的救助金[23]。具體期限綜合各地經驗可設置為6～12個月，如此，既可以有效保障受救助者的自身利益，又能充分調動有勞動能力受救助者的就業意愿，從而使其脫離社會救助、走向自立。適用漸退制度的收入下限應當是最低生活保障標準所確定的數額，上限則不宜規定得過低，否則無法實現持續穩定的脫貧效果。

最后，對于收入豁免制度的構建，其意義在于保持就業能力與自立基礎，收入豁免應當考量家庭人口組成差異。對于有需要照顧的低齡、高齡以及身心障礙者的受救助家庭而言，其日常生活護理支出較多而賺取工資的能力較弱，如按固定金額扣除則難免有違實質公平原則，使其陷入辛勤工作而仍無法維持收入的境地。因此應區分不同家庭狀況，設置差異化的豁免規則。適用收入豁免規則不應當對工作性質與收入標準做區別規定，相反應當強化對非全日制工作從業者的適用，如此方能切合受救助者就業的實際情況，提高通過就業改善其自身生活的可能性，并由非全日制工作逐步過渡到長期穩定工作[24]。對于家庭規模較大或是撫養兒童的單身父母而言，對上述兩類人群的收入豁免額度應適當增加，并延長漸進退出期限，如此方能使其感到工作所付出的努力有所回報。尤其對于撫育兒童的單身父母而言，可在稅收減免、崗位補貼等優惠措施的基礎上為其提供系列配套措施，如托育服務，從而提高其就業期待可能性。在未實現上述幫扶措施之前，不應當強制要求那些需要照顧幼兒的單身父母工作。

(三)完善反向懲罰性激勵制度

1.限制懲罰程度以確保權責平衡

對于社會救助制度來說，以剝奪有勞動能力者未能在找到工作之際所能抓住的某個安全網為代價來促使其自食其力，此種不惜一切代價去強調個人責任的做法并不可取[25]。從現行有關就業救助的規定來看，目前相關制度設計仍偏向于防止福利依賴、強調個人責任等防弊思維，社會救助權利保障的意味并不夠明顯。過于強調個人就業責任而忽視國家應履行的兜底義務，則防止救助權利濫用與保護生存權的兩種標準走向失衡；社會救助制度不能以補足性原理及積極就業措施所具有的好處為由而將個人就業責任上限無節制提高，否則即喪失了合理性。作為實現共同富裕的托底制度，社會救助須重視對弱勢群體生存權利的保障以確保公民平等地共享改革成果、走向共同富裕。就懲罰性激勵措施而言，現行規定存在剝奪受救助者救助資格的隱憂，需要追問的是，有必要使懲罰力度如此強烈，以致與社會救助法生存權保障的基本立法目的形成根本對立嗎？懲罰制度之目的不在于對其不就業行為進行報復，而是對有勞動能力受救助者就業行為進行激勵，故需要通過限制懲罰程度給予其機會，底線要求為不能剝奪其救助資格。社會救助法的制度設計應當能夠滿足公民的最低生存保障需求，在各類就業救助措施尚不能有效協助有勞動能力的受救助者重新就業的情形下，以促進自立為借口剝奪受救助者的救助資格，則懲罰性激勵措施淪為國家逃避責任的借口。為此，懲罰性激勵措施不能徹底剝奪有勞動能力受救助者的生存權，只可對其生存權進行適當限制以實現激勵目的。

