行政處罰決定公開的現狀、問題與對策
——以浙江政務服務網公開“行政處罰結果信息”為分析對象

饒龍飛

（井岡山大學政法學院，江西 吉安 343009）

行政處罰決定公開即行政處罰結果信息公開，是2021 年經過重大修訂的《行政處罰法》（第48 條第1 款） 規定的一項頗受關注的法律規則。作為政府信息公開制度的一部分， 這項規定吸收了此前2019 年修訂的《政府信息公開條例》第20條第（六）項和《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發[2018]118 號）等行政法規、政策性文件中的相關規定。

行政處罰結果信息公開對于法治政府建設，對于公眾知情權等程序性權利的保障具有不容小覷的意義。 然而， 在規定明確和意義顯然的境況下，更需要關注的是：行政處罰結果信息公開的現實情況如何？是否實現了相關立法的初衷？其中又存在哪些亟需解決的問題？ 對于這些實踐中存在的問題又有何解決良策？ 文章試圖以浙江政務服務網公開的行政處罰結果信息為分析對象， 對該制度的現實運行情況作一簡要的概覽， 以發現問題，并在學理上分析和解決問題。希冀借此促進行政處罰結果信息公開規定的貫徹落實， 實現該制度的應然價值。

一、現狀概覽

從浙江政務服務網所公布的“行政處罰結果詳細信息”的內容結構來看，總共包括兩大部分：一是基本上不具有“個性”的共有部分；二是能夠彰顯不同案件“個性”的特有部分。 前者主要包括行政處罰案件名稱、行政處罰決定書文號、被處罰單位（被處罰人）、執法部門以及作出行政處罰的日期。 公眾對這些信息的掌握只能有助于其了解被處罰單位（被處罰人）大概實施了哪些違法行為（通過案件名稱的信息）， 這些違法行為大致歸哪一行政機關管轄（通過執法部門的信息）。 以該網所公布的杭州市蕭山區綜合行政執法局作出的杭蕭綜執罰決字[2022]第21-0005 號行政處罰決定為例，公眾通過所公布的“共有部分”信息，只能了解到被處罰單位（被處罰人）是誰（如果存在同名同姓者，則這一了解就會產生誤差或誤會），該被處罰主體大概實施了什么違法行為（該案案件名稱為“擅自占用城市道路”），以及此種違法行為的管轄機關（即蕭山區綜合行政執法局）。 而欲進一步了解該案更為具體、詳細的信息，則需閱讀“特有部分”，即“行政處罰決定書（全文或摘要）”。

但正是此“特有部分”，不同行政處罰案件信息的公布范圍、內容、詳略程度等存在差異甚至是明顯的差別。 以“未分類投放生活垃圾”這種行政處罰案件為例，有的案件的“特有部分”之內容表述可謂“簡單到了極致”。 如永康市綜合行政執法局作出的金永綜執罰決字[2021]第05-0491 號行政處罰決定書僅公布了一句話：“罰款人民幣貳佰元整（￥200.00）。 ”而有的案件之“特有部分”的表述就非常詳細，基本上涵括了《行政處罰法》第59條第1 款規定的行政處罰決定書應載明的所有事項（即行政處罰決定書全文），如龍港市綜合行政執法局作出的溫龍港綜執罰決字[2021] 第06-0060 號處罰決定書。

為了更具體地了解當前行政處罰結果信息公開的現狀，并為下文的理論分析提供事實依據，以下就主要以“未分類投放生活垃圾”案件（時間跨度為2021-2022 年，空間跨度為全浙江?。榉治鏊夭?，并以《行政處罰法》第59 條的規定為準據， 對行政處罰結果信息的公開現狀作一“麻雀式”的解剖。

（一）違法當事人的個人信息部分

根據《行政處罰法》第59 條第1 款第（一）項的規定，行政處罰決定書應當載明“當事人的姓名或者名稱、地址”。就這一部分信息的公布來看，盡管有的處罰決定之“特有部分”未載明當事人的姓名或名稱，但由于“共有部分”中已經就此事項作了明確公布，因此，所有的處罰結果信息中均包含了當事人的姓名或名稱這一信息。 如湖州市南潯區綜合行政執法局作出的湖潯綜執罰決字[2022]第01-0083 號處罰決定、溫州市龍灣區綜合行政執法局作出的溫龍綜執罰決字[2021]第09-0097號處罰決定的“特有部分”只提及“當事人”，但在“共有部分”中的“被處罰單位（被處罰人）”一欄中已經明確標明該當事人的姓名。當然，更為普遍的情形是，無論是“共有部分”抑或“特有部分”，均明確載明了當事人姓名或名稱這一信息。 如湖州市南潯區綜合行政執法局作出的湖潯綜執罰決字[2022]第01-0082 號處罰決定、海寧市綜合行政執法局作出的嘉海綜執罰決字[2022]第09-0034號處罰決定等。