懲罰性激勵措施本身即會對受救助者的生存權形成一定限制，為確保其維持在合理限度之內而避免剝奪救助資格現象的產生，其設定需遵循一定要件，具體包括形式要件與實質要件。形式上的要件包括法律保留原則與明確性原則，實質上的要件是比例原則。具而言之，首先，法律保留原則側重法律規范的制定主體及權力來源，懲罰性激勵措施涉及對公民生存權、人格尊嚴等基本權利的限制，該類措施必須由法律加以規定，救助機關的自由裁量權限應在法律框架約束之內。但由于社會救助往往由地方主體承擔，所以社會救助的有關事項多由地方性法規與政策加以安排實施[26]。各地方主體規定的各類要求往往沒有上位法依據或不當擴大上位法的適用范圍，進而導致與法律保留原則相悖，未來應盡快出臺統一的社會救助法，適當控制地方救助的自由裁量權。其次，既然要求限制受救助者基本權利的措施應交由法律來規定，而禁止行政機關徑行干預，則應當要求法律規定的內容翔實、明確，減少概括性條款以增加法律適用的穩定性，為行政機關提供明確的行為指引，即符合明確性原則的要求。最后，法律保留原則與明確性原則均屬于形式法治的范疇，對于法律規范所追求的價值目標、對公民基本權利施加的負擔是否過重并不在其考慮范圍之內[27]。為確保對生存權限制的合理性，防止出現憲法承認公民生存權而社會救助法又不當剝奪公民生存權的情況，還需引入比例原則對懲罰性激勵措施進行實質限制，即該措施的設置必須符合適當性原則、必要性原則以及狹義比例原則三項子要求。

2.推動懲罰性激勵制度的細化

在懲罰手段上，就業救助制度針對有勞動能力而不積極就業的受救助者的懲罰手段，主要為“財產罰”、聲譽罰等手段。首先是“財產罰”，即減發或暫時停發受救助者的救助金，這也是域外工作福利模式最常用、最有效的一種懲罰手段，社會救助提供的救助方式分為金錢救助與服務救助，減發或暫時停發救助金這一方式無疑對受救助者有較大威懾力。需注意的是“暫時”而非永久，即不能以徹底剝奪其救助資格為目的進行懲罰，要為恢復其社會救助資格保留適當余地。其次是聲譽罰，即將不積極就業的有勞動能力的受救助者通過各種方式公之于眾，從而使其聲譽和精神利益受到損害。但受救助者本就面臨福利污名的困境，聲譽罰這一方式無疑加重了對受救助者的社會排斥與打擊，因此應當慎重考慮使用這一方式。此外，與上述手段相配合，應當細化關于每周強制工作的時長、必須參加的培訓活動等規定。

在懲罰范圍上，目前《暫行辦法》與《征求意見稿》僅規定拒絕接受與受救助者勞動能力相適應的合適工作機會的情形應當予以懲罰，未來可考慮適當擴大懲罰措施的適用范圍。首先，針對有勞動能力且尚未就業的受救助者的懲罰，除針對直接拒絕合適就業機會的行為采取懲罰措施外，對于不積極參加就業培訓、不參加面談、不實施其他積極就業準備措施的行為亦應進行相應程度的懲罰。其次，針對工作后又故意喪失工作的，失業保險中的“自愿失業原則”規定主動失業的不被失業保險所保障，就業救助制度中的失業懲罰規則應相對寬松，應給受救助者提供“試錯”的機會。即由于推薦的工作質量實際上與自身預期相差較大等原因而就業后又離職的，考慮到其失業的時長，前1～3次離職不應當施加不利后果，當次數用完后再結合具體情況考慮是否對該種行為予以相應程度的懲罰。

對于懲罰運行機制，應當采取逐步加重的方式。一方面，建立多維度懲罰機制，針對違反就業救助要求的不同情形，構建從警告、增加領取救助金的等待期到減發救助金、暫時停發救助金的層層遞進、逐步加重的懲罰機制。如對于在就業培訓等活動中表現不佳的受救助者，如果其沒有合理理由，則根據具體情況如遲到時間、缺席等采取警告或減發救助金的方式。對于無正當理由缺席活動的受救助者可設置一定的救助金減發百分比，根據遲到時間的不同設置不同的減發比例。另一方面，受救助者存在重復違反某一就業救助規定的行為，說明其主觀就業意愿相對較低。矯正與懲罰雖有共性，但前者更注重有勞動能力受救助者的未來就業行為，后者則偏重對受救助者過去行為的評價以及對他人起到警示作用。因此對于此種情形可采取相對嚴厲的處罰機制，以做到矯正與懲罰相結合，如對于多次拒絕就業機會的，根據拒絕次數分別設置差異化的暫時停發救助金期限。