至于違法當事人地址信息， 則表現為以下三種公布形態：（1）無當事人地址信息。 如拱墅區人民政府石橋街道辦事處作出的杭拱石橋綜執罰決字[2022]第2000071 號、瑞安市綜合行政執法局所作的溫瑞綜執[2021]罰決字第03-0207 號處罰決定等。 （2）當事人地址的部分信息。 如龍港市綜合行政執法局作出的溫龍港綜執罰決字[2021]第06-0059 號處罰決定列出的當事人經營地址信息是“**562-568 號一層”。 又如嘉善縣西塘鎮人民政府作出的西塘綜執罰決字[2022]第000006 號處罰決定載明當事人經營場所信息為“** 開源大道137 號西面第一間”。（3）當事人地址的全部信息。 如嘉善縣陶莊鎮人民政府作出的陶莊綜執罰決字[2021]第2000014 號處罰決定列明當事人的經營場所為“浙江省嘉興市嘉善縣陶莊鎮汾玉大道287 號”。再如嘉善縣天凝鎮人民政府作出的天凝綜執罰決字[2021]第2000075 號處罰決定載明當事人經營場所的信息是“浙江省嘉善縣天凝鎮興賢路29 號”。

除了上述法定的“姓名或名稱、地址”信息之外， 有的處罰決定還公開了當事人的其他個人信息， 不過在公開時為保護當事人隱私作了技術性處理。 如玉環市綜合行政執法局作出的臺玉綜執罰決字[2021]第03-0242 號處罰決定公開了當事人 （被處罰單位） 的 “統一社會信用代碼”（92331021MA2HGP7P0P），經營者的“出生時間”（1985 年7 月出生）及“身份證號碼”（511521**6807）。與之相似的還有玉環市綜合行政執法局作出的臺玉綜執罰決字[2021]第03-0261 號處罰決定（該決定還公開了經營者的聯系電話：132**8022）。

（二）違法事實部分

從已公布的行政處罰案件信息來看， 有的處罰決定書的“特有部分”對被處罰人實施的違法行為作了較為詳細的敘述， 有的則作了簡單化的處理。 前者如舟山市綜合行政執法局作出的舟新綜執罰決字[2021]第03-0054 號處罰決定書較為詳細地描述了被處罰人實施的“未分類投放生活垃圾”的違法事實：“2021 年12 月17 日，當事人姚某某在舟山市新城桃灣路（廣宇錦瀾府邸西南角）垃圾分類投放點，未將可回收物（塑料瓶）投放到對應的收集容器內， 投放在該垃圾分類投放點的其他垃圾桶內。 ”①原公布的信息有當事人的真實姓名，因本文為學術研究，故對當事人姓名等個人信息予以技術性處理。后者如湖州市吳興區埭溪鎮人民政府作出的吳埭綜執罰決字[2022]第2000001號行政處罰決定書對相對人實施的“未分類投放生活垃圾” 的違法事實僅是這樣描述的：“鑒于當事人未分類投放生活垃圾”。

此外，除了前文所述的“一句話式”的處罰結果信息公布情況之外， 有的處罰決定僅僅說明了當事人違反的具體法律規定及其處罰結果， 但對當事人的具體違法事實“只字未提”。 如瑞安市綜合行政執法局作出的溫瑞綜執[2021] 罰決字第03-0201 號處罰決定。

（三）證明違法事實的證據部分

該部分的信息公布主要呈現以下三種樣態：（1）僅描述了當事人的違法事實，但并未列出證明該事實存在的任何證據。 如海寧市綜合行政執法局作出的嘉海綜執罰決字[2022]第03-0009 號處罰決定、 杭州市拱墅區人民政府潮鳴街道辦事處所作的杭拱潮鳴綜執罰決字[2021]第2000084 號處罰決定等。 （2） 在敘述當事人違法事實的基礎上，列出了證明該違法事實的證據種類，但并未說明所列證據的具體內容。 如嘉興市南湖區綜合行政執法局作出的嘉南綜執罰決字[2022] 第08-0021 號處罰決定在敘述了“經查明的事實”之后，對本案的證據作了如下說明：“上述事實， 由以下證據證實：現場勘驗（檢查）筆錄、現場勘驗圖、現場照片、責令改正通知書、詢問（調查）筆錄、營業執照復印件、經營者身份證復印件、授權委托書、受委托人身份證復印件等。 ”（3）不僅列出了證明當事人違法事實存在的證據種類， 且對各類證據的證明對象作了或詳或略的說明。 如嘉善縣人民政府魏塘街道辦事處作出的魏塘綜執罰決字[2022] 第000012 號處罰決定的證據信息為：“上述事實，由以下證據證實：1.現場勘驗筆錄、現場照片及現場勘驗圖，證實勘驗時間、地點及案發地基本情況的事實；2.詢問筆錄，證實當事人在經營過程中，設置有生活垃圾分類設施，但未分類投放生活垃圾的事實。 用于證實上述事實的其它證據還有營業執照、責令改正通知書、經營者身份證和授權委托書等材料。 ”

（四）行政處罰的法律依據部分

行政處罰的法律依據涉及到行政相對人違法行為的依據（即違法行為構成要件依據）以及相應的處罰依據（即違法行為法律后果依據），且這兩項依據并不一定歸屬于同一條款。 但從行政處罰結果信息公布情況來看， 這并不影響我們對這兩項依據作統一分析和描述。 行政處罰法律依據部分的公布情形主要表現為以下三種樣態：

（1）詳細引證當事人違反行政管理秩序的行為所觸犯的具體法律條款（含構成要件與法律后果）之具體內容。如龍港市綜合行政執法局作出的溫龍港綜執罰決字[2021]第06-0059 號處罰決定認為：“當事人的行為違反了 《** 圾管理條例》第二十七條‘產生**圾的單位和個人是** 圾分類投放的責任主體，應當按照規定將**圾分類投放到對應的收集容器，不得隨意拋灑、傾倒、堆放或者焚燒’的規定，已構成違法事實。 依據《** 圾管理條例》 第四十五條‘違反本條例第二十七條規定，單位、個人未分類投放** 圾的，由** 圾管理部門責令改正；情節嚴重的，對個人處二百元以上二千元以下罰款， 對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款’的規定，本機關已責令當事人** 飯店改正違法行為， 鑒于當事人首次違法并已改正違法行為，本機關決定對當事人作出如下行政處罰：罰款人民幣貳佰元整。 ”①也有不少處罰決定公開的法規并未作技術性處理，而是法規全稱。 如臨海市綜合行政執法局所作的臺臨綜執罰決字[2021]第02-0573 號處罰決定載明的處罰依據為“《浙江省生活垃圾管理條例》第二十七條、第四十五條”。 相似的還有紹興市上虞區綜合行政執法局所作的上虞綜執罰決字[2021]第02-0392 號處罰決定、慈溪市綜合行政執法局所作的慈溪綜執罰決字[2021]第04-0586 號處罰決定等。

（2）僅引證了當事人違法行為觸犯的法律依據（含構成要件與法律后果）之具體條款，但未說明這些條款的具體內容。 如嘉興市南湖區綜合行政執法局作出的嘉南綜執罰決字[2022] 第08-0024 號處罰決定認為：“當事人的行為， 違反了《** 生活垃圾管理條例》第二十七條的規定，已構成未分類投放生活垃圾的違法行為。 現依據《**生活垃圾管理條例》第四十五條的規定，決定作出如下行政處罰：處罰款人民幣貳佰元整”。

（3）對法律依據的構成要件部分與法律后果部分作“區別對待”，一部分“有具體條款與具體內容”，另一部分則“有具體條款無具體內容”。 如溫州市鹿城區綜合行政執法局作出的溫鹿綜執罰決字[2022]第12-0061 號處罰決定認為：“當事人已違反了《** 垃圾管理條例》第二十七條規定，已構成違法。 根據《** 垃圾管理條例》第四十五條：違反本條例第二十七條規定，單位、個人未分類投放** 垃圾的，由** 垃圾管理部門責令改正；情節嚴重的，對個人處二百元以上二千元以下罰款，對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款的規定”，“對當事人處罰款人民幣肆佰貳拾元整的行政處罰”。

值得一提的是，依據《行政處罰法》第34 條規定，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。 有的行政機關在作出行政處罰時援引了相關的處罰裁量基準， 并在處罰結果信息公布時一并予以公開。 如桐鄉市綜合行政執法局所作的嘉桐綜執[2021] 罰決字第05-0117 號處罰決定援引了 “《桐鄉市綜合行政執法局行政處罰自由裁量權實施辦法》 的裁量要求”，海寧市綜合行政執法局作出的嘉海綜執[2021]罰決字第13-0021 號處罰決定援引了 “《海寧市綜合行政執法局行政處罰自由裁量基準 （市容環衛）》第48 條的規定”。

（五）行政處罰的內容部分

“行政處罰的種類”以及“行政處罰的履行方式和期限”乃是行政處罰行為的內容部分，亦是當事人因實施了違法行為而具體承受的法律后果。這一部分的公開也采取了不同的形式，具體來說，主要有：（1） 僅有行政處罰的種類而無其他內容。如蘭溪市綜合行政執法局作出的金蘭綜執[2021]罰決字第10-0037 號處罰決定所載的該部分信息為：“決定對當事人作出罰款人民幣壹佰元整的行政處罰”。仙居縣綜合行政執法局所作的臺仙綜執[2021] 罰決字第02-0103 號處罰決定與之相似，該部分信息為：“對當事人處以人民幣壹佰元整（￥100.00 元）的罰款”。 （2）既有行政處罰的種類，亦有行政處罰的履行方式和期限。 如海寧市綜合行政執法局作出的嘉海綜執[2021]罰決字第04-0046 號處罰決定載明：“本局依法作出如下行政處罰決定：處罰款人民幣伍佰元整。限你自收到本處罰決定書之日起十五日內， 將罰沒款繳至海寧農商銀行，收款人全稱：海寧市財政局非稅收入專戶，賬號：231000**9000004。 逾期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款， 加處罰款的數額不超過罰款本數。 ”

（六）權利救濟途徑和期限的告知部分

（1）沒有該部分的信息。如寧波市鄞州區綜合行政執法局作出的鄞州綜執罰決字[2021]第07-0266 號、紹興市越城區綜合行政執法局作出的紹越綜執罰決字[2021]第06-0089 號等處罰決定。

（2）該部分信息公布不全。如金華市綜合行政執法局作出的金開綜執罰決字[2021]第06-0207號處罰決定公開的救濟信息為：“如不服本處罰決定， 可以在收到本決定書之日起60 日內向** 人民政府申請行政復議； 也可以在收到本決定書之日起6 個月內直接向**人民法院起訴。 ”與之相似的還有溫州市龍灣區綜合行政執法局作出的溫龍綜執罰決字[2021]第05-0127 號處罰決定等。

（3）該部分信息的完整公開。如寧波市江北區綜合行政執法局作出的江北綜執罰決字[2021]第14-0117 號處罰決定公開的權利救濟信息是：“被處罰人如不服本處罰決定， 可在收到本行政處罰決定書之日起六十日內， 向寧波市江北區人民政府申請復議， 也可在六個月內直接向江北區人民法院或者其他有管轄權的人民法院提起訴訟?！迸c之相似的還有嘉善縣西塘鎮人民政府作出的西塘綜執罰決字[2021]第000024 號處罰決定等。

二、問題所在

從以上所述的行政處罰結果信息公開的現狀描述情況來看， 當下的行政處罰結果信息公開主要存在如下幾個方面的問題：

（一）公開實踐與法律、行政法規的規定不完全相符合

根據前引《行政處罰法》第48 條和《政府信息公開條例》第20 條的相關規定，并非所有的行政處罰決定都要公開，而是“具有一定社會影響的行政處罰決定”才要依法公開。對于行政處罰決定是否需要全部公開，學界有爭議（肯定與反對的聲音并存）， 立法上也有反復①2020 年7 月公布的《行政處罰法（修訂草案）》一審稿第45 條規定：“行政處罰決定應當依法公開。 ”其時，立法者秉持的是一種全部公開的立場。 但在2020 年10 月公布的二審稿中，立法者的態度就發生了變化，其只要求一部分行政處罰決定應依法公開（該稿第46條規定：行政處罰決定應當按照政府信息公開的有關規定予以公開）。。 但無論曾經的情況如何， 現在的法律和行政法規對行政處罰決定的公開采行的是“以不公開為原則，以公開為例外”的策略[1]。

不過， 從浙江政務服務網公開的行政處罰結果信息來看， 其似乎奉行的仍然是全部公開的立場， 雖然我們目前還無法完全確定浙江省省級機關和全省行政執法機關所作的所有處罰決定是否都可在該網上查找到。作出以上推斷的理由在于：其一，從行政處罰種類來看，該網公布的行政處罰決定在處罰種類上既有吊銷許可證這種作出前應告知當事人有要求聽證權利的較重行政處罰②參閱浙江省環保廳所作的浙環罰字[2017]1 號處罰決定。，亦有警告這種最輕的行政處罰③參閱浙江省財政廳所作的浙財罰字[2021]第2000025 號處罰決定。； 在處罰幅度上，既有罰款30 元的小額處罰決定④參閱杭州市上城區綜合行政執法局作出的杭上綜執罰決字[2022]第12-0020 號處罰決定。， 亦有罰款2.9481 億元這種“天價罰單”⑤參閱浙江省市場監督管理局作出的浙市監案[2021]4 號處罰決定。。 其二，從行政處罰案件類型來看，既有專業性、技術性較強的“違反知識產權管理規定的行為案”，亦存在前述“未分類投放生活垃圾”“未清除所攜犬只的糞便案”等與公眾日常生活相關的“雞毛蒜皮”案件⑥前者請參閱浙江省市場監督管理局作出的浙市監處罰[2021]3 號處罰決定，后者請參閱安吉縣綜合行政執法局作出的湖安綜執罰決字[2022]第02-0030 號處罰決定。。依據這些處罰種類、處罰幅度和案件類型，很難說該網所公布的案件均是“具有一定社會影響” 的處罰案件。 故此我們才得出該網公布行政處罰結果信息的現狀（全部公開）不完全符合法律、行政法規規定的結論。

事實上， 依據2015 年7 月1 日開始實施的《浙江省行政處罰結果信息網上公開暫行辦法》第4 條的規定， 行政執法機關適用一般程序作出的行政處罰， 應當在互聯網上主動公開行政處罰結果信息。這說明，適用簡易程序作出的行政處罰無需公開，即行政處罰結果信息并非要全部公開。但從該網公布的信息來看，不少處罰決定涉及的處罰種類是罰款200 元以下或者警告。 就此而言，處罰結果信息公開實踐與規章規定亦不完全相一致。

（二）行政處罰決定的公布，在形式上頗不一致

從前文所述“未分類投放生活垃圾”這種處罰案件的結果信息公布來看， 在公布形式上：（1）全文公布與摘要公布并存，且以后者居多；（2）行政處罰決定各部分信息的公布樣態也多種多樣。 信息的有和無，信息描述的詳與略、完整與不完整，以及信息有無技術性處理等， 這些信息公布樣態均存在，可謂“異彩紛呈”。 這充分說明，行政機關對行政處罰結果信息的公開并未形成統一的規范，在某種程度上可以說是比較隨意、率性的。

765 Anti-breast cancer activity of ebracteolatain A

事實上， 這種形式上的不一致還違背了上述地方規章的規定?！墩憬⌒姓幜P結果信息網上公開暫行辦法》 第6 條規定行政處罰結果信息公開可以采用“全文公開”和“摘要公開”兩種形式，但“摘要信息，應當包括行政處罰決定書文號、案件名稱、 被處罰人姓名或者名稱、 法定代表人姓名、主要違法事實、行政處罰的種類和依據、行政處罰的履行方式和期限、 作出行政處罰的機關名稱和日期等內容。 ”而從前文所描述的現狀來看，有的行政處罰結果信息（尤其是“一句話式”的信息公開）根本沒有載明作出行政處罰的“主要違法事實”“法律依據”以及“履行方式和期限”等內容。

（三）行政機關對行政處罰決定公開的功能未有清醒、足夠的認知

行政處罰結果信息公開實踐不完全符合法律等規范性文件的要求、 形式上又不相一致等問題的出現， 其根本且關鍵的一項成因便在于行政機關對行政處罰決定公開的目的或功能缺乏清晰、明確的認識。這既是一項根本性問題，又可說是上述問題的癥結所在。

不過， 對處罰結果信息公開的功能缺乏認知或認知不明確并不能完全歸咎于行政機關。因為，對于該制度的功能，學界本來就存在爭議，且立法者亦未在法條中或通過立法解釋予以明確。 概括言之， 對于行政處罰結果信息公開制度的功能或目的， 存在以下幾種有代表性的學術觀點：（1）行政處罰決定信息公開的可能目的主要表現在如下三個方面：“一是控制和監督行政處罰權的目的；二是打擊或羞辱違法行為人的目的； 三是威懾其他潛在違法行為人的目的”[1]。 （2）行政處罰類（含行政處罰決定） 信息公開在保障公共利益和公共安全預警需要的基礎上，其“根本目的在于保障公眾的知情權， 而不應以加重對行政相對人的懲戒為目的”[2]。（3）公開行政處罰決定的目的在于：“一是為了實現公眾知情權和監督權； 二是為了通過信息公開，發揮信息作為監管工具的作用[3]。 ”（4）行政處罰決定公開的主要目的在于“保障公眾的知情權和監督權， 從而強化對行政執法的監督”，風險警示則是該制度的附帶功能， 至于通過公開處罰結果信息實現對被處罰人的聲譽制裁則不是該制度的法定目的[4]。 （5）在考慮《行政處罰法》第1 條有關制定行政處罰法的目的基礎上①《行政處罰法》第1 條：為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。，可以認為公開行政處罰決定的目的在于監督和規范行政處罰權的合法行使、 維護公共利益和社會秩序以及保障行政相對人的合法權益[5]。

法律規范的目的識別， 不僅有助于法律規范意旨的解釋和澄清， 亦對判斷行政機關是否濫用行政職權頗有裨益。 行政處罰結果信息的公開現狀是否符合法律規定， 是否能在平衡公益和私益的基礎上實現該制度的預設功能， 行政機關在公布該類信息時是否存在濫用職權的情形， 這些問題的有效解答均取決于該制度目的的識別與明確。 上文所述行政處罰決定公開制度目的的學理釋義盡管存在一定的分歧，但也存在共識，即公開行政處罰決定的目的之一在于通過保障或實現公眾知情權、 監督權從而達到監督行政處罰權依法行使的目標[6]。 這一目的在前引國辦發[2018]118號關于全面推行“三項制度”的意見中亦能發現：該文件指出， 涵括執法決定信息的行政執法公示制度是“保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施”。 而《政府信息公開條例》 第1 條規定也明確了包含行政處罰結果信息在內的政府信息公開目的在于滿足公眾知情權，促進透明政府、法治政府建設。

但行政處罰結果信息畢竟是一類特殊的政府信息，其并不同于“行政法規、行政規章和行政規范性文件”等政府信息，因為該信息包含了對受處罰人的消極性評價，如若公開不當，極易導致對受處罰人名譽、商譽、隱私等權利的“二次傷害”。 盡管對受處罰人的羞辱或聲譽制裁并非行政處罰決定公開制度的設定目的（追求這種目的將有辱“法治的名聲”）[7]，但在事實上此類信息的公開將會產生“二次傷害”的“副作用”。因此，行政機關在公開行政處罰結果信息時不僅需要考慮滿足公眾知情權等公益需要， 還要充分考慮此類信息公開將會給受處罰人的私益帶來的不利影響。同時，行政處罰結果信息公開中的公益和私益之間并不存在一般性的“優劣次序”，易言之，公益并非在任何時空條件下均優先于私益。 正確的處置應該是在行政處罰結果信息公開中力求實現公益和私益的各自“最大化”，即便為了實現某一方利益，也應緊守比例原則的最小傷害精神， 防止過度地侵害另一方利益?！墩畔⒐_條例》第15 條規定便是這種處置的體現： 信息公開會對第三方合法權益造成損害的，原則上不予公開，僅在不公開將導致公益受到“重大影響”時才予以公開。

三、應對之策

以“公益與私益最大化”的利益權衡原則和前引相關法律、 行政法規及政策性文件的規定審視前文所述的行政處罰結果信息公開現狀， 結合問題所在及其癥結，我們認為，行政處罰結果信息公開應作如下改進：

（一）行政處罰結果信息的公開應秉持一種謙抑態度， 即僅有一定社會影響的行政處罰決定才需要公開，不宜“全部公開”

如前所述， 由于行政處罰結果信息的公開涉及到公益與私益的平衡，不合法、不合理的公開將侵犯受處罰人的合法權益， 因此，“一刀切式”“眉毛胡子一把抓式”的全部公開是不可取的，其“偏離了處罰決定公開的制度理性”[3]。 既然不能全部公開行政處罰決定，那么哪些應該公開，哪些又不能公開？ 是否公開的標準是什么？

無論是《政府信息公開條例》還是《行政處罰法》，均將“具有一定社會影響”作為行政處罰結果信息公開的法定標準。 但此處的核心與關鍵問題在于，如何解釋“具有一定社會影響”。不當的解釋結論將給公益和私益的各自有效、 充分實現帶來“雙重傷害”。 由于法律上并沒有對“具有一定社會影響”這一抽象標準作出明確界定（就連最基本的情形提示都沒有）[8]，故此學者們對該問題的認識也并不（無法）一致，觀點頗多[9]。 但從相關論述來看， 可以將這些看似繁雜的主張概括為以下兩種主要態度或觀點：（1）嚴格的解釋觀點。 此種觀點主張，基于比例原則的要求和精神，考慮到信息公開的成本收益，應當將“具有一定社會影響”的處罰決定解釋為“直接涉及公眾利益和公共利益的違法信息及處罰決定”，尤其是與“行政監管和風險管理密切相關” 的違法信息和處罰決定。 同時，“社會關注度高”并非“社會影響”的主要因素[3]。 （2）寬松的解釋觀點。 該觀點認為，《行政處罰法》第48 條規定的處罰結果信息公開范圍僅僅是“下限”，而不是“上限”（“具有一定社會影響”僅是執法公開的最低要求），即行政機關應當做到“能公開盡公開”[10]166。

無論是嚴格解釋觀點抑或寬松解釋觀點，它們的一項共同缺陷就在于缺乏一定的具體性和可操作性， 無法使行政機關明確哪些處罰決定可以公開，哪些又不可以。我們認為，對于“一定社會影響”的解釋既要具有一定的抽象性（即為行政機關公布行政處罰決定留有裁量余地），又要在堅持抽象性基本原則的基礎上提供一定的可操作標準。就前者而言， 受制于行政處罰決定公開的功能——保障公眾知情權等程序性權利和監督與促進法治政府、透明政府建設——的限制，具有“一定社會影響” 的處罰決定是指直接關涉不特定群體或個人合法權益保護的行政處罰決定； 從反向來說，具有“一定社會影響”原則上并不包括涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等與公眾合法權益保護無關的處罰決定。

就后者而言，應該在考慮行政處罰所涉領域、行政處罰的種類與幅度、 行政處罰適用的程序等事項的基礎上[11]，結合《行政處罰法》《行政許可法》等相關法律規定，進行具體設計。

首先，根據《行政許可法》第11-13 條的規定，法律等規范性文件在設定行政許可時，就必須權衡公益和私益（尤其是自由權）。 只有為了保護公益且通過事后處罰、社會自治、市場機制等措施無法達到保護目的時， 才可以設定行政許可。 因此，我們可以推定，凡是設定了行政許可的領域或事項， 該領域或事項就直接關涉到不特定群體或個人的合法權益保護； 而沒有設定行政許可的領域或事項，就與公益保護無關。 依此，我們可以設定行政處罰決定公開的一項具體標準是： 凡是行政許可領域中作出的行政處罰決定原則上均應公開， 其他行政領域的行政處罰決定原則上可以不予公開。

其次，根據《行政處罰法》第五章的規定，行政處罰的適用程序存在簡易、 普通和聽證之分。 并且，該法第58 條還規定了復雜、重大的行政處罰決定作出前必須經過法制審核。鑒此，我們可以設定行政處罰決定公開的另一項具體標準： 凡是經過法制審核的行政處罰決定原則上都應公開；凡是適用聽證程序作出的行政處罰決定原則上都應公開； 凡是適用簡易程序作出的處罰決定原則上不予公開； 適用普通程序作出的行政處罰決定視具體情形（即前文所述的事項或領域標準）公開。

結合以上所述的事項標準和程序標準①行政處罰的程序區分一般是按照處罰種類和幅度來設計的：較重的行政處罰適用聽證程序（第63 條）；較輕的行政處罰適用簡易程序（第51 條）。，我們可以將具有一定社會影響的處罰決定列舉如下：（1）經過法制審核的行政處罰決定；（2）適用聽證程序的行政處罰決定；（3）適用普通程序的、行政許可領域中的行政處罰決定；（4）其他直接關涉公益保護的行政處罰決定。而“適用簡易程序作出的行政處罰決定” 原則上不屬于“具有一定社會影響”的處罰決定，可不予公開。

（二）適宜公開的行政處罰決定應采取全文公開的形式，不宜采用“摘要公開”

對于適宜公開的行政處罰決定， 應該采取何種形式公開？ 是全文還是摘要？ 我們認為，摘要式公開具有以下弊端：（1）從前述行政處罰結果信息公開的現狀描述來看，摘要式公開“問題多多”，行政機關在取舍行政處罰結果信息時隨意性非常大。 （2）摘要式公開還存在一個成本問題：行政機關（尤其是具體承辦人員）在確定處罰結果中哪些信息需要公開，哪些不要時，需要耗費大量的時間和精力來進行閱讀、編輯等事務。 （3）摘要式公開無法完全實現甚至有礙實現行政處罰決定公開的立法目的。 可以試想的是：前文所述的“一句話式”公開能夠滿足公眾知情權的需要嗎？公眾通過獲取這些經過“編輯處理”的信息能夠實現監督和促進政府依法行政、透明行政嗎？ 答案顯然是否定的。

在摘要式公開存在諸多弊端的前提下， 我們就應采用全文公開， 此種方式完全可以克服摘要式公開的弊端：（1）全文式公開可以使行政處罰決定公開形式“一致化”“統一化”，不會存在前文所述的那種“異彩紛呈”現象。（2）全文式公開基本上不存在額外成本問題， 因為行政處罰決定書早已存在， 工作人員只要將處罰決定書直接上傳相應系統即可，可以以最小的成本獲得最大的效益[12]。（3） 采取全文公開的方式才能實現行政處罰決定公開的立法目的。公眾通過閱讀行政處罰決定書，不僅能夠了解違法行為人、 違法事實和違法后果等信息， 還可以從中知悉行政機關作出的處罰理由、處罰依據和推理過程。這樣的公開方式可以實現以下目的：一是公眾從中受到法治教育，從而實現行政處罰的一般預防目的（有違法傾向或意識的人不敢違法）；二是公眾了解了違法行為人及其違法的原因，會更加理性地消費和選擇，通過“用腳投票”的方式實現行政處罰的特殊預防目的（受處罰人更加珍惜自身的名譽、 商譽， 不敢再次違法）；三是監督和促進行政機關在制作行政處罰決定書時，更加注重“以事實為根據，以法律為準繩，以理服人”，如此才能最終實現法治政府、透明政府、責任政府、民主政府和服務政府的建設目標。事實上， 有些地方的行政規范性文件已經明確規定主動公開行政處罰案件信息的應該采取全文公開的方式，如《瀘州市行政處罰案件信息主動公開辦法》（2020 年）第7 條第1 款之規定[9]。 該款規定：主動公開行政處罰案件信息，應當公開行政處罰決定書全文。

（三）在公開行政處罰決定書時，只能對涉及商業秘密、 個人隱私等將導致第三方合法權益受到損害的信息予以技術性處理， 其他信息不能也無必要“覆蓋”

在全文公開具有一定社會影響的行政處罰決定時， 為了預防個人隱私受到侵害或個人信息不當泄露，需要對受處罰人的住址、身份證號碼、聯系方式等與特定個人關聯的信息作出技術性處理。 這些信息的公開除了能夠滿足部分動機不良者的“獵奇心”“報復心”等黑暗心理之外，對公眾知情權的行使、 透明政府建設等公益的實現并無任何裨益。

四、結語

一項制度是否能成功、 是否能實現當初的預設， 取決于多種因素。 對于行政處罰決定公開而言，作為公開的責任主體，行政機關應該在準確把握立法目的、兼顧公益和私益的基礎上，通過制定具體規范性文件，明確“具有一定社會影響”的具體標準和情形， 為該制度的貫徹落實作出更為務實的努力；作為公開的受益者，公眾不僅需要積極關注行政機關主動公開的行政處罰結果信息，也需要積極且理性地行使行政處罰決定公開申請權，通過信息公開復議、訴訟等途徑進一步推動行政處罰決定公開制度的健全與完善。